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1、内蒙古农业大学学报(社会科学版)J l 0 f h 蚰 i a t L】Id I jn h y(S。c s d 蜘睫 尉砬 2 0 o 9 年第 1 期(第 l 1 卷总第 4 3 期)Nn 1 2 O 0 9(V0 L1 1 S u m 4 3)我 国 农 村 社 会 保 障 体 系 建 设 中 存 在 的 问 题 及 对 策 思 考 高鹏(中国人民公安大学 公共管理学院，北京 1 0 O O 3 8)摘要：改革开放以来农村经济体制的改革和社会主义市场经济体制的基本确立，使农村的社会经济状况发生了根本变 化，以集体 经济为依托的 旧的农村社会保 障体 系已基 本瓦解，农村传 统的依赖 于土地
2、 的生活保 障体 系被 削弱，农村 以家 庭为支撑的生活保障发生了很大变化，生存、养老、医疗等重要 问题 日 趋凸显。构建并完善适合我国国情的新农村社会 保障体系已经迫在眉睫。本文对 目前我国农村社会保障体 系建设中低层次、低覆盖、低效率以及制度设计等基本状况进 行了深入分析，指出了存在的主要问题并提 出相应的对策建议。关键词：社会保障体 系；农村低保；医疗制度；养老保险 中图分类号：D 6 3 2 1 文献标识码：A 文章编号：1 O O 9 4 4 5 8(2 O 0 9)O 1。0 5 3 一O 2 一、我国当 前农村社会保障体系的现状及建立的 必要性 1 我国农村社会保障体系的现状 十
3、七大报告指出：人民生活显著改善。城乡居民收 入 较大增加，家庭财 曾 遍增多。城乡 居民嚣 氐 生活保障制度初步建立，贫困 人口 基本生活得至 障。居民消费结构优化，衣食隹行用水平不断提高，享 有的公共眼务明显增强。”从 1 9 7 8 年开始，我国农村经齐也得到了迅速的发展。然而，由于 自然条件、生产 式、生活条件和资源禀赋等多种因素的影响，农村社 会保障制度 带 后，这已 经成为进一步提高农民生产积极性和增加 农民收入的很大障碍。因此，如伺抓住十七大提出的全面建设小康社 会的良 好契机，推动 啉 瞄漂稳步发展，使广大农民解除后顾 之忧，享受国民待遇，分享社会主义 建设的成果。随眷衣j：寸
4、经济的发展和社会结 构的变化，在农村出现了人口老龄 化与家窿小型化的趋势。农村传统的以家庭为主的保障模式已难以 为继，需要构建同社会主义颢农村的生产力和经济结构相适应的，能促 进农村经济 土 会发展，保持农忖 土 会稳定，稳步 勖哝 民收入的社会保 障体系。因此，建立健全农村 土 会保障体系，不仅是深化 经济体制 改革的需要，更是b 銎济发展和稳定农村社会的需要。2建立和完善农丰 寸 社会保障体系的必要性(1)建立和完善农村社会保障体系是加快农村经济发展和稳定农 村社会的必然霓寸 之。随着农村经济体制改革的逐步深入和市场经济 体制的 逐步建立，农村的产业结构和社会 结构都将发生 很大变化，农村
5、 的各种生产要素并 始流动，大批农 村劳动力将脱离传统农业领域向非 农产业转移。农村原有的集体保障功能将越来越弱，农民不仅面临着 市场冈险，而目 还有各种各样的社会风险，而目 前农民承受各种风险的 能力都比较弱。因此，建立健全 会保障体系，不仅是深化农村经 济体制改革的需要，更是加快农村经济发展和稳定农村社会的需要。(2)建立希塌律 财 盘会保障体系是逐涉打破城乡二l元删 维E 会结 构的重要手段。我国是个典型的城乡二元化结构的国家，城乡差别 是长期以来直存在的个突出问题。城乡差别表现在多个方面，而 这 帕：会保障待遇方面 更加突出。农村建立健全社会保障体 系，不仅是扩大社会保障覆盖面、完善全
