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1、行政事业单位内部控制研究与探索业务层面内部控制财政部会计司制度一处 黄赟 2013年9月如何设计和实施内部控制了解单位的组织结构和经济活动管理结构对单位内部控制设计和实施情况进行评价，不断完善对单位业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理，找出风险点根据找出的风险点、结合现行的法律法规，来选择具体应对措施，建立健全内部管理制度采取有效监督措施切实保障各项制度得到贯彻实施了解组织结构某行政单位内设机构 直属机构 派出机构 事业单位。了解经济活动管理结构o 预算业务管理o 收支业务管理o 采购业务管理o 资产管理o 建设项目管理o 合同管理o 纪检监察o 内部审计负责业务工作的部门或岗位，部门内
2、人员组成、各岗位的职责，目前内部管理制度的建设情况固定资产控制（举例）请购使用记帐 管理台帐使用部门 财务部门 主管领导 归口部门组织论证 决策编制预算制定计划购置付款核对处置申请 审核 决策定期核对组织处置验收移交资产 移交资产固定资产管理风险及控制措施（举例）风险点 控制措施 控制岗位固定资产购置不符合资产配置标准或未纳入预算1、确保经办人员及时全面掌握资产配置标准规定和预算指标。2、请购与内部审核审批相分离。3、加强部门间联系，负有审核责任的部门要履行职责。4、大宗设备采购适用议事决策机制，领导班子集体审议。使用部门、资产管理部门、采购部门、技术部门、办公室、财审部门等的负责人及单位领导
3、固定资产购置程序不合规1、对外购的资产加强采购控制。2、对自行建造的固定资产应加强工程项目控制。资产管理部门、采购部门办公室、财审部门验收程序不规范、导致质量不符合要求1、技术设备由资产管理部门和技术部门共同验收。2、建立资产管理信息系统，进行信息比对。资产管理部门、采购部门和技术部门负责人入账不及时，形成账外资产1、内部审计定期清查或不定期抽查。2、财务部门、资产管理部门、合同管理部门定期沟通。财审部门及相关部门固定资产管理风险及控制措施（举例）风险点 控制措施 控制岗位虚构固定资产购置业务，套取财政资金1、加强审核。审核的重点是各类凭证是否真实，审批手续是否完整。2、保存所有文件及技术资料
4、。3、加强内部审计。财审部门、合同管理部门固定资产保管或使用不当，造成丢失、毁损等情况。1、明确固定资产使用和保管责任人及其职责。2、实行定期清查与不定期检查相结合。3、部门间适时沟通，账实、账卡核对。4、盘盈盘亏情况及时汇报单位领导。使用部门、资产管理部门、财审部门等及单位领导固定资产的处置未经过适当权限的审批，处置收入流失或未按规定处理1、明确不同价值固定资产处置的审批权限。2、由资产管理部门会同技术部门对处置资产的残值进行评估。资产管理部门、技术部门、财审部门负责人单位主要的业务活动及其管理制度（举例）o 预算业务预算管理办法o 收支业务收支管理办法o 采购业务采购管理办法o 资产管理资
5、产管理办法o 建设项目管理建设项目管理办法o 合同管理合同管理办法监督与评价o 监督的内容和方法n 内部控制缺陷o 设计上、执行上n 监督的主要内容o 制度、机制的建立情况o 关键岗位的设置情况o 授权审批的设计和执行情况n 监督的方法u个别访谈法、实地观察法、证据检查法、重新执行法、穿行测试法监督与评价o 内部监督检查、自我评价n 制定工作方案n 实施监督检查n 提交评价报告o 外部监督n 财政、审计、纪检监察实现的目标合理保证信息真实完整合理保证单位经营管理合法合规提高公共服务效率和效果提高经营效率和效果合理保证信息真实完整合理保证资产安全和使用有效合理保证单位经济活动合法合规有效防范舞弊
6、和预防腐败合理保证财务信息真实完整目录第一章 总则第二章 风险评估和控制方法第三章 单位层面内部控制第四章 业务层面内部控制第五章 评价与监督第六章 附则第一节 预算业务控制第二节 收支业务控制第三节 政府采购业务控制第四节 资产控制第五节 建设项目控制第六节 合同控制 行政事业单位内部控制规范（试行）业务层面内部控制o 业务层面内控设计过程n 梳理单位业务流程、明确业务环节n 系统分析经济活动风险，确定风险点n 选择风险应对策略n 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度n 督促相关工作人员认真执行预算业务控制预算编制和审核指标分解下达执行申请借款报销支付审核会计核算和管理报告事前规划
