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1、第二章 财政收入规模和结构分析 1本章提要：建国以来，我国形成了由中央、省、市、县、乡五级政府组成的政府体系。这五级政府均享有宪法地位，相应设置财政机构，作为政府收入的筹措和分配部门。这些收支活动要接受同级人民代表大会的监督并体现政府决策层的意志。从总体上看，中国政府收入来源可分为 预算内、预算外和非规范（“非预算”或“制度外”）三大渠道。2第一节 财政收入及其分类一、财政收入的概念和分类n（一）财政收入的概念 n 1、定义（见教材P38）n 财 政 收 入 是 指 一 国 政 府 为 满 足 其 财 政 支 出 的需要而参加社会产品分配所取得的收入。n 广义的财政收入包括政府的一切进款或收入
2、。n 狭 义 的 收 入 仅 指 政 府 每 年 的“定 期”“预 算收入”。n 广 义 财 政 收 入 的 形 式 包 括（1）税 收 收 入（2）债 务 收 入（国 债）（3）收 费 收 入（4）利润分配收入。32、财政收入的统计意义 按照我国统计指标的解释，财政收入是国家通过财政各个环节筹集的财政资金总称，这与欧美等大多数国家的定义有所不同，后者是指为维持国家的政治职能和特定的经济职能，以政府为主体对整个经济生产产品的部分价值进行的分配和再分配。通过比较可得出：（）由于我国财政收入的主体是各级财政部门而不是政府，故政府其他职能部门筹集的财政资金未计入财政收入；（）财政筹集的财政资金，即使
3、不构成已实现的生产产品的部分价值（如国债）也被计入财政收入。这使得我国财政收入和其他国家缺乏直接的可比性，故应比照市场经济体制国家的惯例进行适当调整。4（二）财政收入的分类（见教材P38-39）n 1、经常收入和临时收入n 按财政收入有无继续性可分为经常收入和临时收入。n 经常收入是指在每个财政年度连续、反复获得的收入，主要包括税收收入、行政收入、国有财产收人和国有企业收入等。n 临时收入则是一种不规则、不经常的财政收入，主要是公债收入。52、公法权的强制收入和私法权的经营收入 按照征收权力划分，财政收入可分为公法权的强制收入或公经济收入和私法权的经营收入或私经济收入。公法权的强制收入是指国家
4、凭借政治权力强制地从居民手中征收的收人，如税收收入、罚款收入等。私法权的经营收入是指国家依据任意原则或者自愿原则获得的收入，如国有财产收入、国有企业收入、公债收入等。63、财政政策性的收入和货币性的收入 按照取得财政收入对购买力的影响，可将财政收入分为财政政策性收入和货币政策性收人。财政政策性收入是指国家通过征收现有购买力的一部分所形成的收入，如税收、公债、罚款等。货币政策性收入是指国家由于铸造货币、发行纸币，依靠创造购买力产生的收入。如中央银行认购公债，实质是间接发行纸币。一般而言，财政政策性收入仅是购买力的转移，不增加整个社会的购买力，而货币政策性收入则增加了社会的购买力，实质上是一种虚假
5、性收入。74、西方学者对财政收入的分类（1）亚当 斯密对财政收入的分类 英国经济学家斯密(AdamSmith)在其名著国民财富的性质和原因的研究一书中把财政收人分为国家资源收入和税收收入两类。8（2）亚当士的分类 美国经济学家亚当士(HAdams)把财政收入分为三类。一是直接的收入(国家资源收入)；二是派生收入(税收、罚款等)；三是预期的收入(公债等)。9（3）道尔顿的分类 英国经济学家道尔顿(HDalton)把财政收入分为三类十二目。一是强制收入类，包括税收收入目、战争赔偿收入目、强迫公债收人目和罚金收入目；二是代价收入类，包括国有财产收入目、国有企业收入目和筹募公债收入目；三是其他收入类，
6、包括专卖收入目、特许权使用费收入目、发行钞票收入目和捐献收入目。10二、我国政府收入的分类（补充）n 中国政府收入来源可分为预算内、预算外和非规范（“非预算”或“制度外”）三大渠道。n 1、财政预算内收入 n 中 国 各 级 政 府 的 财 政 预 算 内 收 入 由 税 收、税 收 附加、基 金、专 项 收 入、规 费 等 组 成。其 中 税 收 是最 主 要 部 分，目 前 占 整 体 财 政 预 算 内 收 入 的 比 重在90%以 上。中 央 政 府 的 财 政 收 入 还 包 含 债 务 收入，该 项 收 入 的 规 模80年 代 后 渐 次 增 加，1993年达 到739亿 元，1