6、国社会保障体系的基本要求，而目 有利于促进城乡 人 才流动，缩小城乡差距，从而为实现城乡经济、社会体化做出贡献。(3)建立和 完善农村 社会保障体系，是维护农民国民 待遇的客观 要求。社会 区别对待的个可解释的理由是，农民拥有 了国 家给予的土 地 使用 权而彩 导 了土地保障，因而，国 家对农民的保障 就不再承担更多的责任。然而，这并不能成为将农民排挤在社会保障 体系以外的理由。首先，全体国民都具有享受社会保障的基本权利，农 民自 然应该包括在内。欺，长期以 来，农民 为中国 的祖 莲 圣 济发 展作 出了巨大的牺 贡献，疆 孺到定的回报，理应与堋 沛居民起平 等地共享改革发展的成果。因此，
7、国家理应对农民的保障利益损失作 出 定的 偿，应该将农民 纳 至!螭 仁 系之中。因 此，在中国 社 会转型期，我们没有理由 将农民 排挤在 土 会 啉嗓I 外。二、我国农村社会保障体系存在的问题 L农民自主保障意识薄弱 建立农村社会保障体系，离不开广大农民的自觉参与，而目前广 大农民在这方面的意识仍然较弱，也不了解参与社会保障的好处，他们 直对 各种保障问 题的最常用的办法仍然 L 防老 。五千年的 J 浓 文化根深蒂固地影响着我国农民的思想，养儿防 老，存钱防灾，农民的支出主要用于衣食住行，而以参加社会保险来进 行自 我保障 的意识 匕 较淡薄。*收稿 日期：2 O O 9 一O 1 1
8、O 作者简介：高鹏(1 9 8 3)，男(蒙古族)，内蒙古通辽市人，中国人民公安大学公共管理学院研究生，研究方向：行政管理。内蒙古农业大学学报(社会科学版)2 o O 9年第 1 期(第 l 1 卷总第 4 3期)2农村社会保障项目和制度设计的缺失 以生育保险为例，根据国务院发展研究中心农村部调查显示，农 村妞女住院分娩率畋然E 匕 较低，其中西部地区尤为突出。长期以来，社 会保障只考虑到城镇居民的生育问题，而忽视了最需要生育保障的农 檄 玫，逝 颧目 设i 杯 合理。以养老保险为例，考虑到我国农民收入水平普遍较低，农村社会 养老保险的费率水平吐!设计得比较低。根据 农村社会养老保险基本 方案
9、 的规定，其最低缴费标准为 2 元 月，1 O 年后，每月可以领取养老 金 7 元，1 5 年后，每月可以领取养老金 9 元，这种水平根本就不能 保障农民的基本生活，并且养老金经领取则终身不变，不会将通货膨 胀等经济因素考蕊 内。这种设计 匕 的缺陷，与市场经济条件下社会 经济生活的陕速变化有很大冲突。我国农村社会保障不良运营的制度惯性仍未消除，社会化程度 低、管理欠规范。农村社会保障资金筹集采取以个 缴纳为主，集体和 国家扶持为辅的方式。事实上，在贫困地区，由于集体经济贫弱，国家 扶持政策不到位，资金来源只有 自主缴费 苴，形成了事实上的 自 我保障，国家和集体所承担的社会责任过小，缺乏社会
10、互济，影响了广 大农民参保积极陛。3 社会保障体系法制不健全 目 前，我国的社会保障事业仍采取多头分散管理的办法。国家立 法机关还未制定出专门、统一的社会保障法。由于缺乏国家统一的立 法，不同地区、不同部门制定的社会保障办法五花八门，社会保险的强 制性和权威性难以发挥。同时，立法滞后、社会保障法律体系不健全造 成国民社会 毒 职淡薄，加上多年来缺乏有关社会保障方面的知识 教育 够 单位和个 人 不能正确认识到建立社会保障制度的重大意义，不愿意缴纳或故意漏缴、挪用相关社会保障资金。近年来，国家劳动和社会 出台了一些有关农卡 寸 社会养老-保 险的规章制度，但其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经
11、济发展的 要求。我国农村社会 眨强大的法律支撑，从而导致这一制度的 实施困难重重，举步维艰。各地在建立和实施社会保障制度时表现出 极大的随意性，甚至有时表现为长官意志，缺乏制度应有的稳定陛，导 致本来就 凝虑的农民更加不愿投保。4 政府财力支持不足 社会保障的国际经验表明，为公民提供社会保障是政府的主要职 责之一。而我国政府对于农村社会保障建设的财政支撑力度远远小 于城市，这就使得农村社会保障缺乏应有的社会性、福利性及公平性。政日 拥 于城市社会保障制度的支出呈逐年增大的趋势，城市居民不管 在岗还是下岗都享受着国家提供的比饺全面的医疗、住房、最低生活补 助以及退休养老等方面的福利待遇，而在农村
