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1、1 1部门预算的编制和审核 财政部财政科学研究所 研究员王泽彩 博士 2014年11月17日2 2主要内容一、部门预算管理体系简介二、部门预算的编制和审核三、部门预算存在的问题及应对措施3 3一、我国部门预算管理体系简介（一）部门预算基本概念 部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，它由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况。通俗讲，即一个部门一本预算。（参见：王泽彩，部门预算管理，中国财经出版社。）“部门”具有特定含义，指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位。具体而言，部门预算中所指“部门”包括三类：一是开支行政管理费的部门，包括了人大、政协、政府机关、共产党机关、民
2、主党派机关、社团机关；二是公检法司部门；三是依照（参照）公务员管理的事业单位。4 4一、我国部门预算管理体系简介（二）部门预算管理内容 实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入预算编制（综合预算）。部门预算收支既包括行政单位预算，也包括事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算；既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排预算，也包括有预算分配权部门安排的预算。（2011年：取消预算外资金收支计划）5 5一、我国部门预算管理体系简介（三）我国部门预算管理改革的背景 1、部门预算是建立公共财政框架的
3、内在需求 改革开放初，我国预算管理体制按照计划经济体制建立，财政统收统支，资金按功能进行切块分配，属于建设性财政范畴。随着市场经济的建立，政府职能的转变，财政作为政府履行职能的重要物质基础，也需要随之转变。1994年的分税制（三分一转）改革从收入方面（18个税）极大地推进了我国公共财政体系的建设；而支出方面，部门预算改革改变了传统的功能预算，逐步建立起中国特色的公共财政体系。6 6一、我国部门预算管理体系简介（三）我国部门预算管理改革的背景 2、部门预算改革是消除传统功能预算弊端的有效途径（1）改变功能预算编制范围窄，涵盖不完整状况（2）提高预算编制的科学性（2012：IMF考核）（3）延长预
4、算编制时间，严格预算编制程序（4）规范预算管理，提高执行效益（5）细化预算支出安排，提高预算透明度（表叔：杨才的工资，中南财经大学学生）（6）改善预算多头管理，理顺预算管理体系7 7一、我国部门预算管理体系简介（三）我国部门预算管理改革的背景 3、部门预算改革是全国人大和审计署推动的结果 1999年，审计署在第九届全国人大常务委员会上作了关于1998年中央预算执行情况和其它财政收支的审计工作报告，提出改进和规范中央预算编制工作的要求。全国人大预算工作委员会要求财政部2000年向全国人大提交预算草案时，要提供中央各部门的预算收支材料。2000年，我国开始推行部门预算改革。8 8一、我国部门预算管
5、理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2000是我国部门预算改革的第一年，改革的主要内容包括：提前编制预算，同时将预算编制时间延长至6个月；改变预算编制方式，自下而上汇总编制预算；综合编制预算，将部门所有收支统一纳入部门预算中反映；实现“一个部门，一本预算”的统筹安排；全国人大审议部门预算。9 9一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2001我国部门预算改革的主要内容包括：进行基本支出和项目支出预算编制试点；调整财政部和中央各部门内部机构设置和职能，适应部门预算管理需要；开始编制中央“政府采购预算”；部门预算编制的部门增加，中央159个部门全部编制部门预算并向全国
6、人大提交。10 10一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2002我国部门预算改革的主要内容包括：调整部门基本支出和项目支出预算编制方法；进一步细化预算编制收支科目；加大预算外资金纳入预算管理的力度；编制中央政府采购预算，为推进政府采购制度改革创造条件；在细化预算编制的基础上，细化预算批复；提高年初预算的到位率，增强预算透明度。11 11一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2003我国部门预算改革的主要内容包括：推进基本支出改革，细化基本支出科目；改进项目预算管理模式，尝试按滚动预算的方式编制部门项目预算；进一步加强预算外资金“收支两条线”管理