7、997年 近2500亿 元。相 比 其 它 收入 形 式，财 政 预 算 内 收 入 具 有 较 高 的 法 制 化、规范化程度以及可预见性。11财政预算内收入的特点：n 第一，作为财政预算内收入主体的税收的出台和征管，具有明确的法律或行政条例依据。n 这些法律和行政条例大都出自中央，并带有全国范围的统一性和规范性，所包括的政策调整权限也是对各省透明和大体均等的。n 第二，财政预算内的非税收入的形成和征收也有明确的法规依据，政府调整权限也具有各省均等性。n 这样，财政预算内收入的增长具有相对确切的制度边界，任何机构和个人在发挥主观能动性去扩展或压缩财政预算内收入时都会遇到较大的制度障碍，要花费
8、很大的“违规成本”。所以，财政预算内收入计划往往具有相当高的可实现性。122、预算外收入 1996年7月国务院发布的国务院关于加强预算外资金管理的决定，认定 预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。预算外资金范围包括行政事业性收费、基金和附加，并决定从1996年起将养路费、电力建设基金等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算管理。13第一，是进一步明确了预算外资金属于财政性资金，该项资金所有权应属于政府而不是部门和机构；第二，是企业与带有经营性质的事业单位和社会团体所取
9、得的经营收入不再计入预算外资金。这实际上进一步划清了政府与市场的关系，以及政府系统内资金所有权与使用权的关系，把预算外资金框定为政府为履行职能而取得的收入。14预算外资金的状况具有三点特征：(1)结构复杂。我国预算外资金名目除税收附加10种左右、政府性基金几十种之外，各级政府、各个部门的收费项目超过千种，而且这些项目资金的征收权分布在众多政府部门，这更加剧了预算外资金结构的复杂性，极易使人感到政府聚财“政出多门”，漫无边际。15(2)收入不稳定。我国预算外资金的大部分项目实际上带有行为税特征和流转税特征。其征收虽同样具有强制性，但规范性及法理依据弱。因此，预算外资金的收入可能性边界比较大，收入
10、额大小同征收主体的努力关联度极大，往往没有十分确切的制度约束。16(3)使用带有专项性，但专项的规定又极易被打破。预算外资金名义上大都是因事立项，属专用资金，但在实际运用时，外部监督约束和内部自我约束都不强，关于专款专用的规定往往流于形式，极易在各个环节上被打破。173、非预算收入 非预算收入亦称“制度外收入”、“预算外的预算外收入”、“非规范收入”等等。在我国的政府收入体系中，非预算收入最具机动性和波动性，而且历史较短，透明度最低，是转轨过程中逐步扩张的收入。18（1）概念：非预算收入不纳入预算内、外资金管理体系，由政府部门、事业单位及社会团体直接支配。事实上非预算收入用途广泛，不仅用于经济
11、建设，而且用于事业发展、政权建设、社会保障和公职人员津贴福利等等。非预算收入的筹措机制并没有明确的制度依据和法规范围，很多情况下都出自地方政府和政府部门的权宜性、变通性和应急性安排，还包括政府系统各环节近年滋生的“小金库”之类。1996年明确了加强政府性资金管理的方针之后，非预算资金的很大部分（社保基金等除外）实际已成为违规违纪收入，虽受到限制乃至查外整顿，却仍然不可能“清除”。19（2）从收入筹措方式分类：非预算收入包含有偿和无偿两类。A、有偿的非预算收入 是指以政府或政府部门名义向社会各界借入资金。政府或政府部门使用这笔资金，有时采取直接运作方式，有时采取委托企业运作方式。可见，有偿的非预
12、算收入实质上是政府信用资金；在地方，这种收入本质上是地方公债。20B、无偿的非预算收入 是指政府和政府部门以及依托于政府的社会团体凭借自己特定的权威向社会募集的收入。这种收入一般属于临时性（一次性）资金。21（3）从资金存在形式上看，非预算收入有公开的和隐蔽的两种。A、公开的非预算资金在筹措过程中即为社会所知，使用情况也可公开或在有外界要求时公开，服务于政府或部门、单位履行职能的需要。B、隐蔽的非预算资金的筹措过程带有神秘色彩，主要是因为资金的筹措超越制度规范甚至法律界定，不宜为外界所知。22三、我国财政收入的现状分析（一）税收 1、我国税收现状（1）税收总量-绝对数指标 税收在财政收入中已占
