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1、政府绩效管理政府绩效管理第七章 政府预算绩效评价如何理解如何理解“政府预算绩效评价政府预算绩效评价”n政府预算的绩效评价n预算支出绩效评价n绩效预算绩效预算的内涵绩效预算的内涵绩效预算的形成绩效预算的形成绩效预算的运作绩效预算的运作第七章第七章 政府预算绩效评价政府预算绩效评价第一节第一节 绩效预算的内涵绩效预算的内涵n一、什么是绩效预算n二、绩效预算三要素n三、绩效预算的特征一、什么是绩效预算一、什么是绩效预算n世界银行专家沙利文n绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制。n具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统二、绩效预算三要素二、绩
2、效预算三要素n 绩：绩效目标指标的确定。是指财政支出所要达到的目标，可量化和考核，据此编制绩效预算n 效：绩效评价。是指用具体指标评估完成业绩目标，包括质和量两个标准n 预算：绩效拨款计划。指财政为这一支出目标提供的拨款额，表明公共服务的成本三、绩效预算的特征n 强调目标结果，以绩效作为预算安排的出发点强调目标结果，以绩效作为预算安排的出发点n 强调成本控制，以成本效益作为衡量支出的标准。强调成本控制，以成本效益作为衡量支出的标准。n 强调权责对等，以绩效换取管理者的强调权责对等，以绩效换取管理者的“自主权自主权”。n 强调民主公开，以客观公正的绩效评价体系为考量。强调民主公开，以客观公正的绩
3、效评价体系为考量。第二节第二节 绩效预算的形成绩效预算的形成n一、绩效预算产生的背景n二、美国绩效预算的演变n三、中国的绩效预算一、绩效预算产生的背景n1.财政赤字和政府债务是推动绩效预算的财政赤字和政府债务是推动绩效预算的直接动因直接动因n2.经济全球化和新公共管理的兴起给绩效经济全球化和新公共管理的兴起给绩效预算提供了理论基础预算提供了理论基础n3.现代新技术革命尤其是信息技术变革为现代新技术革命尤其是信息技术变革为其提供了技术基础其提供了技术基础二、美国绩效预算的演变二、美国绩效预算的演变n 19491949年，美国政府最早提出绩效预算，当时胡佛委员会年，美国政府最早提出绩效预算，当时胡
4、佛委员会对在联邦政府范围内实施绩效预算的前景进行了评价。对在联邦政府范围内实施绩效预算的前景进行了评价。n 19501950年，杜鲁门总统向国会提交了以绩效为基础的预算年，杜鲁门总统向国会提交了以绩效为基础的预算案案n 19621962年，绩效预算作为项目预算的从属而年，绩效预算作为项目预算的从属而“部分地部分地”幸幸存下来，但是，尼克松政府在存下来，但是，尼克松政府在19691969年放弃了这种做法。年放弃了这种做法。n 2020世纪世纪70-8070-80年代，只能在零基预算中依稀看到绩效预年代，只能在零基预算中依稀看到绩效预算的影子。算的影子。n 2020世纪世纪9090年代，年代，政府
5、绩效与结果法案政府绩效与结果法案和和国家绩效国家绩效评论评论的出版，使绩效预算冲上了预算改革的前沿阵地。的出版，使绩效预算冲上了预算改革的前沿阵地。美国联邦政府重新开始重视绩效预算，将绩效管理与预美国联邦政府重新开始重视绩效预算，将绩效管理与预算紧密结合起来。算紧密结合起来。预算的类型预算的类型基数预算项目预算零基预算绩效预算单位预算中央预算总预算部门预算地方预算复式预算单式预算本级预算项目预算n 项目预算是项目预算是20世纪世纪60年代在美国发展起来的预算年代在美国发展起来的预算管理模式，管理模式，n 项目预算不再按支出科目进行预算，而是项目预算不再按支出科目进行预算，而是按方案按方案进行预
6、算进行预算，把支出的成效综合起来考虑，更有利，把支出的成效综合起来考虑，更有利于提高预算效率。于提高预算效率。n 项目预算制度是在项目预算制度是在绩效预算绩效预算的基础上发展起来的，的基础上发展起来的，它是依据国家确定的目标，着重按项目和运用它是依据国家确定的目标，着重按项目和运用定定量分析方法量分析方法编制的编制的预算预算。 n 1961年美国国防部长麦克纳马纳采纳了经济学家道希奇和麦克森的意见，并建议在国防部试行计划项目预算。据分析，美国采取这种根据经费（投入）与效果（产出）的分析来编制国防预算，一年可节省几十亿美元。因此约翰逊政府于1965年决定在政府其他部门也推行这种预算制度。n项目预