7、；积极稳妥的推进政府收支科目改革试点；改进部门预算编报的内容和形式，推动预算信息的数据库管理。12 12一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2004我国部门预算改革的主要内容包括：完善中央部门定员定额标准体系，推行实物费用定额试点；进一步规范项目支出预算管理，推进项目支出绩效评价试点工作；深化“收支两条线”改革，纵深推进综合预算管理改革；调整部门机动经费比例，增强部门预算的灵活性；进一步延长预算的编制时间至10个月。13 13一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2005我国部门预算改革的主要内容包括：完善基本支出定额管理工作，扩大实物费用定额
8、试点范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法；加强财政拨款结余资金的管理；制定政府收支分类改革方案；结合事业单位体制改革方案，研究确定不同的预算管理模式。14 14一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2006我国部门预算改革的主要内容包括：规范财政资金管理，加强结余资金管理，规范绩效考评管理，提高财政资金使用的有效性；规范预算分配机制，提高预算分配的科学性和准确性；积极推进国库集中收付制度和政府采购制度改革；出台行政事业单位国有资产管理办法，防止国有资产流失；推进“金财工程”建设，提高预算管理技术水平。15 15一、我国部门预算管理体系简
9、介（四）我国部门预算管理改革的历程 2007我国部门预算改革的主要内容包括：全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点；加强对资产的管理，促进资产管理与预算管理的结合；进一步规范预算分配机制，推进预算管理的规范化、科学化；健全财政国库管理和政府采购体系，切实提高财政资金的支出效率。16 16一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2008我国部门预算改革的主要内容包括：加强资产管理，推进国有资产收入管理；改进基本支出管理，加强项目支出管理，提高资金分配的科学性；加强预算编制管理，严格预算调整；加强预算资金管理，扩大绩效考评试点，提高财政资金使用效率和效益；强化
10、预算管理监督，推进部门预算公开透明。17 17一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 2009我国部门预算改革的主要内容包括：完善中央部门预算管理工作规程，规范部门预算编报行为；加强部门预算管理，提高部门预算管理的完整性和规范性；推进基本支出定额管理改革加强行政事业单位资产管理，提高预算的科学化、精细化；加强财政资金管理，提高财政资金使用效益；强化预算资金监管，提高部门预算的透明度。18 18一、我国部门预算管理体系简介（四）我国部门预算管理改革的历程 20102014年我国部门预算改革的主要内容包括：深化基本支出改革，完善基本支出定员定额标准体系；加强项目库建设，推进项
11、目支出预算精细化管理；完善预算支出绩效考评体系，扩大绩效考评试点范围，提高公共服务质量；加强政府非税收入管理，推进综合预算编制工作；加强政府性基金管理。19 19一、我国部门预算管理体系简介（五）我国部门预算管理改革的成效 1、逐步建立起了与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制 2、强化了预算约束，增强了预算的计划性和严肃性 3、预算编制的准确性大幅提高 4、责任主体更为明确，预算真正成为部门自己的预算 5、提高了预算的透明度，强化了全国人大对预算的监督。20 20二、部门预算的编制和审核（一）部门预算编制职责分工 全国人民代表大会：审查中央预算草案及中央预算执行情况报告；批准中央
12、预算和中央预算执行情况报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不恰当决议。财政部：具体编制中央预算草案；具体组织中央预算的执行；提出中央预算预备案动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央预算的执行情况。21 21二、部门预算的编制和审核（一）部门预算编制职责分工 国务院：编制中央预算草案；向全国人民代表大会作出关于中央预算草案的报告；组织中央预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；改变或者撤销中央各部门关于预算的不适当决定、命令；向全国人大、全国人大常务委员会报告中央预算的执行情况。中央部门：编制本部门预算草案；组织和监督本部门预算的执
