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1、第十章第十章 国家预算与预算管理体制国家预算与预算管理体制第一节第一节 国家国家(政府政府)预算预算一、政府预算一、政府预算概念概念u政府政府预算是国家及其财政发展到预算是国家及其财政发展到一定阶段而形成的一个新范畴，一定阶段而形成的一个新范畴，是是经立法程序批准的政府年度财经立法程序批准的政府年度财政收支计划政收支计划。u它反映着它反映着政府活动的范围、方向政府活动的范围、方向和政策和政策，体现了一定时期内的政，体现了一定时期内的政府施政方针和所要达到的府施政方针和所要达到的政治、政治、经济和社会发展目标经济和社会发展目标。 政府政府预算预算的理解的理解政府预算是政府基本财政收支计划，它是以
2、收支一览表政府预算是政府基本财政收支计划，它是以收支一览表的形式表现的、具有法律地位的文件，是政府财政实现的形式表现的、具有法律地位的文件，是政府财政实现计划管理的工具。计划管理的工具。 形式上是一种收支计划表；形式上是一种收支计划表；政治上是具有法律效力的文件；政治上是具有法律效力的文件；手段上是政府调节国民经济的工具。手段上是政府调节国民经济的工具。二、预算组织体系（级次）二、预算组织体系（级次）1、政府预算一般按照、政府预算一般按照“一级政权设立一级预算一级政权设立一级预算”原则原则建立相应的预算体系。建立相应的预算体系。2、我国预算法规定，设立五级预算体系。、我国预算法规定，设立五级预
3、算体系。中央；省中央；省、自治区、自治区、直辖市；直辖市；设设区的市区的市、自治州；自治州；县县、自治县、不设区的市、自治县、不设区的市、市辖区；市辖区；乡乡、民族乡、镇五级预、民族乡、镇五级预算。算。 政府预算的组成体系政府预算的组成体系中央预算中央预算省预算省预算 省本级预算省本级预算 市总预算市本级预算市总预算市本级预算 县总预算县本级县总预算县本级预预地方预算地方预算 乡预算乡预算直辖市预算直辖市预算 自治区预算自治区预算 3、中央预算、中央预算亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中央履行职能的基本财力保
4、证，在国的预算收支计划，是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位。家预算管理体系中居于主导地位。中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。等汇总而成。4、地方预算、地方预算经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，负有组织大部分国家预算收入和相当部分预算支出的重要负有组织大部分国家预算收入和相当部分预算支出的重要任务，是地方政府职能实施的财力保证，
5、在国家预算管理任务，是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位。体系中居于基础性地位。 三、三、政府预算类别政府预算类别（一）单式预算和复式预算（一）单式预算和复式预算1 1、单式预算是传统的预算组织形、单式预算是传统的预算组织形式，是在预算年度内将全部的财式，是在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个预算，政收入和支出汇集编入一个预算，形成一个收支项目对照表。形成一个收支项目对照表。2 2、复式预算是在单式预算的基础上、复式预算是在单式预算的基础上发展演变而来的，是在预算年度内发展演变而来的，是在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性将全部的财政收入和支出按经济
6、性质汇集分别编入两个或两个以上的质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。通常分为经费预算和以上的预算。通常分为经费预算和资本预算。资本预算。 复式预算复式预算经经费费预预算算收入收入主要是税收、费收入等政府经常性收入主要是税收、费收入等政府经常性收入支出支出是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支资资本本预预算算收入收入主要是债务收入主要是债务收入支出支出主要用于经济建设方面主要用于经济建设方面（二）增量预算和零基预算（二）增量预算和零基预算1 1、增量预算基数法预算、增量预算基数法预算 是指
7、财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根是指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式。2、零基预算因素法预算、零基预算因素法预算不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，在根起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，在根本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预算的一种组织形式。算的一种组织形式。（三）项目预算和绩效预算（三）项