13、主导地位，国家财政收入的90%以上自来于税收，税收成为财政政策调控国民经济的重要手段之一。23实证资料：“九五”计划规定，我国税收年均增长速度为10，收入总量至2000年底要达到8200亿元。而“九五”的税收收入实际上在1997年底就提前完成了计划，收入总规模已达8234亿元，到1999年税收总收入突破了1万亿元大关，达到10682亿元，2000年税收总收入12660亿元，比上年增收2348亿元，税收收入比上年增长了228。税收收入继1999年全年突破1万亿元后，再创历史最好水平。年均增长速度达15，绝对额年均增长1200亿元之巨。“九五”税收收入的突破性进展，极大地壮大了国家财力和中央实施宏
14、观调控的能力。24（2）税收收入占国内生产总值比重相对数指标“九五”前一年财政收入占国内生产总值的比重仅为107，至1999年这一比重一跃而升到139，2000年底升至145。财政收入占国内生产总值比重的快速增大，税收收入的快速增长起了决定性作用。1995年税收收入占国内生产总值比重是102，至1999年底提升到126，预计2000年底将升至135以上。可见，财政宏观规模的快速上升，主要应归功于税收的特大幅度增长。2000年年终岁末，统计2000年全年税收收入情况，据国家税务总局2001年1月4日公布的有关统计，2000年1至12月份全国税收累计完成12660亿元，增收2348亿元，税收收入比
15、上年增长了228。税收收入继1999年全年突破1万亿元后，再创历史最好水平。25（3）税收对国民经济的贡献 税收指标是效益指标的一个重要衡量标准，一方面，税收收入占GDP的水平，表现出了经济效益的高低，利润率的高低；另一方面，在整个税收收入中，要保证国家收入。在我国，相对的集权，对国民经济的建设十分重要。“十五”计划中，政府要办几件大事：南水北调、西电东输、西气东送、青藏铁路，哪一项工程都是上千亿元的投资，政府没有钱怎么行!国际上同样如此，国家是靠实力说话的，而国家的实力则主要表现在经济实力上！经济实力一个靠基础，一个靠效益。没有基础，效益没有依靠；没有效益，基础不会稳固。262、税收的政策手
16、段 税收作为财政政策的手段，主要用来实现经济增长、经济稳定，资源合理配置和收入公平分配等目标。27（1）实现经济增长、经济稳定的目标 税收稳定经济目标是指税收能够对国民经济起自动稳定的功能。税收的这项功能被称为“自动稳定器”例如，在经济繁荣时期，国民收入增加，以国民收入为源泉的税收收入会随之自动增加，相对减少了个人的可支配收入，在一定程度上减轻了社会的投资需求和消费需求过旺的压力，从而使国民经济的增长速度减缓。在经济衰退时期，税收会自动减少，相对地增加了个人的可支配收入，在一定程度上缓解了有效需求不足的矛盾，有利于经济复苏。28图示如下：经济繁荣国民收入税收投资减少供求消费减少29 税收发展经
17、济目标的实施一般是在指需求不足影响经济增长速度的情况下，通过减税措施来刺激经济加速发展。如果税收的自动稳定经济的职能，不能促使经济复苏，政府可进一步采取税收措施，来刺激经济发展。例如：可以采取降低税率的办法，刺激投资与消费，特别是通过国与国之间的关税优惠和对等待遇，将会刺激出口，通过贸易乘数的作用促进国民经济加快发展。税收拉动经济的作用，不仅表现在税收收入的快速增长、为实施积极财政政策增添了巨大助力上，更重要的是表现在税收政策成功地实施间接调控上。30我国税收政策的实例资料：A、针对亚洲金融危机的税收政策 亚洲金融危机后，我国政府先后3次采取了旨在增强出口能力的减税措施。1998年10月调高了
18、部分商品的出口退税率，而后鉴于促进出口的力度还不够充足，于1999年1月和7月又先后两次提高部分商品出口退税率，使出口商品综合退税率达到15以上。综合退税率由1997年829提高到1999年下半年的1475。经过这3次出口税收政策的调整，有力地拉动了出口贸易回升，1999年我国外贸出口总额比1998年增长了61，2000年110月份，据海关总署统计，外贸出口总额达到2051亿美元，比上年同期增长322。31B、为拉动内需，实施了一系列减税政策 为拉动内需，促进投资增长，我国政府先后实行了固定资产投资方向调节税减半征收和暂停征收的政策措施；为推动房地产业发展，对房地产流通有关的营业税、契税、土地
