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1、【案例】“五保户指标”令人心寒核心提示：河南省息县一名符合五保条件的老人，等了3年未获得资格，近日，在村主任家申请五保时死亡。村主任表示，上级给村里的五保指标只有8个，前几年一直满员。记者调查发现，该县大量符合五保供养条件的困难人群，迟迟无法得到应有的供养资格。相关政府部门对此的解释是：五保户只能“死一个顶一个”。让我们共同关注本期经典案例。【基层执政案例】【事件介绍】河南息县五保户设指标老人“死一个顶一个”事件：申请五保老人死于村主任家11月6日，河南省信阳市息县八里岔乡张山头村66岁村民易立财，为申请五保户找村主任盖公章时发生争执身亡。当地派出所对村主任和旁观者作的笔录显示，6日上午11点
2、左右，易立财因要求加盖公章遭到拒绝与村主任发生口角，情绪波动过大，走到大门口时突然倒毙。易立财的弟弟说，老人平时身体健康，并不排除被殴打致死，他希望警方进行尸检。村民易立生介绍，张山头村不富裕，但在全村1800多口人中，比易立财家生活更困顿的屈指可数，“家里比较贫穷，无儿无女，确实没办法。”老人3年前就开始申请“五保户”，但一直没获批准。村主任张宝昌说，因为上级给村里的五保指标只有8个，前几年一直满员，最近才空出来指标，仍需要村里开会后才能决定。调查：五保对象死一个顶一个五保供养，是我国政府对于在农村生活的丧失劳动能力、没有收入来源、无具备扶养能力的法定抚养义务人的年老、残疾以及未满16周岁的
3、困难人群设立的一种救助扶养制度。五保供养的原则是应保尽保，并没有指标限定。据调查，在息县，大量符合五保供养条件的困难人群，迟迟无法获得资格，相关部门解释是：五保户只能死一个，顶一个。据息县东岳镇民政所工作人员介绍，该镇五保对象去年和今年都是260个，前年是258个，一直在此区间内。所长李春文说：“现在人不死就找不出符合条件的，就是说上面不给这个指标，就在这个圈里头，死一个才能添一个。现在有啥办法，头疼死。”曹黄林镇民政工作人员透露，镇里的五保人数从2009年到现在有283人，目前够条件还没排上的五保对象还有80多个。申请五保需承担安葬费依据国务院农村五保供养工作条例，“五保”是指对符合条件的困
4、难群众保吃、保穿、保住、保医、保安葬。但在息县部分乡镇，五保变成了“四保”，安葬费用由急于申请五保供养的人承担。曹黄林镇马寨村的老陈说，自己马上就能排上队了，但为了这个指标，他还额外花了1500块钱，村里说乡政府要，为此他需要借钱。正在等待下一个五保指标的东岳镇村民老徐，如果今年能排上队，要交2000元。对此，当地一位民政干部的解释是，这笔钱不是给政府的，而是交给负责安葬死亡五保户的人，“等于说是你提前把这一年的安葬补偿金支付给他了”。依据河南省实施农村五保供养工作条例办法规定，支付丧葬补助费的主体是农村五保供养服务机构或村民委员会。县民政声称应保尽保息县县民政局农村低保五保中心主任夏永否认存
5、在五保户指标，称只要村民符合条件，乡镇一申报县里就发放供养金。息县民政局提供的数据显示，2011-2013三个年度全县五保人数分别为4874人、4877人和4877人；20个乡镇中有14个乡镇人数3年不变，其它乡镇人数变化在3个以内。至于申请五保供养要交丧葬费，夏永说，按规定丧葬费由政府出，但县财政没有安排这块费用。“五保”之困根据国家相关法律法规之规定，五保供养的原则之一就是，应保尽保。这一点，息县当地有关部门也认可，然而，在实际践操作中，这一原则却被简化为相对固定的指标。即，总量控制，分解到村，这样，各村在确定“五保户”对象时，不可避免地就会出现“死一个顶一个”的悖谬，从而难以做到“应保尽