8、目预算和绩效预算1 1、项目预算、项目预算是只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经是只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。济效果的预算。2 2、绩效预算、绩效预算是以项目的绩效（效益）为目标，以成本为基础而编制是以项目的绩效（效益）为目标，以成本为基础而编制的预算。的预算。（四）总预算、部门预算和单位预算（四）总预算、部门预算和单位预算1 1、总预算：、总预算：是由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总是由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。预算汇编而成。2 2、部门预算：、部门预算：是政府各部门按照财政部的统一规定和标是政府各部门按照财政部的统一规定和标
9、准表格，编制反映本部门所有收入和支出情况的预算。准表格，编制反映本部门所有收入和支出情况的预算。3 3、单位预算：、单位预算：是实行预算管理的国家机关、社会团体和是实行预算管理的国家机关、社会团体和其他单位，在预算年度内的收入和支出计划。其他单位，在预算年度内的收入和支出计划。四、四、政府预算原则政府预算原则五、预算制度的完善五、预算制度的完善（一）部门预算（一）部门预算部门预算部门预算是以部门为依托，以部门为基础单元，全面是以部门为依托，以部门为基础单元，全面反映部门收支活动的综合预算。反映部门收支活动的综合预算。部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预算制部门预算，就是一个部门编制一本预
10、算的政府预算制度。它由政府各部门编制，财政部门审核，度。它由政府各部门编制，财政部门审核， 各级人大各级人大会审议通过。会审议通过。部门部门预算主要包括一般预算和基金预算预算主要包括一般预算和基金预算一一般般预预算算收收入入部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。支支出出部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出。技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其
11、他支出。基基金金预预算算收收入入部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。设基金等。支支出出部门按国家规定从基金中开支的各项支出。部门按国家规定从基金中开支的各项支出。（二）国库（二）国库集中收付制度集中收付制度政府政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有财政性资金收付都通过财政部门在国库银行设账户，所有财政性资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一账户集中办理，实行财政直收
12、直付的制度。开设的单一账户集中办理，实行财政直收直付的制度。也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和国库集中也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和国库集中支付制度。支付制度。国库集中收付制度具有三个基本特征国库集中收付制度具有三个基本特征一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设国库单一账一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设国库单一账户；户；二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，减少资门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；金拨付过程的环节；三是财政设立
13、专门的国库现金管理和支付执行机构，对国三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，对国库进行专职管理。库进行专职管理。我国我国国库集中支付制度的主要内容国库集中支付制度的主要内容国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。户的全过程集中进行全面的监控制度。建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序。范支出拨付程序。1 1、管理体系和机构设置、管理体系和机构设置。根据根据集中支付的程
14、序，需要设置两大类机构：预集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。算审核部门和资金支付部门。 2、资金管理方式、资金管理方式建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设“国库单一国库单一账户账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。建立国库分类帐册管理体系，建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账户下为每个
15、即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。理具体的支付手续。3、资金运行程序、资金运行程序按照财政资金的用途和性质，按照财政资金的用途和性质，支出类型可分为大宗购买支支出类型可分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。出、工资性支出和其他支出三大类。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政分别实行财