7、算的要点n1确定预算项目目标；n2 从众多目标中选择最紧迫的目标；n3 运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案；n4 说明实施这些方案以后各年度的成本n5 对这些方案的实施效果作长期评价衡量。零基预算n 零基预算模式是在零基预算模式是在2020世纪世纪7070年代发展起来的预算年代发展起来的预算管理模式。管理模式。n 全称为全称为“以零为基础编制以零为基础编制计划计划和和预算预算的方法的方法”。n 在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出
8、数额的大小。并项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。并在成本在成本效益分析的基础上，重新排出各项管理效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。分配。n零基预算的要点零基预算的要点n1划分和确定基层预算单位划分和确定基层预算单位 n2编制本单位的费用预算方案编制本单位的费用预算方案 n3进行成本一效益分析进行成本一效益分析 n4审核分配资金审核分配资金 n5编制并执行预算编制并执行预算 绩效预算n 绩效预算是在绩效预算是在20世纪世纪90年代发展起来的预算管理年代发展起来的预算管理模式模式n政府首先制定各部门有关
9、的事业计划和工政府首先制定各部门有关的事业计划和工程项目，并在进行成本程项目，并在进行成本收益分析与绩效收益分析与绩效评估的基础上确定实施方案所需要的支出评估的基础上确定实施方案所需要的支出费用，然后再来编制预算。费用，然后再来编制预算。n绩效预算关注的不是预算的执行过程，而绩效预算关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果。是执行的结果。n绩效预算的核心是通过制定公共支出的绩绩效预算的核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系效目标，建立预算绩效评价体系n实现对财政资金从注重资金投入的管理转实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。向注重对支出效果的管理。三、中国
10、的绩效预算三、中国的绩效预算n 第一阶段第一阶段起步阶段起步阶段n 19981998年，我国开始建立财政投资评审制度体系，年，我国开始建立财政投资评审制度体系，这是财政支出的后评价，是为了完善财政支出管这是财政支出的后评价，是为了完善财政支出管理，加强对财政资金使用的监督和跟踪问效。理，加强对财政资金使用的监督和跟踪问效。n 这种实践活动属于小范围和浅层次的，是预算支这种实践活动属于小范围和浅层次的，是预算支出绩效评价的萌芽出绩效评价的萌芽. .n 第二阶段第二阶段试点阶段试点阶段n 进入进入21世纪，绩效预算理念已经深入我国理论界世纪，绩效预算理念已经深入我国理论界和政界。和政界。n 200
11、1年，湖北省财政厅根据财政部安排，开始在年，湖北省财政厅根据财政部安排，开始在行政事业单位进行评价试点。行政事业单位进行评价试点。n 2003年，明确将年，明确将“建立预算绩效评价体系建立预算绩效评价体系”作为作为推进我国财政管理体制改革的内容之一。推进我国财政管理体制改革的内容之一。n 第三阶段第三阶段推进阶段推进阶段n 2005年年5月，财政部制定了月，财政部制定了中央部门预算支出中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）绩效考评管理办法（试行），规定了部门预算，规定了部门预算绩效考评的各项基本制度。绩效考评的各项基本制度。n 2006年起，财政部组织新闻出版总署、农业部和年起，财政部组织新
