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1、主讲人：蒋海勇 副教授财政体制与政府预算管理1主要内容3 为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”什么是公共财政？一、一、公共财政 公共财政的特征与内涵 1、公共财政的公共性：它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。2、公共财政是弥补市场失灵的财政。公共财政是以市场失效为前提的，其活动范围不能超出市场失效的范围，否则会有损于市场效率的发挥。3、应当为市场活动提供一视同仁的服务。财政支出、税收等方面一视同仁。4、公共财政具有非盈利性。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争。5、公共财政是法制化的财
2、政。5知识点：市场失灵市场经济自身所无法克服的固有的缺陷或不足，西方经济理论将它们统称为“市场失灵”（market failure）。市场失灵问题一般包括以下几个方面：公共物品（publicgoods）外部效应（externalities）垄断（monopoly）市场不完全（incompletemarket）信息不充分（incompleteinformation）分配不公（unequaldistribution）宏观经济失衡（macroeconomicdisequilibrium）6二、二、我国公共财政体系的建立1.概念提出：1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求;1999年
3、财政部明确基本框架。2.改革探索：2000年，中央提出加快建立公共财政体制的重点工作：一是预算管理制度改革；二是税收体制改革。当时进行了各项改革如部门预算改革、国库集中收付改革、政府采购制度改革等。2002年12月的全国财政、税务工作会议认为我国公共财政体制框架基本建立。3.写入中央全会和国家发展规划：党的十六大报告强调完善预算决策和管理制度；十六届三中全会决定进一步提出了健全公共财政体制的改革目标。7正确确定财政收支规模和结构，将对经济社会的全面干预转为在“市场失灵”部分有所作为，把更多财政资金投入公共服务领域。公共财政 公共财政建立 建立建立健全政府预算制度，使政府预算收支行为规范化和法制
4、化。建立公共财政体系必须抓好的两个工作我国建立公共财政体制所面临的难题 1、在公共财政体制下国有经济的定位问题。2、如何根本变革我国的政府预算制度。3、企业真正成为独立的市场主体是公共财政模式得以建立与运作的基础。4、对政府职能的合理定位。解决政府的“越位”与“缺位”问题。5、公共财政的本土化问题。思考9三、财政管理体制（一）财政管理体制概念是确定一个国家中央政府和地方政府以及地方各级政府之间财政分配关系的根本制度。政府间事权与财权的划分政府间支出与收入的划分政府间转移支付制度的确定 财政体制，也称财政管理体制、预算管理体制、政府间财政关系(intergovernmental fiscal r
5、elations)。政府间转移支付制度预算管理权责划分税收立法执法权限划分预算收支范围划分税收管理体制 政府预算管理体制预算组织管理体系狭义的财政管理体制税收管理权限划分税务机构设置及隶属关系确定 1.事权是指政府承担的职责或职能，它决定政府的支出与收入范围；2.财权是财力的确定权与支配权；3.财力是指财政的收支数量，它反映财政收支的规模；事权是财权和财力的前提；财权和财力是履行事权的保证；财权决定财力，财力是财权的具体体现。（二）事权、财权与财力 事权 财权 财力 体现为事权、财权、财力与财政收支关系图决定决定形成决定支出收入决定满足决定于要求(三)政府间转移支付 1.政府间转移支付是指一个
6、国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移，在各级政府之间形成的财力缴补关系。2.建立政府间转移支付制度的意义：(1)实现各地公共服务水平的均等化，弥补地方财政的收支差额；(2)调整地区性公共产品或服务的“利益外溢”，在发生突发事件时对地方进行特殊救助；(3)确保中央政府的宏观调控。政府间转移支付的理论依据 1.公共产品理论全国性公共产品 地方性公共产品 2.财权集中理论上级政府集中较大的财权 下级政府集中较小的财权 3.中央政府调控的需要政府间转移支付的类型 1.财力性转移支付 亦称一般性转移支付、无条件拨款或均衡补助。是指中央（上一级）政府拨款时并不规定用