12、只实行国家救济和社区 互助为主的剩余式保障制度，致使农村长期停留在低层次的保障水平 上。中央财政 恢 村社会保障的支出，主要限于对贫困地区的救济和 公 专 染性疾病的防治，政策扶持也没有 其 错对 昔 施。因此，现行的农村 社会保障实际 匕 是由农民缴费的近于商业保险的制度。从维持社会 公平的原则出发，中央政府和省级政府理应对农村居民的社会保障承 担更多的责任，但实际隋形却 槲 目 反，这显然与公共财政的内在要求 相背离。三、完善我国农村社会保障体系的对策建议 建立谜全农村社会保障制度是我国农村经济发展与社会进步的 客观要求，也是 目 建和谐社会，建没往会主义新农村的必由之路。完善 农村社会保
13、障制度的总体思路应该是：从农村的实际出发，以保障农民 5 4 基本生活为目的，以制度建设为核，分地区(先发达地区，后边远贫困 地区)，分项目(先农村最f 氐 生活保障和农村合作医疗，再养老保险)，分 重点(先保障 铱村中的弱势群体，再一般群众)，分阶段(先试点，再推 广)进行。1 提高农民自主保障意识 我国现行 宪法；4 5 条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的隋况下，有从国家和社会获得物质帮助的权 利。国家为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医 疗卫生事业。，这一规定表明，全体公民都有获得社会保障的权利，农民 也不例外。要通过有力的宣传教育，消除传统思
14、想的束缚，让他(她)们 了解参与社会保障的好处，引导广大农民自 觉参与浊会保障，逐步提高 农民参保和享受社会保障的意识。Z注重农村社会保障体系项目与制度的设计 西方国家大多在国民经济进人工业化的成熟时期才开始建立农 村养老保险制度的，它是工业乘 蜍 反 甫 农业的主要措施。因此，目前我 国的东部发达地区，有条件进行农村养老保险制度的试点，而中西部地 区则尚不具备农村养老保险的基础，仍应以土地和家庭保障为主。在 农村养老保险制度的试点中，各地应结合自身的经济实力，因地制宜、量力而行，不可超越客观条件而拔苗助长。模式的选择仍应以社会统 筹与个 账户相结合为主，资金的筹措应为个 交纳、集体补助和国家
15、 扶持相结合，缴费标准与养老金标准都不宜定 导 过高。(1)农村最低生活保障制度设汁。建设农村最低生活保障制度，需 要注意以 F 两点：是科学确定最低生活保障线标准。农村最低生活 保障既 障农村贫困人口最低生活，又要防止因保障枥 准过高而形 成养懒汉的倾向。二是合理界定最低生活保障对象。农村最低生活 保障对象大体 匕 包括因缺少劳动力而收 低造成生活困难的家庭，因 灾、因病及残疾致贫的家庭，无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人 的老年人、未成年人、残疾 、等。(2)农村医疗保险制度没计。推进和完善新型农村合作医疗是解 决农村群 洧所医”的一项重要举措：一是增加农民对新型农村合 作医疗制度设 嘶
16、 重 行的参与，加强民主g 釜 督，提高保障水平。二是建 立农民卫生健康眼务体系。加快农村医疗卫生服务机构基础设施建 设。大力推进县C 市)、乡、村三级卫生网络建设，改善服务条件，提高医 疗服务水平。三是农村合作医疗以“大病 f 主 院统筹为主，适当兼顾小 病门诊，完善药品目 录和医疗服务收费标准。使农民得到优质、低廉、便捷、有效的治疗，让农民群众真正感受到新型合作医疗制度的优越 性(3)农村社会养老保险制度设计。我国农村养老仍然主要由家庭 来保障，即主要依靠老年人自我保障和子女抚养的方式，这种养老方式 大大减轻了农村社会的养老压力，是一种支付成本最低的养老方式。但是，传统经济的变化客观 匕
