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1、国有资产管理问题研究事业单位非经营性国有资产近年来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国国有资产理论与实践发生了重大变化。在变化的过程中我国国有资产存在的问题，也不断的体现出来，这使得国有资产管理越来越让人们所关注。一、国有资产的概述（一）国有资产的广义和狭义国有资产是属于国家所有的一切的财产和财产权利的总称。国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国家以各种形式投资以及收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产及财产权利。从广义上说国有资产一般包括：（1） 国家以各种方式对企业投资及其收益等形成的经营性资产；（2） 国家向行政事业单位拨款形成的非经营性
2、资产；（3） 国家依法拥有的土地、森林、矿藏、河流、海洋等资源型资产；（4） 国家所有的版权、商标权、专利权等无形资产；（5） 接受馈赠、吸收无主资产等依据法律认定的财产。狭义的国有资产是指国家依据法律、主权取得或以资金投入、资产收益等形式形成的那部分具有保值增值等功能的财产和债权，也可以理解为经营性国有资产，它一般包括：（1） 企业国有资产；（2） 原本是行政、事业单位占有、使用的非经营性国有资产，后经过多种途径转作经营性资产部分；（3） 国有资源中投入生产过程的资产。本文所讨论研究的为广义中的国有资产行政、事业单位所占有、使用的非经营性国有资产。（二）国有资产管理体制形成轨迹我国社会主义制
3、度脱胎于一个人口众多、生产力水平很低的半殖民地、半封建社会的自然经济环境下。从历史角度看国有资产是最初伴随着新民主主义革命的顺利推进，直至新中国成立初期，经过对剥削者的剥夺，即废除帝国主义在华的特权、没收国民党和官僚资本家等手中掌握的资产，将这些资产强制性地转变为国有资产，完成国有资产最初的积累。据估算，当时没收的官僚资本按照固定资产原值计算约为150亿元。这笔资产包括了银行、铁路和占工业总额80%的近代工业。控制了国民经济的命脉，构成了建国初期我国社会主义国有资产的基本部分。在新民主主义革命时期，中国共产党领导的人民政府在革命根据地逐步兴办了一批公营企业，以保障战争时的军需民用。跟着在抗战前
4、，苏区人民政府出于保障国家和民族独立的考虑，将操纵在帝国主义者手中的租界、海关、银行、矿山、工厂等实行国有化，建立了公营经济。十一届三中全会以后进入国有资产管理体系改革时代，首先是从十一届三中全会至1993年十四届三中全会在计划经济基本框架下的国有资产管理体制改革的探索，从1978年12月到1988年10年间，中国的企业改革尽管是经济体制改革的核心，但仅是围绕国有企业从生产型转向经营型的放权让利的思路推进。到十四届三中全会以后国有资产管理进入“国家所有，分级管理”时期，这一时期在计划经济体制向市场经济体制转轨条件下进一步探索国有资产管理体制的改革，改革深入到政府内部的两重职能分离等问题。并在1
5、998年，国家国有资产管理局成立，它行使“国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。直至2002年11月党的十六大宣布，“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”，国有资产管理进入“国家所有，分级行使出资人产权”时期。二、国有资产中行政事业单位管理的现状及存在的问题（一）国有资产中行政事业单位管理的现状行政事业单位非经营性国有资产在全部的国有资产中占据了很重要的位置，它的管理好坏直接影响国有资产管理。它包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其
