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1、第六章 政府预算编审与管理 学习目的和要求：掌握政府预算编审的一般程序、主要方法，了解部门预算编制改革动态。主要内容：政府预算编审的一般程序、主要方法、部门预算编制改革。重点：政府预算编审的一般程序、主要方法。难点：政府预算编审的主要方法。政府预算组成 政府预算中央预算地方预算省、自治区、直辖市设区的市（自治州）县（不设区的市、自治县、市辖区）乡（民族乡、镇）政府预算中央预算地方总预算省、自治区、直辖市总预算省本级预算省辖市、自治州总预算）市本级预算区（县）总预算本级乡镇预算 部门预算 单位预算（一级、二级、基层单位预算）部门预算 单位预算部门预算 单位预算部门预算 单位预算部门预算 单位预算
2、 第一节 政府预算编审概述 一、政府预算编制的程序（一）预算编制的一般程序 1.政府最高行政机关决定预算编制的方针政策。2.各部门、各单位具体负责编制预算。3.财政部门的汇总和审核。（二）我国政府预算编制程序 第一，国务院下达关于编制下一年度政府预算草案指示，财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。第二，中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案并负责审核。第三，省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。第四，县级以上地方各级政府财政
3、部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。第五，财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。第六，县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案。二、政府预算的审查批准（一）我国政府预算审批机构 宪法规定为各级人民代表大会。（二）我国现行的预算审查批准程序 预算法明确规定：1各级人民代表大会对预算草案的初步审查。在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院财政部门应当将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、
4、自治州政府财政部门应当在本级人民代表会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、直辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。2.各级人民代表大会对预算草案的审查批准。国家总预算和中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。中央预算草案经全国人民代表大会批准后，成为当年的中央预算。财政部应当自全国人民代表大会批
5、准中央预算之日起30日内，批复中央各部门预算。中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。地方各级政府预算草案经本级人民代表大会批准后，为当年本级政府预算。县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。三、政府预算审查内容 政府预算审查主要包括编制审查、收入审查、支出审查、平衡审查四部分。（一）政府预算编制审查具体内容1预算是否按程序编制。2.编制预算资料是否齐全，预算报表与资料的衔接联系是否准确符合逻辑。3.预算报告是否完整、准确、
6、真实。4预算编制是否符合现行财政体制和规章制度要求。5预算指标调整是否遵守制度和手续。（二）预算收入审查具体内容 1.预算收入计划是否与国民经济计划相衔接。2.预算收入计划数是否与上级下达的任务数一致。3预算收入计划构成是否合理。4.预算收入计划是否贯彻政策，符合制度规定。5预算收入计划是否落实。（三）预算支出审查1是否体现厉行节约、讲究效果的要求。2.审查基本建设支出。3.预算支出结构是否合理。（四）预算收支平衡审查具体内容 1注意审查两种倾向。一是地方赤字预算，是不允许地方财政编制赤字预算的；二是结余多，保守求稳。2有无虚假平衡。3.是否根据现行规定按预算总额设置一定的预备费，以保证预算的