6、保”。其实，当地政府完全可以以更负责任的态度，将这项政策落实地更好、更符合农村的实际情况。比如，能不能定期摸底普查，对农村中丧失劳动能力、没有收入来源、无具备扶养能力的法定抚养义务人的年老、残疾等困难群体，做到心中有数，有明晰具体的账册记录？还需反思，“五保户”所需的赡养资金是否应该设立财政专户，实现专款专用？支付给农村“五保户”的钱，是一种救命钱，任何人、任何机构不得以任何理由截留、转嫁。从新闻中人们看到，河南息县居然还要让新晋“五保户”给死去的“五保户”支付丧葬费，以此作为获得保障的“门槛费”，这样做，显然是在转嫁责任。为长远计，不妨考虑建立财政专户，专款专用，同时，也应该加大惩处问责的力
7、度，严肃处理那些无视国家法律规定，随意妄为的部门和人员。五保“死一个顶一个”违法应追责和城市低保制度一样，农村五保是现代国家社会保障体制的底线。因此，其不同于一般公益慈善行为的自愿性，而是对在农村生活的丧失劳动能力、没有收入来源、无具备扶养能力的法定抚养义务人的年老、残疾以及未满16周岁的困难人群，设立的一种救助扶养制度。于此而言，说五保“死一个顶一个”的行为没有人性，一点也不过分。当然，批评不应止步于悲愤情绪的宣泄。五保户“死一个顶一个”的情况，以及对困难群体帮扶不足的事情，也并非河南息县才有。有必要追问的是，为什么会出现五保户“死一个顶一个”的事情，以至于酿成悲剧。财力有限通常是最常见的理
8、由，所以要按照资金总量进行所谓的指标控制。可五保户的数量是一种自然存在，岂是可以提前确定数量的，这个道理相关部门怎会不懂？为了避免“应保不保”情况的发生，2006年3月，修订后的农村五保供养工作条例开始施行，该条例明确规定，农村五保供养资金要在地方人民政府预算中进行安排。条例还规定，农村最困难群体纳入中央财政供养。此后每年，中央财政都拨付了不等金额，以补助地方五保资金。不仅如此，省一级往往也同步配套补贴地方。而各地的福利彩票公益金，也会支持地方五保及其他福利工作。综上所述，如此多层次的资金配套，所谓财力有限以及其他任何理由，其实都是说不过去的。那么，不禁要追问，河南息县的预算制定可曾足额考虑和
9、安排五保资金，上级政府拨付的五保补助资金又是否全额用于五保户身上？如果河南息县没有按照法规编制和安排足额的五保预算，这样的行为其实就是违法，就该有人对此负责。“死一个顶一个”暴露农村保障之困“五保供养”政策到了地方，居然演变成了逐次递补、死一个顶一个的“对策”，实在让人寒心。而递补者还需要向死去的五保户缴纳丧葬费的做法，更是缺乏任何法律依据，完全扭曲了政策的善意。这一现象也暴露出时下一些地方在农村困难群众保障方面，仍存在诸多亟待破解的问题，若不尽快解决，或将抵消政策效果。其一，农村“五保户”如何能够避免“指标化”操作？根据国家相关法律法规之规定，五保供养的原则之一就是，应保尽保。这一点，息县当
10、地有关部门也认可，然而，在实践操作中，这一原则却被简化为相对固定的指标。即，总量控制，分解到村，这样，各村在确定“五保户”对象时，不可避免地就会出现“死一个顶一个”的悖谬，从而难以做到“应保尽保”。其实，当地政府完全可以以更负责任的态度，将这项政策落实得更好、更符合农村的实际情况。比如，能不能定期摸底普查，对农村中丧失劳动能力、没有收入来源、无具备扶养能力的法定抚养义务人的年老、残疾等困难群体，做到心中有数，有明晰具体的账册记录？退一步讲，即便做不到普查，是不是也可以有针对性地对报上来的困难群众进行抽查，并根据实际情况确定保障人群？只要真正存了为民众服务的信念，这些办法并不难做到，而如果总是高
11、高在上，沿袭此前的数额指标，无视客观现实的变化，也就只能“等因奉此”，补足缺额了。其二，“五保户”所需的赡养资金是否应该设立财政专户，实现专款专用？支付给农村“五保户”的钱，是一种救命钱，任何人、任何机构不得以任何理由截留、转嫁。从新闻中人们看到，河南息县居然还要让新晋“五保户”给死去的“五保户”支付丧葬费，以此作为获得保障的“门槛费”，这样做，显然是在转嫁责任。根据规定，这些钱理应由财政支出，地方有关部门将其转嫁到困难群众身上，一方面加重了困难群众的负担，突破了助困的底线；另一方面，也极大消解了政策的善意。为长远计，不妨考虑建立财政专户，专款专用，同时，也应该加大惩处问责的力度，严肃处理那些