7、事中控制事后监控预算业务控制o 预算业务的主要环节n 预算编制（包括内部审批下达）n 预算执行（包括追加调整）n 决算编制和绩效评价o 建立健全预算业务内部管理制度n 建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工n 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求o 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价预算业务控制 预算业务组织管理体系：预算工作领导小组（预算管理委员会）决策机构工作机构执行机构 财会部门（归口部门）单位本级下属各单位17预算业务控制 支出结构及归口部门（举例）支出项目说明、开支范围、开支标准、执行方式归口部门类型 具体项目一级单位统筹支出统筹经费培训费人事部门出
8、国经费各级单位基本支出人员经费编内人员经费人事部门编外人员经费日常公用经费办公费办公室 水费各级单位项目支出业务经费会议费办公室 课题研究费信息化项目系统开发信息中心预算业务控制预算编制 单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内部各项工作任务对经济行为进行合理计划，实现财务对业务的支撑和管理。预算编制的要求：程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。预算编制流程(举例)业务部门业务部门负责人或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门部署预算编报工作 审核 审批 审核下达预算控制数分类汇总提出预算编制要求预算建议数预算建议数 审批预算批复流程(举例)业务部门业务部门负责人
9、或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门分解细化控制数 审核 审批 审核下达预算控制数分类汇总细化调整预算建议数 审批预算执行 预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节 预算编制控制措施：落实编制责任 采用有效方法确保预算编制合规、科学 掌握政策 依托信息系统 依靠专业人员 加强部门间沟通协调预算业务控制预算编制 预算编制控制措施：根据工作任务细化预算编制 按工作任务的支出规律进行细化 落实审核责任 内部审批下达预算业务控制预算编制 预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理有密切关系。预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。预算执
10、行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。预算业务控制预算执行 预算执行控制措施：明确执行方式 加强对预算执行申请的审核和审批 明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续 加强执行监控，建立预算执行适时分析机制预算业务控制预算执行额度匹配流程(举例)业务部门业务部门负责人或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门根据批复的预算编制本部门的月度资金使用计划 审核 审核国库指标额度发布国库申报单位月度资金使用计划本部门月度资金使用计划 审批汇总形成单位月度资金使用计划额度分配及发布预算执行预算调整流程(举例)业务部门业务部门负责人或归口部门财会部
11、门预算工作领导小组财政部门预算调整申请 审核 审批国库指标额度发布调整申请 审批预算调整预算执行 审核 是否需财政审批是 否27预算业务控制决算与绩效评价 社会关注点的转变：资金使用的合法合规 支出的效果 要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用主要风险：不准确、不及时没有起到事后控制的作用 决算和绩效评价的控制措施：加强会计控制 建立起定期报告和分析制度 真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面预算业务控制决算与绩效评价收支业务控制收入业务控制(举例)业务部门 分管领导 出纳 会计按收费许可提交收费申请开具收费单缴库收款、开具收据、缴
12、库联、记账联交费主体审批收费单收据 缴库联记账联银行回单账务处理备案收支业务控制收入业务控制 内控中的收入与会计上的收入不完全一致 要求：按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴票款一致及时入账风险：收取过程不规范金额不实私设小金库收支业务控制收入业务控制收入业务控制措施：建立健全收入内部管理制度合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离财会部门对收入实施归口管理严格执行“收支两条线”管理规定建立健全票据管理制度加强对收入的分析收支业务控制支出业务控制(流程举例)业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会提出经费支出申请事项事前审核金额支出审批 支出审批