16、政直接支付制度和财政授权支付制度直接支付制度和财政授权支付制度，相应也分别适用不同，相应也分别适用不同的支出程序。的支出程序。4、监督约束机制、监督约束机制财政部门要对财政部门要对国库资金运行全过程进行监控国库资金运行全过程进行监控，包括审核，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题并提出解控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题并提出解决方案。决方案。（三）（三）“收支两条线收支两条线”管理管理
17、“收支两条线收支两条线”管理是针对管理是针对预算外资金管理预算外资金管理的一的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。是强化预算外资金管理的重要方法。是强化预算外资金管理的重要方法。收缴分离收缴分离（票款分离）和收支脱钩票款分离）和收支脱钩是实行是实行“收支两条线收支两条线”管理的核心。管理的核心。 第二节第二节 国家预算法国家预算法一、预算法的定义一、预算法的定义定义：定义：预
18、算法是调整政府在预算资金的筹集、取得、使用、预算法是调整政府在预算资金的筹集、取得、使用、分配、监督、管理等过程中所发生的社会关系和国民及代分配、监督、管理等过程中所发生的社会关系和国民及代议机构对政府预算进行监督的法律规范的总称。议机构对政府预算进行监督的法律规范的总称。要点：要点：第一，预算法主要是对政府在预算资金的筹集、取第一，预算法主要是对政府在预算资金的筹集、取得、使用、分配、监督、管理等过程中所发生的社会关系得、使用、分配、监督、管理等过程中所发生的社会关系的调整；第二，预算法也对国民及代议机构对政府预算进的调整；第二，预算法也对国民及代议机构对政府预算进行监督的社会关系进行调整。
19、行监督的社会关系进行调整。二、预算法的调整对象二、预算法的调整对象 1 1、预算管理体制法律关系；、预算管理体制法律关系； 2 2、预算程序法律关系；、预算程序法律关系； 3 3、预算监督法律关系；、预算监督法律关系； 4 4、预算实体法律关系。、预算实体法律关系。三、预算法三、预算法的基本原则的基本原则1 1、合法性原则。、合法性原则。即政府预算草案的提出、审批、执行、追加追减、审即政府预算草案的提出、审批、执行、追加追减、审计以及决算等全过程始终处于法律的约束与规范之下。计以及决算等全过程始终处于法律的约束与规范之下。宪法宪法的第的第6262条、第条、第6767条、第条、第8989条、第条
20、、第9999条和条和19951995年开始实施的年开始实施的预算法预算法。2 2、透明原则。、透明原则。即预算的内容，预算的编制、通过及变化、执行与监管即预算的内容，预算的编制、通过及变化、执行与监管等情况必须通过法定程序进行，并及时为公众所知悉。等情况必须通过法定程序进行，并及时为公众所知悉。3 3、权责统一原则。、权责统一原则。即预算主体的权利或权力与义务或责任要一致，不即预算主体的权利或权力与义务或责任要一致，不能只使用权利或权力而不履行义务或承担职责。能只使用权利或权力而不履行义务或承担职责。四、预算法四、预算法的地位与立法的地位与立法1 1、预算法的地位：、预算法的地位：预算法是宏观
21、调控法之财政法的子法律部门，具有预算法是宏观调控法之财政法的子法律部门，具有相当重要的法律地位。相当重要的法律地位。2 2、预算法的立法：、预算法的立法：19951995年年预算法预算法、国家金库条例国家金库条例五、预算编制五、预算编制预算预算的编制，就是制订预算收入和预算支出的年度计划。的编制，就是制订预算收入和预算支出的年度计划。（一）预算编制的（一）预算编制的原则原则1.1.健全健全性性原则原则2.2.真实性原则真实性原则3.3.合理性原合理性原（二）预算编制的形式（二）预算编制的形式按照复式预算编制。当前我国实际实行的复式预算，将国家预算分按照复式预算编制。当前我国实际实行的复式预算，
22、将国家预算分为经常性预算和建设预算。为经常性预算和建设预算。政府性基金预算管理的总原则是：政府性基金预算管理的总原则是：基金全额纳入预算管理，实行收基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。（三）预算的编制内容（三）预算的编制内容中央预算的编制内容具体如下：中央预算的编制内容具体如下：1.1.本级预算收入和支出；本级预算收入和支出；2.2.上一年度结余用于本年度安排的支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；3.3.
23、返还或者补助地方返还或者补助地方的支出；的支出；4.4.地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。地方各级政府预算的编制内容具体如下：地方各级政府预算的编制内容具体如下：1.1.本级预算收入和本级预算收入和支出；支出；2.2.上一年度结余用于本年度安排的支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；3.3.上级返还上级返还或者补助的收入；或者补助的收入；4.4.返还或者补助下级的支出；返还或者补助下级的支出；5.5.上解上级上解上级的支出；的支出；6.6.下级上解的收入。