12、闻出版总署、农业部和水利部，开展了统一的绩效考评工作。水利部，开展了统一的绩效考评工作。预算的类型预算的类型基数预算项目预算零基预算绩效预算单位预算中央预算总预算部门预算地方预算复式预算单式预算本级预算基数预算基数预算n基数预算是一种传统的预算编制方法。n基数预算是指以基期成本费用水平为基础，结合预算期业务量水平及有关影响成本因素的未来变动情况，通过调整有关原有费用项目而编制预算的一种方法。绩效预算与传统预算的比较n 1.1.导向不同导向不同投入为导向投入为导向结果为导向结果为导向n 2.2.目标不同目标不同合规性合规性绩效绩效n 3.3.理念不同理念不同集权和控制集权和控制分权和管理分权和管
13、理n 4.4.责任不同责任不同对投入负责对投入负责对结果负责对结果负责n 5.5.会计支持不同会计支持不同收付实现制收付实现制权责发生制权责发生制部门预算部门预算n部门预算是全面反映政府部门收支活动的部门预算是全面反映政府部门收支活动的预算。由基层预算单位编制，逐级上报、预算。由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。财政计划。部门预算与绩效预算的关系部门预算与绩效预算的关系n 1政府绩效预算的基础是部门，这一点与部门预算的基础是一致的，因而它继承了部门
14、预算改革的成果。n 2政府绩效预算是一种目标效果导向管理，它并没有放弃一般意义上的过程管理政府采购、国库集中收付，而是以此为基础，并将重点转到结果评价上。这是部门预算改革的发展和创新。n 3“部门预算”的精髓是区分部门的经常性服务事务和发展性事务，并采用不同的资金供给和管理方式。而政府绩效预算也是按经常性事务的支出和发展性事务的支出来划分管理模式的。因此，两者存在着继承关系。第三节第三节 绩效预算的运作绩效预算的运作n一、绩效预算的流程n二、绩效预算的保障机制n三、绩效预算的手段n四、绩效预算的作用一、绩效预算的流程一、绩效预算的流程n 1、进行广泛的调研，形成预算基本指导框架，、进行广泛的调
15、研，形成预算基本指导框架，建立绩效预算的总体控制体系。建立绩效预算的总体控制体系。n 2、确定预算的具体项目计划，拟定预算的预期、确定预算的具体项目计划，拟定预算的预期绩效目标。各部门根据预算指导框架制定本财政绩效目标。各部门根据预算指导框架制定本财政年度的详细支出计划，按一定准则详列支出项目年度的详细支出计划，按一定准则详列支出项目及预期目标。及预期目标。n 3、制定预算的绩效指标及相应的衡量标准，建、制定预算的绩效指标及相应的衡量标准，建立绩效预算评价体系。引进权责制会计制度，成立绩效预算评价体系。引进权责制会计制度，成本收益分析方法。本收益分析方法。 n4、经法定程序报立法机关进行审批，
16、形成预算法律文件，签署预算绩效协议，建立责任机制n5、本财政年度结束时，由指定机构通过评价指标体系来衡量预算的实际效果。n6、对评估结果的反馈运用，根据绩效协议规定对预算单位进行相应的奖励或惩罚。把效益评估结果作为下一个财政年度预算计划调整及审批的依据二、绩效预算的保障机制n1、基础条件引入权责制会计制度，确定政府的绩效成本n2、技术支持设计有效业绩管理系统，完善信息反馈机制n3、外在保障健全严格公开的审计制度，强化预算法律约束力n4、激励机制建立政府问责制度，形成预算公共责任基础三、绩效预算的手段n 1 1、信息管理手段、信息管理手段建设高效率信息综合系统建设高效率信息综合系统n 2 2、责
17、任控制手段、责任控制手段签订绩效协议或绩效合同签订绩效协议或绩效合同n 3 3、过程监控手段、过程监控手段提交月度、季度和年度绩效报提交月度、季度和年度绩效报告告n 4 4、宏观调控手段、宏观调控手段形成多年期预算框架形成多年期预算框架n 5 5、绩效审核手段、绩效审核手段开展开展“产出评价产出评价”和和“价格复价格复审审”四、绩效预算的作用n1.有利于深化政府行政机构改革，加快政府有利于深化政府行政机构改革，加快政府职能转变职能转变n2.有利于制止浪费，提高财政资金使用效率有利于制止浪费，提高财政资金使用效率n3.有利于优化财政资金结构，提高资源配置有利于优化财政资金结构，提高资源配置效率效