17、削弱了家庭养老的保障能力，使家庭养老 方式面f b 战。考虑到当前我国农村的现状，农村养老可选择“家庭及 个人自 我保障为主，合作养老为辅，财政酌情予以补贴”的保障模式。要建立适合我国国情的农村合作养老保险，就需要大力发 经济，借鉴国夕 经验，建立并翅 斩完善农 十 作养老保险体系。农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式 出现，因为法律所具有的强制性，对于农民按期缴纳社会保险的保险费 以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险都有很强的约束性。通过立法的形式建立健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展 社会保 障工 作的 通行做法。(转 第 1 9。页)内蒙古农业大学学报(社
18、会科学版)2 0 o 9年第 l 期(第 l 1 卷总第 4 3期)的创新精神，就要培养学生的创薪意识和仓 嘶 人格，具体讲就是要培养 学生、自 信、责任、进耽、竞争意识、冒险 申、敢于否定 与 意识、承受力、决断力、群体意识和团体合作精神等，并帮助学 生树立 生远大奋斗目 标，确立阶E 科目 标。作为教育：作者，就不能囿于把自己的学生培养戍标准件 式的 蛴 戈 0”的社会产品，而直附立 不拘格育人 的现代教育理念，从突出个陛、重视潜能开始，培养创新人才。要从强调突出个、重视 潜能开始，培养仓 I晰型 、才。因此，加强学生创新能力的培养，已成为 教育发展、经济发达、民 的关键。如果教师自身缺乏
19、创新意识和 创新精神，墨守成规，停留于摸着石头过河阶段，对发展变化的形势熟 视无睹，何以能培 养出具有创新意识、创新精神和实践能力的人才呢?要做到创新意识到位，具体到课堂教学中就要留给学生自由发挥的空 间。教师要潜 钻研教材，精心 些发散点，鼓厉 发表不同的 见解，给学生思维的自由。这样，在学生积极思维的同时，不但加深了 列课文内容的理解，还激发了仓 嶙 意识，锻炼了创造才干。其次，创新方法掌握到位，教育创新呼唤教学方法的创新。教师课 堂讲授要注意方式、方法的灵活多样化，变单纯知识传授为 睡已 、讲 思路、讲方 。仓 嘶 的方法可以从大幅度增加课堂讨论人手，教师提 出问题 主动去思考，使学生成
20、为课堂的主体，教师从中发挥解 惑、引导、深化的作用。教师要针对学生的特点，因材施教，有的放矢。新时代的学生思维活跃，敢想敢说，为此教师要学好 理学和教育学，因枕施教，既要发挥学生优势，又不能放任 自 流，要把他们引上正确健 康的发展轨道。班级要划分学习研究小组，定时组织一些辩论会。这 种开放式教学能使学生成为自由发展的主体，自主地学习，逐步培养他 们的创造 强雏和想象。通过 匕 述方法可以把教与学融合在一起，师 与生之间相互启发，知识互补，这样会收到良 效果。创新方法的灵活 应用需要藿 陕接受新知识，适应教育需要，用理性思维去分析形 势，探索社会发展的规律。传统的教育i 含 人 为：教师有一桶
21、水，才能给学生一杯水，即“桶 论 。新世纪、新时代的教育则要求：教师不仅要有桶水，而目要能将 学生引到水源边，让他们学 会自己汲水和取水，即“引论。这种教学思 维上的仓 必定引 起教学方式上的创新。随着信息传输技术、多媒体 技术、数据摩技术、虚拟技术等信皂、技术的迅速发展，整个社会出现了 数字化、网络化、信息化的大趋势。教师只有尽I陕接受这些新知识，把 握时代脉搏，才能改变旧的教学模式，形成创新能力和新的课堂教学能 力。有位名人曾说过：“好的先生不是教书，不是教学生，乃是教学生 学 。学生的学习过程既是种认识过程，也是种探究过程。教育的 过程本身就是种探索与创造，课堂教学只有学生的主体作用与教