24、下级上解的收入。（四）预算编制程序（四）预算编制程序 国务院于每年国务院于每年11月月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。财政部根据国务院编制下一年度预算草案的指示，部署编制要求。财政部根据国务院编制下一年度预算草案的指示，部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目、报表格式、编报方法，预算草案的具体事项，规定预算收支科目、报表格式、编报方法，并安排财政收支计划。并安排财政收支计划。中央中央各部门各部门应当根据国务院的指示和财政
25、部的部署，结合本部门的应当根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求。要求。省省、自治区、直辖市政府、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。财政部审核中央财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。预算草案，汇编中央和地方预算草案。 六、六、预算审查和批准预算审查和批准（一）预算
26、的初步审查（一）预算的初步审查中央预算草案的主要内容由全国人大财政经济委员会初步审查。中央预算草案的主要内容由全国人大财政经济委员会初步审查。（二）预算的审批（二）预算的审批中央预算由全国人大审查和批准。地方各级政府预算由本级人大审中央预算由全国人大审查和批准。地方各级政府预算由本级人大审查和批准。查和批准。（三）预算的备案（三）预算的备案预算的备案预算的备案, ,是指各级政府预算批准后是指各级政府预算批准后, ,必须依法向相应的国家机关必须依法向相应的国家机关备案备案, ,以加强预算的监督。以加强预算的监督。（四）预算的批复（四）预算的批复各级政府预算经本级人大批准后，本级政府财政部门应当及
27、时向本各级政府预算经本级人大批准后，本级政府财政部门应当及时向本级政府各部门批复预算。级政府各部门批复预算。 七、七、预算执行预算执行我国预算执行的主体包括各级政府、各级政府财政部门、预算收入征收我国预算执行的主体包括各级政府、各级政府财政部门、预算收入征收部门、国家金库、各有关部门和有关单位部门、国家金库、各有关部门和有关单位。八、预算调整八、预算调整（一）预算调整的概念（一）预算调整的概念（二）不属于预算调整的情形（二）不属于预算调整的情形 在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。不属于预算
28、调整。（三）预算调整方案的审批（三）预算调整方案的审批（四）预算调整未经批准的处理（四）预算调整未经批准的处理 九、决算九、决算决算是指各级政府、各部门、各单位编制的经法定程序审查和批准的预决算是指各级政府、各部门、各单位编制的经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。决算包括决算报表和文字说明两个部分。算收支的年度执行结果。决算包括决算报表和文字说明两个部分。第三节第三节 预算外资金预算外资金一、预算外资金的概念、性质与范围一、预算外资金的概念、性质与范围（一）预算外资金的概念及其性质（一）预算外资金的概念及其性质预算外资金预算外资金, ,是指国家机关（包括国家权力机关、国家行政机关、是
29、指国家机关（包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关）、事业单位、社会团体、具有行政管理职能审判机关和检察机关）、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行或代行政的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能府职能, ,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取、依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取、募集和安排使用的，未纳入国家预算管理的各种财政性资金。募集和安排使用的，未纳入国家预算管理的各种财政性资金。预算外资金属于国家财政性资金，不是部门和单位的自由资金。预算外资金属于国家财政性资金，不是部门和单
30、位的自由资金。（二）预算外资金的范围（二）预算外资金的范围预算外资金的范围基本被限制在行政事业性收费和政府性基金。预算外资金的范围基本被限制在行政事业性收费和政府性基金。二、我国预算外资金管理制度二、我国预算外资金管理制度（一）预算外基金管理体制（一）预算外基金管理体制预算外资金是国家财政性资金预算外资金是国家财政性资金, ,由财政部门建由财政部门建立统一财政专户立统一财政专户, ,实行收支两条线管理。预算实行收支两条线管理。预算外资金收入上缴同级财政专户外资金收入上缴同级财政专户, ,支出由同级财支出由同级财政部门按预算外资金收支计划政部门按预算外资金收支计划, ,从财政专户中从财政专户中拨
31、付拨付。（二）预算外资金的管理（二）预算外资金的管理1.1.设立审批管理设立审批管理行政事业性收费要严格执行中央、省两级审批的管理制度。行政事业性收费要严格执行中央、省两级审批的管理制度。2.2.财政专户管理财政专户管理财政专户是财政部门在银行设立的预算外资金专门账户，用财政专户是财政部门在银行设立的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户。为中央财政专户和地方财政专户。3.3.部门预算管理部门预算管理部门预算是一个资金使用计划，它要求各部门必须对资金使部门预算是一个资金使用计划，