7、途也不要求进行资金配套，地方政府可以按照本级政府实际情况使用这笔财政资金。2.专项性转移支付 亦称专项拨款或专项补助。是指中央（上一级）政府给地方的补助在使用上附带一些条件，要求补助资金专款专用。(1)非配套补助(2)配套补助 省对下转移支付 发挥促进辖区协同发展的作用 省对下包括一般性转移支付和专项转移支付两大类 省对下一般性转移支付包括均衡性转移支付、调整工作转移支付、农村税费改革转移支付、政策性转移支付、激励性转移支付等。其中，均衡性转移支付、调整工作转移支付、农村税费改革转移支付是主要类型。(四)分税制 分税制是在一个国家各级政府间进行分权、分税、分征和分管的财政管理体制；分税制是市场
8、经济国家所普遍采用的一种财政管理体制，也是各国财政实践中证明了的可以有效处理政府间财政关系的一种比较规范的方式；分税制的基本内容包括：1.税收分割税种 2.税权划分税收的立法、征管与调整 3.分设征收管理体系税务机关建国以来财政体制沿革发表时间：2011-03-09 16:58:38 作者：来源：中国财政部网站 浏览：262 实行时间 财政体制简述统收统支阶段1950 高度集中、统收统支1951-1957 划分收支，分级管理1958 以收定支，五年不变1959-1970 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年
9、一定1974-1975 收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”分灶吃饭阶段19801985 划分收支，分级包干19851988 划分税种、核定收支、分级包干19881993 财政包干分税制 1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度我国分税制财政体制 1.中央与地方的事权和支出划分(1)中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济，协调地区发展，实施宏观调控所需支出以及由中央直接管理的事业发展支出。(2
10、)地方财政主要负责本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济发展和事业发展所需的支出。2.中央与地方收入的划分 将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征收管理的税种划为地方税。(1)中央固定收入(2)地方固定收入(3)中央与地方共享收入 3.中央对地方税收返还 1994年分税制改革、2002年所得税收入分享改革、2009年成品油税费改革后，对原属于地方的收入划为中央收入部分，给予地方的补偿。增值税、消费税返还（1:0.3）所得税基数返还（2002年0.5,2003年0.4）成品油价格和税费改革税收返还（除由中央本级安
11、排的替代航道养护费等支出外，其余由中央财政通过规范的财政转移支付分配给地方）4.中央对地方的转移支付 包括一般性、民族地区、调整工资、农村税费改革、年终结算财力补助等 2007年起，中央对地方体制性补助列入财力性转移支付。2009年起，原财力性转移支付改称一般性转移支付，原一般性转移支付改称均衡性转移支付。财政的省管县体制：所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。（省、市、县收支划分见教材44页）（五）省直
12、管县 乡财县管：“乡财县管”是在现行财政体制和政策不变的前提下，对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的预算管理方式，做到所有权、使用权与管理权、核算权相分离，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。乡财县管改革25 一、财政收入 1.财政收入的概念是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共服务的需要而筹集的一切收入的总和。26 2.财政收入构成（1）税收收入 指国家为实现其职能需要，凭借政治权力并按照特定的标准，强制、无偿地向纳税人征收的收入。目前我国税收收入占全国财政收入的90%左右。（2）非税收入 指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，是政