7、可靠性和稳定性。第二节 我国部门预算编制改革一、部门预算的基本框架部门预算由一般预算和基金预算构成，两类预算下又分为收入预算和支出预算。其中，一般预算收入包括财政预算拨款、预算外收入、其他收入；一般预算支出包括基本支出和项目支出。二、部门预算与传统预算的区别 传统的预算，也称为功能预算。功能预算的编制是采取收入按类别、支出按功能方法进行编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。三、部门预算优点（1)形式上更加完整：(2)内容上更加全面；（3)预算反映的内容更加细化。四、部门预算与功能预算的主要区别第一，预算编制的分类基础不同。功
8、能预算是将预算按支出功能分类。部门预算则是将预算按部门或单位分解，部门或单位将涉及本部门或单位的所有按功能分类的资金统一编入部门预算。第二，预算涵盖的范围不同。功能预算的编制范围仅限于财政预算内资金收支预算。部门预算的编制范围则涵盖了预算部门的全部收支，既包括一般收支预算，又包括基金收支预算，在一般收支预算中，既包括财政预算内资金收支，又包括预算外资金收支和其他收支。第三，预算管理的侧重点不同。功能预算侧重于财政收入、支出结构分析和财政宏观情况分析。部门预算侧重于反映细化的某一部门的全部收支情况，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理。第四，预算管理的方式不同。功能预算是一个部门不同功能的
9、经费在财政和各部门均分别由不同的机构进行管理，由不同的主管机构审核和批复。部门预算则是一个部门不同功能的经费在财政和部门均由同一机构管理，全部由一个机构审核和批复。第五，预算编制的方式不同。功能预算编制的过程是自上而下，即由财政部门根据政府目标的需要，先确定财政总体收支规模和支出构成，由财政部把按功能分类的预算控制指标分解给部门，主管部门代基层单位编制预算，层层代编。部门预算编制过程是自下而上，即从基层编起，逐级审核汇总，最后经财政部门审核汇总形成财政总体预算。第六，预算的细化分类不同。功能预算是将预算按功能细化；部门预算则是以部门为基础，把各项支出内容细化分解到具体支出项 五、部门预算改革的
10、必要性第一，实行部门预算有利于实现政府预算管理的统一性。第二，实行部门预算有利于保证政府预算的完整性。第三，实行部门预算有利于统一预算编制标准，采取科学的预算分类方法，细化预算编制。第四，实行部门预算有利于提高预算编制的科学性。我国传统的预算编制方法主要采用基数加增长的办法，简称“基数法”，部门预算采用按具体支出因素逐项据实核定的方法（简称“因素法，），可有效克服“基数法”存在的问题，使预算分配更加科学、合理。六、改革的指导思想和基本原则（一）部门预算改革的指导思想是，要通过部门预算改革，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的，具有中国特色的财政预算管理体制；要通过部门预算改革，充分提高预算管
11、理水平，增强预算透明度，提高预算管理的法制化程度，实现预算管理公开、公正、公平的基本要求。（二）部门预算改革的基本原则：一是体现政府职能的原则。二是依法理财的原则。三是公平与效率原则。四是综合预算的原则。七、部门预算的编制原则在编制部门预算过程中，应遵循以下原则：1.合法性原则。符合预算法和其他法规。2.真实性原则。3.稳妥性原则。量入为出，收支平衡，不得编赤字预算。4.重点性原则。“一要吃饭，二要建设”方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。5.完整性原则。部门预算编制要体现综合预算的思想。八、部门预算的编制流程我们以2002年中央部门预算的编制来说明部门预算的编制流程和方法。2002年预
12、算编制程序仍然实行“二上二下”的基本流程，但对每一次“上”和“下”的具体内容作了调整。其主要变化在于：1一上。报送本部门与预算需求相关的基础数据和相关资料，涉及有预算分配权部门管理的基本支出、项目支出要相应报送有关部门。2.一下。（1)定员定额试点部门：财政部根据定员定额标准结合部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，并下达基本支出控制数。(2)非定员定额试点部门：财政部根据部门上报的基础数据和相关资料，适宜参照试点部门的定额标准，下达预算控制数。(3)有预算分配权部门应及时将本部门主管的支出预算的分部门数按规定的时间报送财政部，以便财政部及时下达预算控制数。3.二上。各部门根据财政部下