19、增值税，实施了减税免税政策；为促进结构调整，对高新技术产业化、技术创新等相应调整了税收政策，实施了企业用于符合国家产业政策的技术改造项目的固定资产设备投资，给予按40比例抵免企业所得税的优惠政策，对技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务收入等，实施免征营业税政策，对高新技术产品实行税收扶持等等。这些政策的实施，极大地增强了各方面调整产业结构、发展高新技术的能力和积极性。32（2）资源合理配置目标 税收资源合理配置目标的实现是指在市场经济条件下，由于市场缺陷的存在，决定了资源的私人部门不可能完全有效配置，政府需要利用税收手段强制改变资源配置，以弥补市场机制的缺陷。可参考第一章的内容33
20、（3）税收收入促进公平分配的目标 税收收入公平分配目标的实现主要是指靠税收中的累进所得税制和财产税制来实行。在生产领域，对国民收入的分配应坚持效率的原则，谁努力多，谁收入多，以提高生产者的积极性，以促进市场机制发挥作用。但是在再分配领域，应对高收入者和富有者收入与财产进行征收更多税，以体现社会公平，缩小高收入者与低收入者之间的差距，缩小财产拥有多者与少者之间的差距。只有这样才能更好地实现公平与效率。34举例说明 针对国内经济发展的实际情况，大胆恢复对居民储蓄利息所得征税，并将其收入用于增加低收入者收入。1999年11月，我国恢复对居民储蓄存款利息所得征收个人所得税以来，到2000年年底，我国利
21、息税收入达到150亿元，这150亿元都用在了哪儿?据了解，从1999年7月1日起，国家为提高城镇中低收入者的收入，采取了一系列的措施。包括将国有企业下岗职工基本生活费水平、失业保险金水平、城镇居民最低生活保障金水平提高30；增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员的离退休费；提高国有企业离退休人员养老金标准；补发拖欠的国有企业离退休人员统筹项目内的养老金；提高部分优抚对象抚恤标准等。落实这些使全国8400多万人受益的措施，利息税发挥了重要作用。35 应当说政府利息税的税收政策在安排上是十分巧妙的。从表面上看，扩大了所得税征收范围，减少了纳税人收入，是一种紧缩需求的措施，但在我国具体条件下，其情
22、况却不然。增税却能起到拉动内需的作用，因为征收储蓄利息所得个人所得税主要收的是中高收入者的收入，这样不仅不会紧缩需求，相反由于低收入者增加收入，反而会扩大需求，同时由于储蓄利息收入的降低，还刺激了居民将储蓄转向投资的热情。事实已证明这一举措是成功的。有关资料表明，自恢复对储蓄利息所得征税以来，国内消费需求有明显提升，2000年上半年社会消费品零售总额比上年同期增长了10，比上年同期增幅高出3个多百分点；与此同时也推动了民间投资，2000年上半年股市成交额和入市投资者都大幅度增加，成交额同比增加了18000亿元，沪深两市股指连创新高。36（二）规费收入 1、规费的分类（1）规费的含义 主要指政府
23、及其职能部门根据法律法规或政策的规定，而收取的各种费用和基金。政府收费是指政府在税收之外参与国民收入分配和再分配，以获取政府充分行使职能的重要财源。市场经济下的各项规费，主要是指政府机关为居民或团体提供特殊服务或实行行政管理所收取的手续费或工本费，如工商企业登记费、商标注册费、公证费等，这种规费的收取是必要的，它是国家财政收入的一种辅助形式。美国、德国每年的规费等收入分别占全国财政收入的7和81。37（2）政府收费从性质上看，大可分为三类 行政性收费、事业性收费以及经营性收费。我国当前各种收费名目太多。据不完全统计，经各级政府批准的各种收费项目就达九百多种，加上地方各部门自行设立的五花八门的收
24、费项目竟达数千种之多。38现状分析 规费收入有其存在的合理性，我国地域广阔，各地情况千差万别，而税法的制定权在中央，地方没有税收立法权，通过税收而收取的财政收入在各地有很大的差别，因而政府收费也是为筹集建设资金，发展地方事业的一种渠道。目前规费收入存在着泛乱现象，一方面收取的立法程序混乱，另一方面使用的方向也不尽合理，对国民经济的影响存在着双重作用，如果收取合理、使用得当，则对国民经济发展起促进作用，反之不利于国民经济的发展。39 当前我国各类税外收费的总规模,不少专家估计己与预算内收入相当,有相当一部分地区甚至超过预算内收入。河南省1995年各级政府的收费已达96亿元,而地方税收入仅为70.