13、府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式。专项收入 行政事业性收费收入 罚没收入 国有资本经营收入 国有资源（资产）有偿使用收入 政府性基金收入 其他收入 收支两条线管理是具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性 收费、罚没收入等财政非税收入实行收入与支 出两条线管理。收缴分离 收支脱钩知识点：非税收入“收支两条线管理”29（3）债务收入国家以信用方式从国内、国外取得的借款收入。财政债务收入由三部分组成：一是国内债务收入，指国家通过在国内借款或发行的各种政府债券所获得的收入，包括国库券收入、社会保险基金结余购买国债收入、向国家银行借款收入。这部分债务收入通常被中央政府或
14、地方政府用于弥补财政赤字。二是国外借款收入，指国家向外国政府或金融机构组织的借款收入、在国外发行的债券收入以及各种官方或非官方的借款收入。这部分收入除了解决本国建设资金不足外，也用于平衡一国的国际收支。三是国内其他债务收入，主要是财政专项债券、特种国债等。（4）社会保障基金收入 社会保障是国家通过国民收入再分配，对社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时提供的基本生活和医疗保障。基本养老保险基金收入 失业保险基金收入 基本医疗保险基金收入 工伤保险基金收入 生育保险基金收入 其他社会保险基金收入31（5）转移性收入返还性收入、财力性转移支付收入、专
15、项转移支付收入、政府性基金转移收入、彩票公益金转移收入、预算外转移收入、单位间转移收入、上年结余收入、调入资金。（6）贷款转贷回收本金收入国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。各级财政收入统计口径 全国财政收入=中央本级财政收入+地方本级收入 中央财政收入=中央本级财政收入（2009年以后）地方财政收入=地方本级财政收入+中央对地方税收返还和转移支付 地方财政可支配收入=本级财政收入+上级转移支付收入-对下级转移支付支出+纳入本级预算的非税收入+上年结余+预算外转移收入+调入资金等二、财政支出 财政支出的目的是满足政府执行其职能的需要。在市场经
16、济条件下，政府职能范围必须限定在市场失灵领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域。1.公共财政支出的特点 公共性 非营利性 法治性（1）按财政支出的具体用途分1、基本建设支出 基本建设支出 2、企业挖潜改造资金支出 企业挖潜改造资金支出3、简易建筑费支出 简易建筑费支出 4、地质勘探费支出 地质勘探费支出5、科技三项费用 科技三项费用 6、流动资金支出 流动资金支出7、国家物资储备支出 国家物资储备支出 8、支援农业支出 支援农业支出9、工交商业等部门事业费支出 工交商业等部门事业费支出 10、城市维护费支出 城市维护费支出11、价格补贴支出 价格补贴支出 12、文教科学卫生事业费支
17、出 文教科学卫生事业费支出13、抚恤和社会福利救济费支出 抚恤和社会福利救济费支出 14、国防支出 国防支出15、行政管理费支出 行政管理费支出 16、债务支出 债务支出2.财政支出的分类 财政支出的分类（2）按国家职能分类1、经济建设支出 经济建设支出 2、社会文教支出 社会文教支出3、行政管理支出 行政管理支出 4、国防支出 国防支出5、债务支出 债务支出 6、其他支出 其他支出政府职能包括：政治职能、经济职能、社会职能（3）按财政支出在社会再生产中的作用分类1、补偿性支出 补偿性支出：用于补偿生产过程中消耗掉的生产资料方面的支出。2、消费性支出 消费性支出：用于社会共同消费方面的支出。3