13、行；定期向财政部报告预算的执行情况。22 22二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 根据各方的职责分工，部门预算管理流程大致分为五个阶段；“准备”阶段“一上”阶段“一下”阶段“二上”阶段“二下”阶段23 23二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 1、“准备”阶段 4-5月，主要参与方为财政部和中央部门。主要目的：通过开展项目清理工作、前置预算编制环节，延长各部门准备下一年的预算的时间。主要内容：对本年度已批复项目进行清理，提出滚动列入下一年度中央部门预算项目和打捆项目，下发中央部门。24 24二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 1、“准备”阶段 主要程序：按照逐
14、层汇总的原则，由中央部门先对本部门已批复项目进行清理，再将清理结果报送财政部，由财政部审核确定后反馈中央部门，作为下一年度预算编制的基础。对于中央部门而言，准备阶段主要是做好上一年度预算批复项目的清理，预算基础资料的收集、分析和论证等工作，为编制部门预算打好基础。25 25二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 2、“一上”阶段 6-7月，主要参与方为财政部和中央部门 此阶段，财政部的工作是布置预算编制工作并具体指导中央部门的预算编制，中央部门的职责是具体编制本部门下一年度预算。26 26二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 2、“一上”阶段 部门所属预算单位 财政部 中央部
15、门（1）（2）（4）（3）流程：（1）财政部布置预算编制工作（2）中央部门向所属预算单位布置职责范围内的预算编制工作（3）所属预算单位上报“一上”预算（4）中央部门向财政部报送本部门“一上”预算27 27二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 2、“一上”阶段 主要目的：有中央部门提出下一年度预算建议数。中央部门的预算编制要从基层预算单位编起，基层预算单位按照总体要求，在项目清理的基础上编制项目预算建议数，并按照单位实际状况和上年度基本支出定额标准编制基本支出预算，形成本单位年度预算。层层审核汇总后，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数报送财政部。28 28二、部门预算的编制和审核（
16、二）部门预算编制流程 3、“一下”阶段 8-10月份，主要参与方为国务院、财政部和中央部门。此阶段，国务院的主要职责是审批中央本级预算 初步方案；财政部的职责是审核、汇总、平衡中央部门“一下”控制数并形成中央本级预算初步方案；中央部门的职责是配合财政部做好相关工作，并及时提供相关辅助材料。29 29二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 3、“一下”阶段 主要目的：由财政部下达各部门的预算控制数。对各中央部门上报的预算建议数，由财政部各部门预算管理司进行初审，由预算司审核、平衡，按照规定的内部工作程序反复协商、沟通，最后由预算司汇总形成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门
17、下达预算控制限额。30 30二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 4、“二上”阶段 每年11至下年2月份，主要参与方为全国人大、国务院、财政部和中央部门。此阶段，全国人大的职责是审议中央预算草案；国务院的职责是编制中央预算草案；财政部的职责是审核各部门预算草案，汇总形成中央预算草案和部门预算；中央部门的职责是编制本部门预算草案。31 31二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 4、“二上”阶段 主要目的：形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。中央部门根据预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部；财政部对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总形成按支出功能分类编制的中央本级财政