6、它经法律确认为国家所有的资产。我国目前对行政事业单位国有资产的管理，仍坚持所有权与使用权相分离的原则，实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。1995年2月，财政部、国家国有资产管理局发布的行政事业单位国有资产管理办法（国资事发1995年17号）第5条规定：“国家对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”2006年5月，财政部发布的行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）和事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号）均规定：行政单位国有资产和事业单位国有资产“实行国家统一所有，政府分级监管，单
7、位占有、使用的管理体制”。据2005年有关部门的统计，到2003年我国国有资产总量就已达到118299.20亿元，其中经营性国有资产76937.8亿元，占国有资产总量的65，行政事业等单位非经营性国有资产41361.4亿元，占国有资产总量的35。统计数据还显示，九十年代以来我国国有资产总量平均每年递增17.9%。到二十一世纪初，国有资产总量随着国民经济的发展增长速度更快。行政事业单位国有资产，由于分散在各个部门，管理制度不尽统一，管理的手段不尽规范。而且，随着非经营性事业单位的改革，将有相当部分国有资产要由非经营性国有资产转为经营性国有资产。因此在当前，加强行政事业单位国有资产管理，对维护国有
8、资产安全、完整、高效防止国有资产的流失，促进改革健康有序发展，更具有现实针对性。（二）国有资产中行政事业单位管理存在的问题.法律保障滞后，跟不上改革的步伐相对于经营性国有资产的管理，国家在行政事业性国有资产的法律法规以及政策措施的建设上明显呈现出滞后的一面，没有跟得上资产管理不断发展的需要。至2006年为止行政事业性国有资产管理办法 （1995年制定）仍是行政事业性国有资产的主要规章制度，但这个行政事业性国有资产管理办法主要是针对存量资产的管理，对资产形成这样一个重臻环节没有明确的规定。行政事业性国有资产管理办法对市场经济条件下行政事业性单位出现的变化和改革缺乏深层次的研究，未能制定一套行之有
9、效的办法防止国有资产流失的法律、法规。比如说机关后勤事务工作，本来机关后勤事务工作应得到中央到地方党政领导的高度重视。但从机关事务管理领域的角度来讲，因为机关后勤工作的法规制度建设滞后，从而导致机关后勤领域成为似重要但非重要部门：（1）从国务院机关管理局到县（市、区）机关事务管理局无法从上到下对机关后勤管理的机构、规格、职能进行统一的定位，机关事务工作在现有的法律、法规上没有一个统一的标准和要求，虽然各省市都制订了相应的标准和规定，但各不相同，没有统一规定。（2）虽然各级党委政府对机关后勤工作高度重视，但由于没有法律法规的支持，每次机构改革，机关后勤部门都是首当其冲被列为撤并的对象，在很大程度
10、上伤害了机关后勤干部职工的事业心和责任感。.资产管理监督不力，资产流失现象普遍存在由于行政事业单位国有资产使用上的无偿性，资产流失现象普遍存在。例如有些单位的资产大量闲置浪费，在此同时，另有一些单位又要购买、配置同类资产；有些单位的资产大量流失报废，同时，另有一些单位却无财力购买同类资产；有些单位的国有资产收益明失暗流，而同时，另有一些单位却高价承租同类资产。目前我国行政事业单位并未建立起由内部监督和外部监督相结合的全方位、多层次的国有资产监督机制，内部监督很不到位，外部监督又基本上处于空白状态。名义上，我国行政事业性国有资产的监管部门很多，国有资产管理部门、财务部门、物资部门、房地产部门、纪
11、检和审计部门都有监管的责任。但这些部门的职责划分不够规范，在缺乏有效协调的情况下，很容易出现管理的真空，再加上责任意识淡薄，任由行政事业性国有资产大量流失。例如在财务管理上没有设置固定资产明细账或备查簿，固定资产无定期盘点制度，领用、保管无记录，甚至有的单位建造的办公楼已使用多年，但其工程支出仍挂在“在建工程”和往来账户中，导致固定资产实物管理与会计核算严重脱节；有的单位不经主管部门审批随意出租、出借、变卖单位购置的高档贵重物品和低值易耗品；有的单位在处置国有资产时，逃避国有资产管理部门的审核、监督，个人随意处理，自作价或送给亲朋好友，用非法所得充实单位的“小金库”，甚至中饱私囊，装进个人腰包