22、师 的主导怍月 新 融瑚 彳=亍 统一，不断探索课堂教学的新思路、新方法，引 导学生发现、探究、解决问题的能力，才能培养学生的开拓精神和创新 意识，逐步培养其求异创造能力。总之，创新教育要树立新的教学观，新的教师观，新的学习观，教育 创新对教师的素质提出了更高的要求，对教师来说更具有挑战性。在 新澡但 导下，教学更需要创新教育为它注 活力，让它向更加正 确、健康、文明的方向发展。只有把创新教育巧妙地融人教学，并从某 种程度匕 指导教学，才能推进教学整体改革，提高素质教育水平。口 参考 文献：1 杨杏芳，李水平 培养创新人才是大学素质教育的基长任务 I 高 等教育 研究，2 0 O O(3)2
23、中国 教育招 N 2 O O 2 1 2 2 1(4)3 刘三其，王光，等 论托 币 的教育的观念D 人民教育，1 9 9 8(6)4 林景 基 教师角色与托I币 发展新 探l J 北京师范大学学 报，2 0 O 3(3)嘲 童文胜 学生工 作创新 D ，教育发展 研究，2 O 0 2(1)(接第 5 4页)加快社会保障立法。这是建立和完善农村社会保障体系的制 度保证。从国外的经验来看，还没有无立法而顺利实现社会保障 的国家。我国的社会保障法律整体起步较晚，农村的社会保障立 法更是滞后。因此，在建立农村社会保障体系之初，首先要做的一 项重要工作就是要制定相应的法律法规，把农村社会保障纳入法 制
24、化轨道，使之具备坚实的制度保障。通过立法，以法律的形式确 定和维护农民在社会保障方面的合法权益，同时通过立法对农村 社会保障的性质、范围和形式等做出明确的规定，使农村社会保障 做到有法可依、有章可循。4 加大政府财政支持力度 依据政府责任，加大公共财政对农村社会保障的支持力度(主要 是下图第一象限的保障类型)。中央和地方政府行使着公共财政的 职能，无论从其作为收再分配的主体来讲，还是从其维持社会稳定 及经济正常发展来讲，都要求中央财政、地方财政在社会保障基金中 承担责任。从我国国情出发，应建立国 家财政I生 投入为导向，信贷资 金为支撑，各种社会资金为补充的多元化农村社会保障和社会福利 事业投
25、资体系，为农村经济社会的健康发展提供必要的保障。因此，必须尽陕解决农村发展中的公共财政支持问题。要积极研究建立由 个人、集体、政府三方共同负担社会保障资金的体系，改变农村社会 保障资金基本上只是农民个人缴费的状况。政府要加大用于农民社 会保障的财政投入力度，通过提高政府和集体对农民参保补助比例，吸引、带动和激励农民积极参加社会保险。9 O 高 社 会 保 障 需 求 低 低 收入 高收入 高保 障需 求 高保 障需求(财 政投入主 导型)(个人缴 纳主导 型)低收入 高收入 低 保障 需求 低 保障需 求(财 政适 当补 贴型)(自我 保障型)低 参保农 民收入水 平 高 需要指出的是，我国经
26、济总体 E 还较为落后，并且我国不同地区的 发展还很不平衡。在社会保障问题上，农村与城镇相比起步晚、起点 低，因此，要真正建立起套适合我国国情的农村社会保障体系，任重 道远。我们!须抓住机遇、深化改革、加快发展，切实落实“科学发展 观 的要求，为构建有中国特色的农村社会保障体系奠定坚实的基础，使我国农业和农村经济实现长期发展、繁荣。口 参考文献：1 叶贵仁，吕 达 市场、政府、社会三元互动与降低中国 政府失效程度D 江 西社会科学，2 O 0 4(3)2 何菊 芳 公共财政与农民 增收 M 上海：上海三联书社，2。O 5 3 孙文基 建立和完善农村社会保障制度 M 北京：社会科学文献出 版社，2 0。6 4 华迎施 农村社会保障体 系建设的 目标、思路及制度口 经济要参，2 0 o 5 (1 O)