25、79亿元。不少行业费负大大超过税负,安徽省1996年农民人均费用负担65元,而人均农业税才22元,费是税的3倍;据对湖北省钟祥市50户纳税户的调查,每户平均税负330元,而各费负担达1,400元,费是税的4倍。税外收费的征收主体繁杂,现实中似乎找不到几个不收费的行政事业单位。据山西省财政部门统计,该省税外收费单位达1.2万个。不过也有少量合规的税外收费委托税务部门代收,据国家税务总局征管司的不完全统计,18个省市国税系统共代征50余种(次)费用,21个省市地方税系统共代征90余种费用。402、税外收费的主要弊端（1）削弱了国家宏观调控的能力 一般说来，规范的市场经济国家与企业、公民的经济关系主
26、要体现在税收的征缴上。在财政收入主体多元化的背景下,预算外收费往往会导致局部利益侵蚀整体利益的现象的发生，即部门和行业往往以自身的利益或本部门主管事业的发展为出发点,具有很大的随意性,不考虑国家的产业政策,甚至与国家的调控目标相左,削弱或抵销了税收的调控作用。41（2）加重企业负担,阻碍经济发展 预算外收费恶性膨胀的直接结果是社会财富创造者-广大企业和生产经营业户不堪重负,经济发展速度和规模受抑制。一些地区和部门从局部利益出发,以财政经费不足为由盲目收费,其结果是收费越多,财源越枯竭,财政越困难;财政越困难,部门的收费越增加,税源更萎缩,财政则愈加困难.如此互为因果,恶性循环。42（3）导致资
27、源配置效率低下,造成人力、物力、财力的极大浪费 财政的支出分配不仅是社会资源配置的重要组成部分,而且可对市场配置的不足进行补充和纠正,但这需要集中一定的财力作基础。当前名目繁多、规模庞大的税外收费不少是借政府之名、行部门之实、截财政之源、充单位之库,搅乱了市场配置的正常机制,造成社会资源的巨大浪费。433、税费改革（1）中国社科院财贸所研究员何振一撰文改革的具体对策是：一个统一、三个同步。一个统一 就是统一国家财政，将政府的一切公共收支统一纳入国家预算管理。不再保留任何放在国家预算外、实行自收自支自行管理办法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理办法，以便从国家财政管理制度方面挖掉产生乱收
28、费的根源。44三个同步包括以下内容：一是城市和农村“费改税”同步。二是清理收费项目与行政事业体制改革同步。三是“费改税”与调整优化国家预算支出结构同步。45（2）国家税务总局科研所课题组研究结论 A、收费分类及其含义（1）行政性收费。这类收费是政府行政部门为了履行其职能，对自身经费不足的一种补助。（2）事业性收费。这类收费是国家规定的实行事业管理的单位为了履行自身职能而收取的费用。我国事业性单位的经费来源存在三种情况：一是国家财政全额拨款的单位，一般不允许收费；二是国家财政部分拨款，部分的经费依靠自身创收解决，可以按有关规定和标准收费；三是国家财政不予拨款，完全依靠自身创收收费解决支出。应当讲
29、，后两种情况的事业性收费，只要是作为成本补偿性与使用性质的收费，应当是合理合法的，属于使用费。但是，某些事业单位代政府履行职能，经费已到位再收费就属于乱收费。目前存在的使用性质的收费，如一些工本收费应当是允许的。46（3）基金。这是指具有专项用途的事业发展资金。但是在实际执行中，已经出现不按规定、不报国务院批准自行设立基金的问题。（4）其他收费。除了上述收费以外的所有收费，包括各种非规范的“三乱”收费在内。47B、“费改税”建议方案框架 国家税务总局科研所课题组的专家们提出以下建议方案框架。（1）并设结合，以并为主，以设为辅，即能将收费并入现行税种的，不开征新税种，确有必要的设立新税种。（2）
30、扩大税基，保持总体负担不增加。（3）本着简化和优化税制、体现效率和公平的原则，进一步完善和实现“费改税”，预防增设新税又减少不了收费，或者是旧费复归或新费出台的现象发生。（4）兼顾中央和地方的利益分配，既保证中央政府的宏观调控，又不影响地方事业的正常发展。48（5）把“费改税”与规范收费结合起来，对暂时改不了税的收费项目，要进行规范，防止其对“费改税”项目的冲击。（6）把“费改税”同规范政府行为结合起来，以减轻地方政府行为对“费改税”工作的阻力。（7）费税改革要与立法相结合，以减轻“费改税”的压力和难度。（8）费税改革要同规范预算管理相结合，以防止增了税、费未减的现象发生。（9）费税改革一定要
31、本着科学、审慎的原则进行，切忌一刀切或一哄而上。（10）既要有利于完善现行税制，又要积极稳妥，先易后难，分步实施。49C、具体的近期目标 近期目标应本着 有利于强化政府的宏观管理职能和理顺社会分配关系；有利于调动中央和地方政府两个积极性；有利于以税聚财，规范预算管理；有利于减轻企业和农民负担；有利于完善现行税制的原则，把那些具有税收或准税收性质，收入来源较稳定，涉及面较广，受益面较宽，收费具有连续性和持久性且无人员开支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改为税收。具体形成共识可以作为近期改革目标的，有以下三个税种：（1）社会保障税；（2）教育税；（3）燃油税。50D、中期目标 中期目标，是指“十