13、达的基本支出控制数，自主编制本部门基本支出预算；各部门自主编制的部门预算要在规定的时间内报送财政部预算司。4.二下。全国人大批准政府预算后，财政部在规定的时间内批复，下达各部门的部门预算。我国中央部门预算的流程图。九、中央部门预算编制的具体内容 部门预算是按收入预算、基本支出预算和项目预算分别进行编列的。（一）中央部门收入预算的编制 1.中央部门收入预算编制的内容。中央部门预算收入（由收入预算表集中反映）包括行政事业单位的财政拨款、预算外资金收入和其他收入等。（1)财政拨款收入。是指由财政部门拨款形成的部门收入。(2)预算外资金收入。预算外资奔收入具体包括行政事业性收费、政府性基金（资金、附加
14、）、主管部门集中收入、其他预算外收入四种类型。（3)其他收入包括上级补助收入、事业收入（指从事专业业务活动取得的收入）、事业单位经营收入、附属单位上缴收入，用事业基金弥补收支差额等。2.中央部门收入预算编制的程序和要求。目前，中央部门预算的编制程序是“二上二下”。“一上”时，中央部门不报收入预算，只填报与基本支出和项目支出有关的基础数据和项目申报文本、报表：“一下”时，财政部下达基本支出控制数、财政拨款控制数和项目预算控制数；“二上”时，部门在填报有关支出报表的同时，必须填报收入预算表、预算外资金收入表、纳入预算管理的政府性基金收支预算表；“二下”时，部门预算经全国人大批准后30日内，财政部向
15、各部门批复预算，并由各部门在15日内向下级预算单位批复下级单位的预算。中央部门填报收入预算的具体要求：一是要保证合法性。二是要注意完整性。三是要保证准确性。（二）中央部门基本支出预算的编制 1.基本支出的主要内容。（1)基本支出的概念：基本支出是行政事业单位为保障其机构正常运转和完成其日常工作任务所必需的支出，具体包括人员支出和日常公用支出。(2)基本支出定额项目：以2002年的情况为例，如表7-1所示。2.基本支出预算的编制要求和方法。（1)编制基本支出预算的基本要求：要优先满足基本支出的需要。要遵循综合预算的原则。以定员定额方法为主编制预算。（2）基本支出预算编制的方法：制定定员定额标准的
16、依据。制定定员定额的程序和方法。制定定额标准：第一，明确定额的计算对象。第二，搜集基础数据。第三，分析整理数据。第四，核定各项支出定额标准 编制基本支出预算。（三）中央部门项目支出预算的编制 1.项目支出的主要内容。(1)项目支出的概念。项目支出是指行政事业单位为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出。中央部门项目支出具体包括：行政事业性支出中的大型会议、大型修缮和其他行政事业性项目，以及基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用、农业综合开发、支援不发达地区支出、政策性补贴等支出项目。(2)项目支出分类。目前财政资金支持的项目支出大体可以分为三类，即：基本建设项目支出、行政事业性项目支
17、出和其他项目支出。2.项目支出预算编制的要求和方法(1)编制项目支出预算的基本要求。一是要按综合预算的原则进行编制。项目支出预算要体现预算内外资金统筹安排的要求。二是项目要进行科学论证和合理排序。三是项目管理要追踪问效。进行绩效考评。(2)项目支出预算的申报。项目支出的预算作为部门预算的一个组成部分，按“二上二下”的程序编报。(3)项目支出预算的审核和评估。为了规范中央级行政事业单位项目支出预算的审核和评审（评估）行为，中央部门项目支出预算试行办法对项目支出预算的审核和评审（评估）做了明确规定。审核内容：资格审核：认定项目单位是否属于中央财政预算单位；形式审核：申报材料是否符合规定的填报要求，
18、相关材料是否齐全等内容审核：申请项目的立项依据是否真实可靠，项目预算是否合理等。(4)项目库管理。项目库是对申请预算的项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。进入项目库的项目是经过严格论证、审核后的合规项目。项目库由财政部统一规划，实行分别管理。（5)项目支出预算的核定与实施。项目支出预算由财政部进行核定。项目实施要保证专款专用。对纳入政府采购的项目应当按照财政部颁发的政府采购管理暂行办法、政府采购招投标管理暂行办法和中央单位政府采购管理实施办法等文件的有关规定执行。(6）项目完成情况报告和绩效考评。五、部门预算的审批1财政部门审核阶段。审核内容：（1)预算收支是否赤字。(2)预算收支科目是否