12、无视国家法律规定，随意妄为的部门和人员。一些良好的制度、政策每每到了基层，就会发生恶意的扭曲和变异。这其中，除了有关制度、政策缺乏配套的监督检查措施之外，行政部门的懈怠乃至不作为，也是一个重要原因。从这个意义上讲，河南息县“死一个顶一个”的五保政策，即是一种行政懒政。对此，从国家层面应该引起重视。不能再让那些孤苦无依的民众在扭曲的政策中瑟瑟发抖了。【启示与思考】“五保户只能死一个，顶一个。”在冬日里，听到这话更多了一丝萧瑟与沮丧。此事荒诞之处在于，那些急需得到供养的五保户，为了生存，为了最后的尊严，也许唯期有人早死，否则自己只能等死，在这种“你不死我就亡、你一死我才活”的逻辑暗示下，有多少人苦
13、熬，又有多少人性在破败？出现此种境况，不是制度的不义，而是人心的幽冷。根据相关法律法规规定，五保供养的原则之一就是应保尽保。河南省实施办法中也明确规定，对符合条件且本人提出申请的村民，各级政府部门及村委会应当按规定及时办理有关手续，不得以任何理由拖延或者拒绝办理。既然应保尽保，为何在基层执行过程中出现了废置抑或变形的状况？而且，还有一个细节特别奇怪，根据国务院农村五保供养工作条例规定，所谓五保，是指对符合条件的困难群众，保吃、保穿、保住、保医、保安葬。不过，记者在当地调查时还发现，在息县部分乡镇，五保变成了“四保”，而刚死五保户的安葬费用，要由急于申请五保供养的人承担。这同样不合规定，显得粗暴
14、而无情。当地政府吝啬至此，令人愕然。与其说吝啬，不如说缺乏基本的政治伦理。“五保户只能死一个，顶一个”，这是文明之耻，是现代社会的冷漠符号，拷问权力的温情与责任底线。但愿经媒体曝光后，息县成立调查组予以彻查，而在真相未明之际，应先快速而倾力帮扶那些处于冰冷困境中的五保户。五保“死一顶一”，令人大迭眼镜。可是息县民政局还不肯承认。好吧，就按息县民政局说的来推理，既然不存在“死一顶一”的现象，那么老金、老陈、老鲁、老夏都60多岁了，为何没有参加五保，而且还在“排队”呢？对此，县民政局又作何解释呢？进一步说，奇怪的是息县民政局农村低保五保中心主任夏永说，全县五保户的死亡率每年在两三百人左右，但在其出
15、示的息县2011至2013年农村五保人数表中，三年来，全县五保总人数只有3人的差额！14个乡镇五保人数没有任何增减！显然，五保是不是“死一顶一”，在这里若隐若现。那么，中央的五保政策到了息县为何会走样呢？乡镇民政干部给出了答案：地方没钱，所以他不敢随便增加五保的名额，够条件的全乡80多个人，就没排上。显然，如果息县真的做到了“应保尽保”，一个乡又怎么可能有80多个人在“排队”呢？太荒诞了。难道县财政真的穷得连4000多人五保都养不起了吗？答案是否定的。原因是落实五保政策看不到“政绩”，增加不了官员升迁的“筹码”，所以，地方政府缺少不打折扣落实五保政策的动力。同时，乡镇政府没有预算五保资金，只是
16、做一下上报和转发五保金的工作；而村级集体没有经济收入，五保政策遭到了选择性执行，于是就有五保“死一顶一”的怪事发生。而且，“应保尽保”政策变成了“有条件”的“四保”，官员把手中的权力发挥到了极致。当然，真正的原因是人性太冰冷，于是对五保画一个圈，限定了五保总人数，财政按限定的总人数拨款，一旦超过了总人数，则不纳入五保范围。结果，民政部门由上而下分指标，乡镇只好按指标执行。五保户是社会弱势群体，息县漠视大量五保不保的问题，推行“死一顶一”的吊诡政策，应该严厉问责，也是让相关官员以此向没有享受中央五保政策的五保户“谢罪”，也只有这样才能让官员感到头上有压力，否则，每次只是“整改”了事，中央政策被打折的现象就屡禁不止，民众就会吃亏、受苦。