18、预算草案和部门预算，报国务院审批后，再报人大预工委和财经委审核，最后提交人代会审议。32 32二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 5、“二下”阶段 3-5月，主要参与方为财政部和中央部门。此阶段，财政部的主要职责是及时批复部门预算，中央部门的职责是及时将本部门预算层层批复到基层预算单位。主要目的：以法律文件的形式下达下一年的预算。在人代会批准预算草案后一个月内，财政部向中央各部门批复预算；中央部门在财政部批复本部门预算15日内，下达预算。33 33二、部门预算的编制和审核（二）部门预算编制流程 5、“二下”阶段 部门所属预算单位 财政部 中央部门（1）（2）（3）流程：（1）财政部
19、批复部门预算（2）中央部门向所属预算单位批复预算（3）中央部门向财政部抄送所属单位预算批复情况34 34二、部门预算的编制和审核（三）部门预算调整 预算执行过程中，国家政策的变化或重大自然灾害等不可预见因素都有可能引起预算调整的需要。预算调整的申请由预算单位向上级预算部门提出，部门预算单位对所属预算单位的预算调整申请进行审核后，将符合调整条件的申请报送财政部。财政部受理进行批复。预算调整的申请一般包括调整的事项和原因、调整的必要性、调整的金额等。35 35二、部门预算的编制和审核（三）部门预算调整 部门所属预算单位财政部中央部门（1）（2）（4）（3）流程：（1）部门所属预算单位提出预算申请（
20、2）中央部门审核所属预算单位调整申请后报送财政部（3）财政部审核部门上报的预算调整申请并批复（4）中央部门根据财政部批复调整所属预算单位预算36 36三、部门预算存在的问题及应对措施（一）部门预算存在的问题 1、预算分配权不统一，预算统筹能力差 预算分配权的分散，肢解了财政宏观职能；分散了资金投入机制，资金统筹使用难度大；虚置了财政责任主体，推诿扯皮时有发生。2、预算编报不完整，部分资金游离于监管之外 从资金管理范围看，纳入预算管理的非税收入并不完整；从资金管理方式看，大部分预算外资金、政府性基金收入和专项收入仍按照以收定支的方式核定预算。37 37三、部门预算存在的问题及应对措施（一）部门预
21、算存在的问题 3、预算核定方法不科学，弱化了财政分配职能 部门预算分配体系没有完全改变基数加增长的管理方式，没有形成纯粹的零基预算编制模式；缺乏动态调整机制；预算分配的公平公正问题突出。4、预算透明度不高，降低了预算公信力 预算公开的内容比较粗糙，不够细化，精确性不高；预算的有关解释材料也较少，而且专业性较强；选择性公开问题继续解决。38 38三、部门预算存在的问题及应对措施（一）部门预算存在的问题 5、预算约束力不强，破坏了预算的严肃性 年初预算到位率低，执行中预算追加频繁；支出不够细化，项目支出经济分类改革进展缓慢；监督管理机制薄弱,难以有效发挥制衡机制。6、财政资金绩效水平低,降低了资金
22、效益 财政拨款结余资金规模较大，绩效评价制度进展缓慢，预算单位铺张浪费的问题比较严重。39 39三、部门预算存在的问题及应对措施（二）部门预算问题应对措施 1、理清部门预算管理职责,建立规范的部门预算管理流程 增强预算单位的主体地位；优化预算管理措施结构，约束性措施和激励性制度并重；建立有效的磋商机制和信息交流制度。2、以定员定额管理为核心,推进基本支出管理 打造人员基础信息数据库；完备行政事业单位收入信息库，严格事业单位编制控制机制；清理各项津贴补贴政策,建立统一的工资福利制度。40 40三、部门预算存在的问题及应对措施（二）部门预算问题应对措施 3、推进项目库和标准体系建设,完善项目支出预
23、算管理 细化项目处理标准，均衡项目支出。加强项目库管理,建立项目库动态管理机制，夯实项目支出管理的基础；推进项目支出定额标准体系建设。4、建立高效的绩效评价体系 推动建立行政问责制度，推进服务性政府建设；建立科学的绩效评价指标体系，规范绩效评价流程严格审核确认绩效评价对象，建立推进绩效评价的激励约束措施。41 41三、部门预算存在的问题及应对措施（二）部门预算问题应对措施 5、稳步推进预算公开,提高预算透明度 进一步完善预算法等制度体系,提高预算信息公开的法律地位；进一步完善向人大报告制度；大力推进预算信息社会公开；加强预算公开监管和指导。6、建立全方位多层次广覆盖的预算监督体系 健全预算监督法律,提高预算监督法律地位；健全预算监督工作机制,提高信息共享水平；改进预算监督方式,提高预算监督效果；重视预算单位内部监督,完善预算内控机制；完善监督问责机制,加大违规惩处力度。42 42谢谢！010-