18、、积累性支出 积累性支出：直接增加社会物质财富及国家物资储备的支出。（4）按财政支出的经济性质分类1、购买性支出 购买性支出：政府购买商品或劳务的支出。包括行政管理与国防经费支出、文教科学卫生支出、财政投资性支出等。2、转移性支出 转移性支出：政府用于补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出。包括社会保障支出和财政补贴支出等。（5）按财政支出的目的性分类1、预防性支出 预防性支出：政府用于维持社会秩序和保卫国家安全的支出。2、创造性支出 创造性支出：政府用于改善人民生活，使社会秩序更为良好，经济更为发展的支出。三、政府预算收支科目政府收支分类的背景 2006年政府收支分类改革。2006
19、年以前的预算科目体系已经不适应建立公共财政的需要。改革的目标：适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情，又符合国际通行做法的较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革，提高预算透明度，强化财政监督创造有利条件。改革的原则：公开透明、符合国情、便于操作政府收支分类收入分类 支出功能分类 支出经济分类完整反映政府收入的来源和性质。设“类”、“款”、“项”、“目”完整反映政府各项职能。设“类”、“款”、“项”明细反映各项支出具体用途。设“类”、“款”收入分类科目101（类）税收收入 102 社会保险基金收入 103 非税收入 104 贷款转贷回
20、收本金收入 105 债务收入 110 转移性收入 税收收入非税收入进口消费税类 款 目 项烟消费税酒及酒精消费税增值税消费税国内消费税收入分类支出功能分类科目201 一般公共服务 202 外交 203 国防 204 公共安全 205 教育 206 科学技术 207 文化体育与传媒 208 社会保障和就业209209 社会保险基金支出 210 医疗卫生 211 环境保护 212 城乡社区事务 213 农林水事务 214 交通运输 215 工业商业金融等事务 229 其他支出 230 转移性支出 医疗卫生国防小学教育高等教育类款项航道维护水上安全普通教育公路和水路运输交通运输教育支出功能分类支出经
21、济分类科目301 工资福利支出 302 商品和服务支出 303 对个人和家庭的补助 304 对企事业单位的补贴 305 转移性支出 306 赠与 307债务利息支出308债务还本支出309基本建设支出310其他资本性支出311贷款转贷及产权参股399其他支出支出经济分类房屋建筑物购建专用设备购置类 款工资福利资本性支出对个人和家庭的补助转移支付 一、政府预算的概念与组成(一)政府预算的含义 政府预算，是指经国家权力机关批准的一国政府在未来一定时期内（通常为一年）的基本财政收支计划，是政府组织分配资金的重要工具，也是政府调控经济运行的重要经济杠杆。1.政府预算是具有法律效力的基本财政收支计划 2
22、.政府预算是组织分配财政资金的重要工具 3.政府预算是政府实现调控经济的重要杠杆预算组成地方预算省(自治区、直辖市)本级预算设区的市(自治州)本级预算县(自治县、不设区的市、市辖区、旗)本级预算乡(民族乡、镇)预算所属乡(民族乡、镇)预算所属县(自治县、不设区的市、市辖区、旗)总预算设区的市(自治州)级总预算中央本级预算省(自治区、直辖市)级总预算省级总预算市级总预算县级总预算国家总预算中央预算国家预算总预算2.下级政府总预算1.本级政府预算(1)一般预算收支部门(或单位)预算(2)特别项目收支 部门预算 本级政府预算单位预算“部门预算”与“单位预算”本级政府政府所属各个行政事业单位部门单位
23、二、我国政府预算体系政府预算一般收入预算政府性基金预算 国有资本经营预算社会保障预算 三、政府预算的编制和审批(一)预算编制的准备工作 1.修订预算科目和预算表格等 2.对本年预算执行情况进行预测和分析；3.拟定下年度预算收支指标；4.颁发编制政府预算草案和具体规定；(二)预算收支测算的方法 1.预算收支测算的基本方法有：基数法、系数法、比例法、定额法、综合法。（三）预算的编制程序 目前，我国采用“二上二下”的方法编制预算。所谓的“二上二下”是指：我国政府预算编制的组织形式按“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”的方式进行。（四）二下：下达、批复预算（三）二上：各部门根据控制数编制预算报送