19、正确。（3)预算收入测算是否准确。(4）预算支出是否留有缺口。（5）预算外收支是否平衡。(6)汇总的部门预算与财政部门下达的预算支出控制数是否一致。(7)是否按规定编写预算编制说明。2.政府首长审核阶段。部门预算编报完后，财政部门应将汇总的部门预算和各部门报来的部门预算送政府行政首长审批。经行政首长批准后，送交人民代表大会初审。3.人民代表大会审核阶段。分为两个阶段。一是初审阶段。财政部门根据行政首长的指示，将预算报人民代表大会财经委员会进行初步审核。审核内容：是否合法；收支规模与国民经济社会发展计划是否一致；国家债务收入规模是否合适等。财政部门根据人民代表大会财经委员会的意见修改后报行政首长
20、批准。二是审议阶段。财政部门正式代表政府向人民代表大会提交预算草案。人民代表就政府预算和部门预算进行审议，最后通过预算草案。4.财政部门批复阶段。财政部门根据人民代表大会批准的预算在规定时间内批复部门预算。预算法实施条例规定，财政部要在人民代表大会通过预算后的30天内批复中央部门预算。5.部门批复阶段。部门接到财政部门批复的部门预算后，要在规定时间内批复所属单位预算。预算法实施条例规定，部门要在财政部门批复部门预算的15天之内批复所属单位预算。六、部门预算的报表体系 2002年中央部门预算一共设计了15张表格：1.收支预算总表（见表7-2）。2收入预算表（见表7-3）。3支出预算表（见表7-4
21、）。七、政府总预算的编制 政府总预算包括中央预算和地方总预算。中央预算和政府总预算由财政部汇编。地方总预算包括省（直辖市、自治区）总预算和市、州、县（市）、乡镇总预算，由各地区财政部门汇编，并报上级政府和财政部门备案。（一）中央政府预算编制中央预算草案由财政部具体编制，报国务院审定后，提请全国人民代表大会审查和批准。财政部在汇编时，并不是简单地将各部门预算中的收支数额进行汇总，而是根据预算汇编的口径和预算管理办法对中央各部门预算草案进行审核，还要把财政部直接掌握的收支，如债务收支、总预备费以及预算调拨收支等一并编制，经过审核、汇总和综合平衡后，编制成中央预算草案。中央预算的编制内容包括：（1)
22、本级预算收入和支出；(2)上一年度结余用于本年度的支出；（3）返还和补助地方的支出；(4)地方上解收入（二）地方政府预算编制地方预算草案由地方各级财政部门具体编制，经本级政府审定后，提请人民代表大会审查批准。同时，财政部汇总地方预算草案，提请全国人民代表大会审查。根据预算法的规定，县以上地方各级财政部门除编制本级预算草案外，仍要审核汇总本级政府所辖行政区域总预算草案，即将本级政府预算与下一级政府总预算汇总，经本级政府审定后，报上级政府以便汇总，同时提请本级人民代表大会审议，如表7-18所示。地方本级政府预算的编制内容：（1)当年预算收入和支出；(2)上年结余当年安排支出的部分：(3)上级返还和
23、补助收入；(4)返还和补助下级的支出；(5)上解上级的支出；(6)下级上解的收入。（三）政府总预算的编制 由于政府总预算是根据中央各部门预算和地方预算汇编而成的，所以财政部在收到中央各部门预算和各省、自治区、直辖市的总预算后，经过审核和汇总编成政府总预算草案，并编制国家预算说明书，然后报国务院审核和全国人民代表大会批准。政府总预算说明书的内容如下：1.分析检查上年预算预计完成情况。分析时要与上年核定的预算和国民经济和社会发展计划完成情况进行对比，说明超收、短收和支出超支或结余的原因，总结经验教训，提出改进措施，保证完成任务。2.说明预算编制的指导思想。政府方针、政策和中心任务。3.说明预算编制的主要依据。包括国民经济和社会发展计划的各项经济指标和事业计划对财政收支预算的影响。4说明预算中的主要收支数据、收支规模和收支结构，以及收支预算安排的平衡情况。5.通过计划年度的收支计划数和上年预计数进行的比较，说明计划年度收支增减变化的幅度和原因。思考题1简述我国政府预算的编制程序。2.简述市场经济发达国家政府预算审批的一般过程，并就我国政府预算审批应做哪些改进谈谈你的想法。3分析我国部门预算改革存在的问题，并阐述进一步改进完善的思路。4.部门基本支出预算编制的主要内容有哪些？5.说明部门预算的内涵及意义。6.简述我国中央部门预算编制的流程。