32、五”计划期间或者更短一些时间内完成的费改税目标。中期费改税目标的有以下10个税种：（1）将环境保护费、超标排污费等五种收费改为环境保护税；（2）将城建费、河道养护费等九种收费改为城市维护建设税；（3）将证券市场监管费、期货市场监管费等两种收费适时开征证券交易税；（4）将棉花价格调节基金、副食品价格调节基金等五种基金改为社会福利税，或并入相关税基征税，不再设税种；51（5）将农（牧）业税地方附加、复垦基金等八种收费并入农牧业税；（6）将矿产资源补偿费、无线电管理费等11种收费并入资源税；（7）将电力建设基金、散装水泥专项基金等九种收费改为基础设施建设税，或建立专项投资基金，并设立投资基金法；（8
33、）将外商投资土地使用费、土地管理费等四种收费并入土地使用税；（9）将城市开发收取的各种城建配套费用并入固定资产投资方向调节税；（10）将农村的“三提五统”收费并入农业税，或设立农（牧）业附加税。52（三）其他收入方式 主要包括国有企业上交利润，国有股份收取的股息、分红、国有财产的出卖以及接受政府间的捐赠等等。这些方式也是财政收入的重要组成部分，国家同样可通过这些方式来对经济发展起抑制或扩张效用，进行经济结构的调整。例如：国家一方面可以通过卖出国家财产或出让国有股份来扩大社会投资需求，同时也可用收回的资金来改善国民经济经济结构；增加或减少国有企业上交利润，同时可限制或促进有关产业或行业的发展。见
34、教材P57-61第三节其他非税收入53（四）国家信用（公债）即国家以有偿的方式筹措财政收入的一种手段，按筹措的范围可分为国内公债和国际公债。其信用基础是由国家的支付能力所形成，即主要以税收作为保证，公债的发行的信用是国家的政治主权和国民经济资源，故公债发行无需提供担保。见教材P4254东南大学远程教育财政税收主讲教师：吴斌第07讲55第二节 财政收入规模分析 一、财政收入规模的指标 1、总数指标：财政收入总额 2、相对数指标：财政收入占国民生产总 值（GDP）的比重56二、我国财政收入的变化趋势 1、财政收入总额绝对数逐年增长 我国政府性资金收入规模不断扩张，总的看，预算内外资金合并计算的增长
35、速度相当快，而且呈现出一定的稳定性，特别是在经济低潮期（如1989-1991年），政府收入增长依然强劲。财政部长项怀诚最近指出，2000年中央财政总收入7584.33亿元人民币，总支出10182.54亿元，收支相抵，赤字达2598.21亿元。而地方财政总收入11062.17亿元，总支出10963.29亿元，收支相抵，结余98.88亿元。572、相对数指标：财政收入占国民生产总值（GDP）的比重的变化趋势 80年代以前，我国预算内的财政收入占GDP的比重都在30以上，最高年份曾占到41。改革开放的初期即1979年这一比例还高达28.4；1997年之后逐年下降，最低是1996年，下降至10.6；1
36、997年之后开始回升，2000年达到14.6。从我国政府所承担的职能与市场经济国家所做的比较，政府的越位行为之广、范围之大是市场经济国家望其项背的。由此判断我国政府收入占GDP的比重不可能低于30。583、财政收入的横向比较 世界上有三种财政类型：（1）即不管调控经济也不管社会福利的廉价政府型财政，其财力规模一般占GDP的10%左右。（2）承担调控经济任务的财政，其财力一般需占GDP的35%左右。（3）福利国家的财政，其财力需占GDP的45-75%我国财政财力规模只占GDP的11%左右，是廉价政府财政，无力调控经济。1990年美国的这一比例为34%；法国为46.3%;英国为41.4%59 从我
37、国国情看，由于财政体制存在问题，的确在很多方面可以观察到政府财政收入的不足和公共物品供需之间的较大缺口，但国家财政对改革开放经济的持续高速发展起到了无可置疑的推动作用。公共物品供需矛盾的存在与其说是反映了财政收入规模偏小，不如说是反映了与特定经济发展阶段相关的体制变革冲突和利益分配冲突。一些学者认为，我国财政收入规模目前与社会变革和经济发展阶段是基本相称的，在今后仍应坚持以收定支甚至定支减收1以努力提高财政资金的配置效率。1吴俊培：应当研究怎样削减财政收入，载中南财经大学学报年第期。604、我国预算内财政收支存在的问题（1）大部分年度财政收入增长速度慢于GDP的增长速度。（2）大部分年度财政收