12、；有的单位在创办实体和第三产业过程中把行政事业单位国有资产无偿划归集体或个人使用，既不按规定交纳资产占用费，也不交纳租赁费，不提取折旧；有些单位集体私分或变相私分国有资产，冠以“关心干部职工生活，为职工搞福利”的美称。这些问题在许多行政事业单位中不同程度存在，但相关部门对此要么睁一只眼闭一只眼，不管不问，要么就推诿扯皮，推卸责任。对这些种种不同的原因造成的国有资产损失从不报告，不处理，更谈不上赔偿或追究其责任，因而在很大程度上影响了国有资产的安全完整和使用效益。这些问题的根源在于缺乏有效的责任机制和监督机制，没有把资产的管理使用与部门、个人的切身利益结合起来。缺乏合理的资产管理制度，也为腐败的
13、滋生提供了土壤。.管理体制不顺，资产布局不合理国资委成立之前，我国实行的是“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的国有资产管理体制。在这种体制运行中，政府管理国有资产的出资人职责由国有资产管理局、财政部、国家经贸委、国家计委、劳动部、中组部、主管部局等部门分割行使，任何部门都不具备完备产权，不用对国有资本经营效果承担全部责任。同时由于所有权错位、越位与缺位并存，导致政企不分、政资不分，或者出现内部人控制。这一管理格局在实践中不仅未解决国有资产出资人缺位问题，还在一定程度上阻碍了国有企业改革的进程。2003年4月6日，国务院国资委成立之后，独立承担起履行国家出资人的职责，标志着我国国有资产
14、管理“群龙治水”、分权制的终结和国有资产管理“集权制”的开始。但从目前许多地方国资委的组建和具体运作情况上看，结果并不十分理想。有的仍在延续过去职能部门的工作；有的只是有选择地“认领”了部分国有企业；有的几乎成了国有资产的“出让”机构，甚至将变卖国有资产作为中心工作。县（市）一级的国有资产管理工作除了极少数地方成立了国有资产经营公司之外，绝大多数地方的国有资产管理工作陷入极为粗放的管理状态，使国有资产的安全和完整受到严重威胁。此外房产、公务车等国有资产在各行政单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍。长期以来，各级党政机关的办公设施设备主要由各单位、各部门自行购置，缺乏统一的资产配置标
15、准，据有关部门2002年统计，被调查的106家中央部门在京行政单位中，有59.4 的单位人均办公用房面积低于平均水平，66 的单位人均职工宿舍面积低于平均水平 而有些单位人均占用办公用房和职工宿舍的面积却超出平均水平很多。除办公用房、车辆等资产配置有文件规定外，其余大多数资产还缺乏相应的政策依据。那资产布局不均就更明显了，少数单位利用自身权力和条件占有大量资产；一些单位利用富余办公房对外出租，一些单位则没有办公房靠租房办公；部分单位将国有资产收益用于职工福利，部分单位则完全靠财政拨付经费维持运转。部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到质量档次都差别较大，苦乐不均的现象十分普遍。.政府干预失
16、当，管理效率不高政府干预国有资产管理，本意是为了加强管理监督，但现实情况是由于对事业单位的工作具体流程不了解，而错误判断，做出错误的干预政策，反而使得管理不力，管理效率低下，造成更对的资源浪费。另外由于上级政府对下级政府经济发展规模和速度的考核，一般都比较重视“一般预算收入”指标的完成情况，而对财政收入质量的考核关注不够，为此，下级政府在千方百计组织收入的过程中为促使财政收入上台阶和追求更卓著的政绩，常常会发生一些只顾眼前利益、不考虑长远利益的短期行为。如一些地方在国有企业改制过程中，对国有资产能处理就处理，处理后便通过“国有资产经营收益”来提高本辖区“一般预算收入”的总量。同时在“国有资产经
17、营收益”的处理上，除支付职工解除劳动合同的经济补偿金，偿还职工债务和拖欠福利费，以及移交社保机构的职工社保费用之外，将具有专项用途的所余收益全部纳入当年正常财政开支“花光吃净”，严重影响了国有资产的保值增值及其在产业结构调整和优化中的推动作用。.“家底不清”使得在经营预算误差大各行政事业单位的财务部门对本单位非经营性资产数额虽然在账面上有所反映，但是大都比较粗略、准确性差。各级政府有关管理部门对非经营性资产虽然也有统计数字，但只是依靠各单位上报的数据，没有进行过全面、细致、准确的清产核资和普查，掌握的数字水分较大。此外，各单位为争取更多的资金，客观上存在瞒报、漏报的动机和行为，使统计工作难以得