13、 支出审批10万按审批执行费用报销流程会计核算及分析报告指标审核业务部门负责人或归口部门费用报销流程(流程举例)业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会整理票据，填写费用报销审批单报销审批 报销审批 报销审批10万财务处办理支付审核单据金额事项审核业务部门负责人或归口部门收支业务控制支出业务控制支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务；不同类型的支出事项各具特点要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确风险：支出不符合规定的范围和标准存在使用虚假票据套取资金等问题资金使用效益低下，浪费现象严重收支业务控制支出业务控制控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用建立健全支出
14、业务内部管理制度理清支出的内容构成，确定归口部门明确开支范围、开支标准、所涉及的单据理顺申请、审核审批、借款及报销等流程明确审核责任、审批权限36支出结构举例支出项目说明、开支范围、开支标准、执行方式归口部门类型 具体项目一级单位统筹支出统筹经费培训费人事部门出国经费各级单位基本支出人员经费编内人员经费人事部门编外人员经费日常公用经费办公费办公室 水费各级单位项目支出业务经费会议费办公室 课题研究费信息化项目系统开发信息中心收支业务控制支出业务控制控制措施：合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离落实业务部门和归口
15、部门的事前审核责任，要求按照规定的审批权限进行审批财会部门加强对单据的审核加强会计核算和归档控制做好支出业务的分析和报告收支业务控制债务业务控制债务业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借（如融资租赁）债务业务的主要流程：提出融资诉求进行论证，制定融资计划进行融资，签订合同融资所得资金的使用支付利息和偿还本金债务业务流程(举例)业务部门 财会部门 主管领导 单位负责人 上级主管部门提出融资诉求否偿付本息是否重大论证并制定融资计划 审批 审定 审批执行融资计划 取得并使用资金融资活动评估是收支业务控制债务业务控制债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险控制措施：建立健全
16、债务内部管理制度明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程充分的事前论证，领导班子集体研究决定加强债务业务日常管理做好评价和分析工作采购业务控制政府采购和自行采购采购业务的主要流程：先预算、后计划、再采购预算和计划编制采购需求的提出和审核组织实施采购签订合同和验收支付价款政府采购业务流程(举例)业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心预算指标下达采购需求登记 审核 审核提出付款申请组织实施采购合同管理组织验收支付价款自行采购业务流程(举例)业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心预算指标下达采购需求登记 审核 审核提出付款申请组织招投标合同管理
17、组织验收是否委托招投标选择供应商是否支付价款采购业务控制 采购业务的主要风险：预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置采购的货物或服务质次价高采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标 控制措施：建立健全采购业务内部管理制度采购决策机构 采购实施机构采购部门 财会部门 业务部门采购监督机构采购业务控制 控制措施：合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离 建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制实施归口管理，加强对采购申请的审核采购业务控制 控制措施：自行采购过程中供应商的选择公平