32、它要求各部门必须对资金使用提前安排、合理规划。用提前安排、合理规划。第四节第四节 预算预算管理体制管理体制一、预算管理体制的概念和内容预算管理体制的概念和内容（一）概念：是处理中央政府和地方政府以（一）概念：是处理中央政府和地方政府以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，其核心和实质是各级其核心和实质是各级预算主体的独立自主程预算主体的独立自主程度以及集权和分权度以及集权和分权的关系问题。的关系问题。（二）主要内容（二）主要内容1、确定预算管理主体和级次；、确定预算管理主体和级次；2、预算收支的划分原则和方法；、预算收支的划分原则和方法；3、预算管理权
33、限的划分；、预算管理权限的划分；4、预算调节制度和方法。、预算调节制度和方法。二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点（财政联邦主义）（一）分级分税预算管理体制的要点（财政联邦主义）1、主体确定：一级政权，一级预算主体，相对独立，自、主体确定：一级政权，一级预算主体，相对独立，自求平衡。求平衡。2、事权和财权划分。、事权和财权划分。3、收入划分实行、收入划分实行分税制分税制。4、预算调节制度：、预算调节制度：转移支付制度转移支付制度。 （二）分税制的一般内容（二）分税制的一般内容1、分税制分税制就是按税种划就是按税种划分各级财政主体的收入范分各级
34、财政主体的收入范围。围。2、所有税分别按照立法、管理和使用支配权，形成、所有税分别按照立法、管理和使用支配权，形成中央税、地方税和中央地方共享税中央税、地方税和中央地方共享税。3、分税制要求按照税种实现三分：、分税制要求按照税种实现三分：分权、分税、分管。分权、分税、分管。（三）政府间转移支付（三）政府间转移支付1、政府间转移支付的概念、政府间转移支付的概念政府间转移支付政府间转移支付是指政府间资金在不同层级政府是指政府间资金在不同层级政府之间（主要是上级对下级）的之间（主要是上级对下级）的无偿转移无偿转移，主要表，主要表现形式为中央财政对地方财政的一系列现形式为中央财政对地方财政的一系列补助
35、拨款补助拨款。纵向纵向（主体）、（主体）、横向横向（补充）（补充）其特征：其特征：(1)(1)公式化公式化 (2)(2)弹性化弹性化 (3)(3)法制化法制化 2 2、实施转移支付的主要目的、实施转移支付的主要目的为地方政府提供额外的收入来源，弥补收支差额，增强为地方政府提供额外的收入来源，弥补收支差额，增强其公共服务的能力；其公共服务的能力；中央政府通过财政补助和转移支付，对地方政府的预算中央政府通过财政补助和转移支付，对地方政府的预算支出继续控制和调节，实行中央政府的宏观政策目标；支出继续控制和调节，实行中央政府的宏观政策目标；对地方政府提供的受益外溢产品和劳务进行补助；对地方政府提供的受
36、益外溢产品和劳务进行补助；通过转移支付缩小地区之间财政经济状况和服务水平的通过转移支付缩小地区之间财政经济状况和服务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现。不均衡，促进社会公平目标的实现。3、政府间的转移支付主要的类型、政府间的转移支付主要的类型u无条件转移无条件转移支付：支付：平衡各地财政收入水平差异（均等化平衡各地财政收入水平差异（均等化功能）税收返还、体制补助和结算补助功能）税收返还、体制补助和结算补助u 有有条件转移支付：条件转移支付：确保地方政府提供最低标准的公共服确保地方政府提供最低标准的公共服务水平专项拨款（发展项目补助、自然灾害补助）务水平专项拨款（发展项目补助、自然灾害补助）（
37、四）收支划分的基本理论依据（四）收支划分的基本理论依据1 1、社会公共需要或公共物品的层次性、社会公共需要或公共物品的层次性 （经济标准）（经济标准）u（1 1）中央直接负责的全国性公共产品和事项（如国防、外）中央直接负责的全国性公共产品和事项（如国防、外交），由中央财政负责交），由中央财政负责；u（2 2）中央和地方共同承担的兼有全国性和地方性公共产品）中央和地方共同承担的兼有全国性和地方性公共产品特征的事项（如跨地区大型基础设施、环保等），由中央和特征的事项（如跨地区大型基础设施、环保等），由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例；地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例；
38、u（3 3）中央负有直接或间接责任，但有地方政府负责提供更）中央负有直接或间接责任，但有地方政府负责提供更为高效的事项（如基础教育、计划生育、公共卫生等），主为高效的事项（如基础教育、计划生育、公共卫生等），主要应由中央中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方要应由中央中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；来完成；u（4 4）其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地）其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。方财政负责。2、集权与分权关系（政治标准）、集权与分权关系（政治标准）（1）以集权为轴心；）以集权为轴心；（2）不同政体侧重不同；）不同政体侧重不同；（
39、3）不同国情和发展阶段偏向不同。）不同国情和发展阶段偏向不同。（4）收入集中中央，支出集中地方，转移）收入集中中央，支出集中地方，转移支付调节。支付调节。 中央和地方支出责任划分的基本框架中央和地方支出责任划分的基本框架 责任归属责任归属支出项目支出项目中央中央中央、地方中央、地方地方、中央地方、中央地方地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾
40、、警察、消防、公园、娱乐设施圾、警察、消防、公园、娱乐设施第五节第五节 中国中国分税制改革分税制改革 一、分税制改革的主要内容一、分税制改革的主要内容 （一）中央与地方的事权和支出划分（一）中央与地方的事权和支出划分u 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。业发展支出。u 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以地方财政主要承担本地区政权机关运转所
41、需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。及本地区经济、事业发展所需支出。 （二）中央与地方的收入划分（二）中央与地方的收入划分 u 根据根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央和地事权与财权相结合的原则，按税种划分中央和地方收入。将维护国家权益，实施宏调所必需的税种划分方收入。将维护国家权益，实施宏调所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为共享为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。种，增加地方税收入。中央税：中央税：关税、消费税等；关税、消费税等；
42、共享税：共享税：增值税、资源税、证券交易印花税、企业所得税、增值税、资源税、证券交易印花税、企业所得税、个人所得税等；个人所得税等；地方税：地方税：营业税、城建税、财产税等。营业税、城建税、财产税等。（三）转移支付制度的建立（三）转移支付制度的建立 1 1、税收返还：维持存量、调整增量、税收返还：维持存量、调整增量（基数法）（基数法） 2 2、过渡期转移支付、过渡期转移支付一般性转移支付一般性转移支付 3 3、专项拨款、专项拨款二、分税制的运行情况及其及进一步的完善二、分税制的运行情况及其及进一步的完善（一）运行情况良好（一）运行情况良好1.政府间的财政关系趋向规范；政府间的财政关系趋向规范；
43、2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置；有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置；3.“两个比重两个比重”逐步上升，中央财力有所加强逐步上升，中央财力有所加强4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入快速调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入快速增长，保证了全国财政收入稳定快速增长增长，保证了全国财政收入稳定快速增长中央和地方财政收支比重中央和地方财政收支比重年份年份转移前中央收入转移前中央收入比重比重转移后中央收入转移后中央收入比重比重中央财政支出中央财政支出比重比重19931994199519961997199819992000200122.055.752.257.655.8
44、55.556.356.656.023.320.921.320.822.821.920.621.819.428.3（21.9）30.3（20.4）29.2（20.7）27.1（20.4）27.4（21.1）28.9（20.4）31.5（18.3）34.7（19.1）30.5（17.2）（二）分税制改革后仍旧存在主要问题（二）分税制改革后仍旧存在主要问题1、政府间、政府间事权事权划分不够明晰，财权与事权不统一。划分不够明晰，财权与事权不统一。2、中央与地方、中央与地方收入收入特别是税权划分不科学、不规范。特别是税权划分不科学、不规范。3、支出支出范围的划分不科学、不规范。范围的划分不科学、不规范。
45、4、中央财政实施、中央财政实施转移支付转移支付的能力不足，规则不合理，调的能力不足，规则不合理，调节功能微弱。节功能微弱。（三）分税制有待完善的问题（三）分税制有待完善的问题 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责、进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责 （1）政府职能转变；）政府职能转变；（2）明确事权划分；）明确事权划分；（3）支出职责细化。）支出职责细化。 2、逐步调整和规范收入划分、逐步调整和规范收入划分 （1）改变收入划分的企业行政隶属关系标准；）改变收入划分的企业行政隶属关系标准；（2）个税和企税调整；）个税和企税调整；（3）对税制分步进行有增有减的
46、结构性调整对税制分步进行有增有减的结构性调整；（4）健全地方税种：营业税城建税物业税）健全地方税种：营业税城建税物业税3 3、完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点、完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点（1 1）稳定税收返还的绝对规模，扩大过渡期（一般性）转）稳定税收返还的绝对规模，扩大过渡期（一般性）转移支付。移支付。（2 2）以缩小地区间财力差距为目标，在条件允许时将税收）以缩小地区间财力差距为目标，在条件允许时将税收返还逐步纳入规范的转移支付范围。返还逐步纳入规范的转移支付范围。（3 3）改进和整顿专项拨款。）改进和整顿专项拨款。（4 4）推进省）推进省( (区区) )以下转移支付制度的建立和完善以下转移支付制度的建立和完善 ：事权：事权和财权合理划分；省管县；乡财和财权合理划分；省管县；乡财县管。县管。