38、入增长速度慢于财政支出的增长速度。产生的后果是：（1）预算内收不抵支，财政赤字和债务规模逐年扩张。（2）预算内支出不能满足政府开支的需要，导致预算外资金（各项规费）不断膨胀，国家财政被枝解，国家资金分散化使用。61三、经济发展水平和生产技术水平对财政收入的制约 见教材P40 生产力发展水平往往反映一个国家的社会产品的丰富程度和经济效益的高低。一个国家生产力发展水平高，则该国的国民生产总值或国民收入就会较高，财政收入占国民生产总值或国民收入的比重也就会较高。通常所说的“弱国无财政”62四、分配制度和政策对财政收入的制约 见教材P40 财政收入主要来自国民收入中的剩余产品价值(M)中的一部分，此外
39、还有个人收入(V)中的一小部分。V部分是保证劳动者个人消费的需要，并随着社会的发展而应逐年增大，因而要逐年设定一个V的最低限度。当年V的最低限度就是当年M的最高限度。因此，财政分配政策决定M占国民收入的比重。另一方面，M中的一部分必须留给企业，作为企业扩大再生产的必备资金，因而要在M中设定一个企业维持再生产的必备资金。另一方面，M中的一部分必须留给企业，作为企业扩大再生产的必备资金，因而要在M中设定一个企业维持再生产的必备资金。因此，财政分配政策决定企业留利的大小，决定财政可以集中M的程度。63五、价格对财政收入的制约。见教材P41 价格变动引起的国民收入再分配将影响财政收入的增减。针对物价上
40、涨幅度较大的情况，经济学界在议论财政收入的“虚增”或名义增长而实际负增长的问题，实际上就是指由物价上涨导致的财政收入的“贬值”现象。64第三节 公债收入和公债管理 本节提要 分析公债首先要明确的是公债在整个经济中，在财政中承担着怎样的角色，在确定了其角色之后，紧接着就可以由公债的性质来确定其量的规定性，即公债的规模。在对公债的进行了定性、定量地分析之后，那么紧接着就会产生一系列公债事物操作上的问题，即公债是如何发行的、该由谁来充当公债的买者以及怎样才能将这类债券推销出去，到期应该如何偿还，而所有这些与公债运行有关的活动又都属于公债管理的范畴。65什么是公债？公债是指国家依据信用原则，通过发行政
41、府债券有偿取得财政收入的一种形式。西方学者根据他们对公债概念的理解和各国政权级次来区分各级政府的公债，一般将中央政府债务和地方政府债务统称为公债，而将中央政府债务称为国债。在我国，地方政府目前不允许发行公债，因此公债仅仅是指中央政府债务的国债。国债即国家以有偿的方式筹措财政收入的一种手段，按筹措的范围可分为国内公债和国际公债。其信用基础是由国家的支付能力所形成，即主要以税收作为保证，公债的发行的信用是国家的政治主权和国民经济资源，故公债发行无需提供担保。66一、西方国家国债理论的演进（一）国债有害论 1、亚当斯密的国债理论 观点：“一切举债国都会趋于衰落”国债发行非生产性开支增加工商资本减少还
42、本付息税负增加672李嘉图的公债理论 李嘉图(DRicardo)把公债看作国民资本浪费的因素。他以政府支出取之于公债等于抽移人民的生产资本，有碍工商业发展为由，坚决反对公债的发行。“如果为了一年的战费开支而以发行公债的办法征集2000万英镑，这就是从国家的生产资本中取去了2000万英镑。每年为偿还这种公债利息而征税的100万英镑，只不过是由付这100万英镑的人手中转移到收这100万英镑的人手中，也就是由纳税人手中转移到公债债权人手中。实际的开支是那2000万英镑，而不是为那2000万英镑必须支付的利息。付不付利息都不会使国家增富或变穷。政府可以通过赋税的方式一次征收2000万英镑；在这种情况下
43、，就不必每年征税100万英镑。”68（二）凯恩斯主义国债有利论 1、图示（见教材P44）国债发行增加政府支出国债发行充分就业投资需求增加692、凯恩斯主义国债有利论的主要观点 国债的产生与凯恩斯主义无关，它有本身赖以出现的经济条件剩余产品的出现与私有产权的确定。如政治条件国家的出现与需要。但是讨论国债的限度与规模适度就与凯恩斯大大有关。因为这实际上也就确认了国债存在的合理性，也即就是国家干预经济的合理性，倘若不承认这一理论前提，则有关国债规模大小的结论是显而易见的，国债不是不合理就是也不得已而成为暂时的现象。由此，这里的讨论可以预设以下几点：1）国债的使用是有可能有利于整个国民经济的。2）财政
44、支出的不断扩大有其必然性，现实生活中确实存在市场失灵的地方，有必须依靠财政支出而不是私人投资的经济项目存在；3）在经济需要时，如经济出现萧条，国债的使用是可以有所作为的；4）撇开效率不谈，国债也有其存在的可能，这可以从国债的产生中看出来。70（三）后凯恩斯主义国债论 1、汉森的国债理论（见教材P44）汉森认为，在当今的经济条件下没有必要维持预算平衡，要想经济繁荣、充分就业，则需要持续增长公债，甚至认为欲使人民致富，最简单的办法就是大量举债。“如果我们的收人不能随着生产率的增长而按比例地增加，我们就将遭受经常增加的失业。我们不能在这种经常增加的失业的条件下生存。因此，我们应当使我们的事业去促成国