24、财政部门（二）一下：财政部门向各部门下达预算控制数（一）一上：各部门编报基本预算和项目预算建议数“二下”，即财政部门根据人民代表大会批准的预算草案批复部门预算。“二上”，即各部门根据预算控制数编制本部门预算，自下而上汇总后报送同级财政部门。“一下”，即财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后，下达预算控制数或预算指标。“一上”，即由各部门编制预算收支建议数上报财政部门。（四）总预算的编制 政府的总预算是由同级财政部门在各部门上报的经审核的部门预算的基础上汇总编成的。中央政府预算和国家总预算由财政部汇编，地方总预算包括省（直辖市、自治区）总预算和市、州、县（市）、乡镇预算，由各地区财政部
25、门汇编，并报上级政府和财政部门备案。1中央政府预算的编制 中央政府预算，简称中央预算，是经过法定程序批准的预算年度中央政府的财政收支计划。它是由中央各部门（含直属单位）的预算组成，包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。2地方政府预算的编制地方政府预算的内容 地方政府预算的内容 2 25 53 34 41 1 当年本级预算收入和支出 上一年度结余用于本年度安排的支出 中央（或上级）返还或者补助收入 上解中央（或上级）支出和下级上解收入 返还或补助下级支出 3.国家总预算的编制 国家总预算是各级政府的汇总预算，它是根据中央政府预算和地方总预算汇总编制而成的。财政部在收到中
26、央各部门预算和各省、自治区、直辖市的总预算之后，经过审核和汇总编制成国家总预算草案，并编制国家预算说明书，然后报经国务院审核和全国人民代表大会审议、批准。第三节 预算的编制方法与程序 预备费：政府预算是按政府的实际情况，在年初就测算出各种收入数额、各种支出数额，为了防止意外支出发生，再将预计收入留置部分。各级政府按本级预算支出的1%3%设置预备费。预算周转金：预算周转金是指各级政府为调剂预算年度内季节性收支差额，保证及时用款而设置的周转资金。各级政府预算周转金从本级政府预算的结余中设置和补充，其额度应当逐步达到本级政府预算支出总额的4%。用于临时垫支，不能安排支出和挪用，年终保持结余，逐年结转
27、。上年结余：包括结转项目结余和净结余。项目结余继续用于项目开支；净结余应先补充预算周转金，仍有结余可用于下年预算支出。政府预算编制中的几个具体问题（五）政府预算的审查和批准 各级预算由同级人大审批。包括：初审 审查和批准部门收入预算的编制内容。部门预算收入包括由财政拨款形成的部门一般收入、单位自行组织的预算外资金收入、纳入预算管理的政府性基金收入和其他收入1部门收入预算的编制部门政府预算的编制2部门基本支出预算的编制 部门基本支出预算是为保障行政事业单位正常运转、完成日常工作所必需的支出而编制的预算。基本支出包括人员支出和日常公用支出。部门基本支出应当采用定员定额的标准进行核定。3项目支出预算
28、的编制 项目支出是指行政事业单位为完成特定的行政工作任务或事业发展而发生的支出。项目支出预算是行政事业单位为完成特定的项目，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。项目按照其性质可以分为：其他类项目 行政事业类项目 基本建设类项目（1）编制项目支出预算的基本要求项目支出预算应按综合预算的原则进行编制 1项目要进行科学论证、合理排序 2项目实施的全过程要进行追踪问效 3（2 2）项目支出的预算管理）项目支出的预算管理预算项目管理分为：项目前期 项目前期准备 准备 申报审批 申报审批 组织实施 组织实施 监督和检查 监督和检查 （3）项目库管理 项目库是由财政部门和各部门设立的对申请预算的项目进
29、行规范化、程序化管理的数据库系统，是项目支出预算的重要组成部分。项目库管理是项目预算的重要内容。部门预算编报程序：两上两下 部门编报预算建议数 财政部门审核部门预算建议数 部门编报预算表上报建议 一上 下达控制 一下 上报预算数 二上 财政部门审核上报预算数 批复预算 二下 部门执行预算部门编报预算内部流程基层单位 编报预算 二级单位编制、汇总单位预算 一级部门编制、汇总部门预算上报预算 上报部门 上报财政部门 财政部门审核部门预算 按照预算确定的收入任务，积极组织预算收入 1按照政府预算支出计划，及时合理拨付资金 2做好预算执行中的平衡工作 3加强预算执行的监督 4四、预算执行（一）政府预算执行的任务我国政府预算执行的基本任务可概括为“收、支、平、管”四大任务：