18、率案例案例n 在在20042004年初，南海区人大在年初，南海区人大在20042004年度区财政预算中，批准安年度区财政预算中，批准安排了排了40004000万元的信息化专项资金，而最终各单位在此专项资万元的信息化专项资金，而最终各单位在此专项资金下申报的项目投资达到了金下申报的项目投资达到了2 2亿元。申报的投资是预算的五亿元。申报的投资是预算的五倍！南海财政局不得不求助倍！南海财政局不得不求助“外脑外脑”寻求新的问题解决之道。寻求新的问题解决之道。最终，在广东省财政科学研究所的协助下，通过引进广东省最终，在广东省财政科学研究所的协助下，通过引进广东省有关部门和著名高校的有关部门和著名高校的
19、1414位专家，南海区对上述信息化项目位专家，南海区对上述信息化项目进行了评审。在这次尝试之中，最终进入评审阶段的项目有进行了评审。在这次尝试之中，最终进入评审阶段的项目有7070个，而涉及的申报资金有个，而涉及的申报资金有80008000万元，经过专家审议后的预万元，经过专家审议后的预算金额是算金额是61426142万元，核减了万元，核减了36%36%。于是，绩效预算第一次在。于是，绩效预算第一次在我国地方财政部门得到实践。短短五年后，南海区我国地方财政部门得到实践。短短五年后，南海区20092009年绩年绩效预算评审会议上，参审项目达到效预算评审会议上，参审项目达到558558个，参评金额
20、个，参评金额62.162.1亿亿元，而最终专家建议金额为元，而最终专家建议金额为39.6439.64亿元，资金核减率达到亿元，资金核减率达到63.8%63.8%！n 数据显示，南海区财政局放弃了数据显示，南海区财政局放弃了81.7%81.7%的财政预算收入的分的财政预算收入的分配权，决定这些资金分配的不是某一个人，而是一种制度，配权，决定这些资金分配的不是某一个人，而是一种制度，而这个而这个“分钱制度分钱制度”运作的关键词就是运作的关键词就是“绩效绩效”。n 这个机制运作的过程是，由财政局组织预算单位进行项目这个机制运作的过程是，由财政局组织预算单位进行项目申报，在财政局将相关项目申报的资料汇
21、总之后，通知作申报，在财政局将相关项目申报的资料汇总之后，通知作为第三方机构的广东财政科学研究所。而财科所从财政局为第三方机构的广东财政科学研究所。而财科所从财政局取得申报材料的同时开始从专家库抽取专家，在组织专家取得申报材料的同时开始从专家库抽取专家，在组织专家进行初次评审之后，再次组织专家进行集中评审。专家组进行初次评审之后，再次组织专家进行集中评审。专家组以项目的合规性、必要性、实用性、真实性为原则，对申以项目的合规性、必要性、实用性、真实性为原则，对申请立项的项目的轻、重、缓、急程度，做出相应的资金安请立项的项目的轻、重、缓、急程度，做出相应的资金安排。最终，专家意见和评审结果通过财科
22、所报送财政局，排。最终，专家意见和评审结果通过财科所报送财政局，供其进行决策参考。同时，这一制度还存在一个反馈机制，供其进行决策参考。同时，这一制度还存在一个反馈机制，也就是预算单位申请到了资金还将进行资金运用的事后绩也就是预算单位申请到了资金还将进行资金运用的事后绩效评价，这一绩效评价将影响到该单位未来的预算申请评效评价，这一绩效评价将影响到该单位未来的预算申请评估。估。n 在南海区人代会上，财政局采用了一套电子自助查询系统，在南海区人代会上，财政局采用了一套电子自助查询系统，将预算编制原则和思路、总盘子情况、收入和支出情况、将预算编制原则和思路、总盘子情况、收入和支出情况、区重点项目的安排
23、情况、区直单位部门预算、镇支出预算、区重点项目的安排情况、区直单位部门预算、镇支出预算、社保基金收支预算向人大代表公开。人大代表通过点击自社保基金收支预算向人大代表公开。人大代表通过点击自助查询系统，就可轻松查询到每一笔款项的用途、项目的助查询系统，就可轻松查询到每一笔款项的用途、项目的立项依据及专家评价意见。立项依据及专家评价意见。复习思考题复习思考题n一、分析政府绩效预算兴起的背景。一、分析政府绩效预算兴起的背景。n二、政府绩效预算的特征是什么？二、政府绩效预算的特征是什么？n三、分析政府绩效预算与传统预算的区别。三、分析政府绩效预算与传统预算的区别。n四、分析部门预算与绩效预算的关系。四、分析部门预算与绩效预算的关系。n五、在中国如何推行和实施政府绩效预算？五、在中国如何推行和实施政府绩效预算？ 谢谢！谢谢！