45、民收入的经常增长。并且任何时期，我们都应当从增加国民收入的这个观点来考察我们的债务问题”，而公债“首先，可提供一定的保证来防止严重的萧条。”712、萨缪尔森的公债理论（见教材P45）“像生命一样，公债的增长过程是没有止境的。”“一代人把负担加给下一代人的主要方式是耗费掉国家现有的资本品的总量，而不对资本品添增通常的投资，但公债由于具有生产性之特征，确是直接增加国家的物质财富。这种公债实际上代表着一种负数的负担。因为，它能够在目前导致出更大数量的资本形成和消费。”72凯恩斯主义和后凯恩斯主义的国债理论（见教材P45）的归纳：(1)以公债支持赤字财政的实行可以直接或间接地扩大社会需求，繁荣经济和充
46、分就业；(2)公债作为政府调节、干预、稳定经济的重要杠杆，其作用不仅可以吸收通货膨胀时的剩余购买力，增加经济衰退时期的需求，稳定经济，还可以通过公债利率的恰当确定，引导社会资源的合理配置；(3)公债发行是用以发展生产、扩大就业，因而具有生产性，可以促使物质财富的增加，政府发行的巨额公债，不但不是政府的债务，而应视为国家的资产；(4)公债的还本利息不仅不会增加下一代的负担，反而会通过促使更大数量资本形成和消费增加，为下一代增加可继承的财富。73二、国债的产生和发展（一）国债的特性 税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大特性稳居财政收入的第一位，相形之下，国债的特征则是自愿性、有偿性和灵活性。74
47、 1、自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。所以其收入的量不是很稳定可靠。2、有偿性是任何债务本身都具有的一大特征，借债就必须偿还。3、灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间的差额为依据的，既不具有发行时间的连续性，也不具有发行数额的固定性。所以从根本上说，国债只是赤字的伴生物。因此，只有当税收、利润和费用等既定的收入形式不能满足政府的支出需要时，国债才能作为某种调节器在灵活性上使财政收支的公式得以平衡。由此可以得出国债的基本功能就是弥补财政赤字。75（二）我国国债的产生和发展 1、建国初期 我国在建国初，税收制度不统一、收入不足，而支出却由于新旧交替、战争、通货膨胀等原因屡增不减，收入远远不
48、抵支出，因此曾经发行过几年国债。762、1959-1978 年 我国度过了二十年既无内债又无外债的国债空白时期，但并不是真正意义上的无债，而是以种种暗债的形式存在。这一时期，国债的作用不只是被大大弱化，而是国债彻底退出了作为一种财政收入形式的舞台。773、1978年经济体制改革至今 我国的国债规模却是逐年锐增，尤其是近几年来，其增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因，除了我们对国债的认识不够以外，与我国的经济体制改革也紧密相关。实际上，我国的改革就是以国债的连年增发为支撑的。从我国的发债史可以看出我们一直是在被动地利用国债，国债的性质、作用不是被人为地缩小就是被无谓地夸大。78 我国从198
49、1年恢复发行国债到1996年底，累积发行国债近6646.02亿元，到1996年底，国债余额达3803亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高，从1981年的40多亿元增加到1996年的近2000亿元。另外值得注意的是，我国国债规模的变化还呈现明显的阶段性、阶梯式上升的特征。79不同时期国债发行情况单位：亿元年度 年发行额 年均发行 平 均 利率发 行 总量1981-1990 43.83-93.46 39.5 8.4%3951991-1993 199.3-395.64 303.1 14.5%909.31994-1996 1028.6-1847.7 1461.8 14.5%4387.580从上表可以
50、看出，改革开放以来，我国国债发行规模的变化经历了三个阶段：第一阶段是1981-1990年，年均发行额仅为39.5亿元，占同期财政收入规模很小。第二阶段是1991-1993年，从1991年期发行规模第一次跃上了200亿元的台阶，年均发行额大体在303.1亿元左右。前13年的发行总量为1304亿元。应该说，这一时期的国债总量问题并不突出。第三阶段是1994-1996年，1994年国债的发行额首次突破了1000亿元大关，实际发行额为1028.6亿元，比上年的395.6亿元剧增了260%。1995年发行规模继续扩大，突破了1500亿元，1996年更是达到了1847.7亿元，又比上年增长了近30%。由于