18、、公正例如，建立供应商预选库，随机抽取加强验收管理明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程加强采购记录控制和统计分析加强对采购业务的安全保密控制资产控制货币资金实行分类管理货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险控制措施：建立健全货币资金管理制度不相容岗位相分离加强印章和票据的保管严格履行签字、盖章手续加强银行账户管理加强清查盘点、账实核对资产控制实物资产和无形资产管控重点：配置、使用和处置主要风险：因保管不善、操作不当引起的资产流失使用效率低下、资源闲置浪费严重存在账外资产，账实不符资产处置不合规 控制措施：建立健全内部管理制度实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任资产控制实
19、物资产和无形资产 控制措施：按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序建立资产台账，定期清查盘点和对账明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理资产清查业务流程(举例)资产管理部门财会部门 主管领导组建清查小组开展现场清查 审核查找原因资产清查报告资产清查报告是否账实不符账务处理结束是 否资产处置流程(举例)业务部门 技术部门 资产管理部门 主管领导 外部审批机构提出处置申请 审核按审批结果处置 审核 审批 审批是否需技术审核评估残值 是否需外部审批是是否否资产控制对外投资管控重点：立项、决策、执行、追踪主要风险：论证不充
20、分，决策失误，造成损失投资过程和后续管理不善，造成资产流失 控制措施：建立健全对外投资内部管理制度确保与投资相关的不相容岗位相互分离资产控制对外投资 控制措施：议事决策机制，领导班子集体决策追踪管理，及时、全面、准确地记录价值变动建立责任追究制度加强对对外投资业务的监督检查建设项目控制项目前期工作阶段 项目建设实施阶段 项目竣工转固阶段项目建议书编制和审批项目前期费用的申请招标管理工程可行性研究的审批初步设计评审及概算审批工程施工管理工程变更管理投资控制管理交工验收管理工程交接管理工程款支付管理工程决算管理竣工验收管理项目档案管理项目完工评价建设项目控制建设项目特点：规模大、工期长、耗资大、环
21、节多、技术和工艺复杂建设单位、项目设计及相关文件编制机构、招标代理机构、施工单位、监理单位、政府有关部门主要风险：立项审核不严格或决策不当前期准备不充分，影响项目进度建设过程管控不当，招投标存在违法违规，工程变更频繁，价款结算管理不严格，超支现象严重或影响进度虚列建设成本，套取建设资金建设项目前期准备工作流程(举例)外部审批机构 内部决策机构 项目管理部门 文件编制机构启动立项工作 审批办理下一步工作 审定选择编制单位并组织编制文件项目建议书（前期工作计划及预算）（可行性研究报告）（工程初步设计及项目总概算）形成报批文件 审核建设项目投资控制流程(举例)项目管理部门 工程设计机构 咨询造价机构
22、 财会部门依据概算编制施工图按合同和施工进度支付价款 审核编制施工图预算 是否控制在概算之内控制施工造价否是工程变更流程(举例)分管领导 项目管理部门 施工单位 监理机构 工程设计单位提出工程变更申请 审核 审批 审批 审核组织现场审议组织施工形成变更记录形成设计变更图形成施工技术方案 审核项目价款支付流程(举例)施工单位 监理机构 项目管理部门 财会部门 分管领导预付款支付申请 审核 审批 审批 工程造价审核财务支付 支付预付款进度款支付申请工程量审核财务审核竣工决算流程(举例)施工单位 监理机构 项目管理部门 分管领导 外部审批机构下发数据采集表 审核 审批 审批办理资产及档案移交与有关部
23、门共同编制竣工决算报告整理上报相关资料 整理上报相关资料竣工决算报告建设项目控制 控制措施：建立健全建设项目内部管理制度确保不相容岗位相分离，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离建立与建设项目相关的议事决策机制建立与建设项目相关的审核机制 加强建设项目招标管理建设项目控制 控制措施：加强建设投资控制，严格审核工程变更加强工程管理部门和财会部门的沟通，严格付款审核，按规定和进度办理价款结算加强建设项目档案管理及时办理竣工决算，按规定办理资产和档案的移交加强对建设项目的监督检查合同管理流程(举例)法律等专家 归口管理部门 业务部门 主管领导草拟合同初稿 审核制作正式合同 是否发生合同变更、解除等组织合同订立否是 复核 审定合同归档保管合同变更解除等程序合同履行合同控制合同管理的特点：专业性强控制措施：建立健全合同内部管理制度 实施归口管理，合理设置岗位，明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章 明确合同订立的范围和条件，必要时法律、技术、财会等专家参与订立工作合同控制控制措施：对合同履行情况实施有效监控，严格审查合同变更、解除等建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制加强对合同登记的管理，统计、分类和归档加强合同信息安全保密工作 加强对合同纠纷的管理 谢谢大家！敬请批评指正！