18、到真实的数字。事业单位国有资产产权的不清晰，造成了人人都可使用却无人对此负责的尴尬局面。不仅是全国国有资产管理部门，单单一个基层行政机构的一把手都根本搞不清归口其管理的事业单位究竟占有了多少国有资产。那么事业单位国有资产的摊子究竟有多大，有人说4万亿元、有人讲10万亿元，没人能说清楚。更别谈在事业单位国有资产统计中有账无实、有实无账、账实不符、账账不符等种种现象。2004年2月23日中国青年报曾报道宁夏某事业单位将一栋在建的6层60套房、建筑面积5684平方米的住宅楼仅估值为150元。如此巨大的差距，使得很难摸清中国事业单位国有资产的家底，从而为我们管理的监督带来了严重的技术性障碍。三、国有资
19、产行政事业单位管理问题解决方法的建议（一）加强对行政事业单位国有资产管理办法修正二十一世纪是个法制社会，所有的事情要做到有法可依才能更有效的进行和得到发展，我们应该紧跟我国的国情的变化，针对具有中国社会主义特色国有资产建立和完善行政事业单位国有资产管理法规。随着国家行政事业单位国有资产管理办法、事业单位财务管理规则、国有资产评估管理办法等一系列国有资产管理办法的出台。加快了企事业单位国有资产的法制化建设进程，把资产的形成、管理、使用、调配、处置等纳入法制轨道。国资委的设置，也有利于发展和壮大国有经济，更好地坚持政企分开，实行所有权和经营权分离。真正使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值
20、。但是目前还是有许多的漏洞。有关部门应尽快对现行的行政事业单位国有资产管理办法等法规制度进行修订完善，以形成比较系统和完备的管理法律体系。使得跟适应国情，要对行政事业单位资产购置、管理目标、占有使用、职责范围：转让处置、违法责任追究等各个方面作出具体可行的规定，做到有法可依，有章可循。比如说，在法律、法规中对机关后勤管理的机构、规格、职能进行统一的定位。对机关后勤工作改革，也应有相关的规定规范，从本质上得到重视，增强机关后勤干部职工的事业心和责任感。2009年5月1日开始实施的国有资产法中主要是针对经营性国有资产，在此也希望国家有关人员也能在国有资产法中重视行政事业单位或完善相关法规加强对国家
21、行政事业单位的管理，减少国有资产的流失，提高管理效率。同时如果有关部门没有按照有关的法律法规来秉公实行，那么所有的法律法规也就成为了废纸，因此也需要从中央到部门所有人们一起认真学习、落实现有或以后国家实行新的相关法律、法规。（二）改革监督体系，加强对国有资产管理的监督在监督方式方面，不仅要充分发挥新闻媒体的舆论监督，纪检监察部门实施的行政监督，还要充分发挥广大群众实施的社会监督和企业职工的内部监督。在监督主体方面，充分发挥各级人民代表大会和纪检监察部门的监督作用，充分发挥财政、国税、地税、审计、司法等部门的监督资源，形成监督合力，不断提高监管工作的公开化、制度化、程序化和法制化程度，同时应尽量
22、避免重复监管和监管真空。此外，还必须建立监督监管者的规章制度，对受政府委托行使国有资产出资人职责的代理人国资委的监督管理实行经济责任审计，通过对其监管结果的再监督，革除逃避国有资产管理部门的审核、监督，个人随意处理，自作价或送给亲朋好友，用非法所得充实单位的“小金库”；革除中饱私囊，装进个人腰包；革除既不按规定交纳资产占用费，也不交纳租赁费，又不提取折旧现象。降低监督成本，从制度上避免国资委失去监督而滥用党和政府交给的权力。在监督的客体方面，应把重点放在掌握权力和参与政策规划、方案制定的主要决策者身上，以及潜在的国有资产受让者或相关的受益者身上。在监督环节方面，必须全方位、多角度地控制好企业改
23、制重组和产权变更过程中的每一个细节，实现出售、兼并、收购等相关信息的畅通无阻，使出售方和潜在购买者能够充分获得交易信息，提高产权交易的公开和透明度，进而使国有资产在交易中真正体现其市场价值。在监督手段方面，应做到既不侵犯被监督者的合法权益，又能够达到充分运用法律手段和舆论威力实施最有效监督之目的。与此同时，还应按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，积极帮助企业建立现代企业管理制度，促使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体，这也是健全和完善企业监督制约机制、实现国有资产保值增值的根本途径。（三）强化基础管理，防范国有资产流失行政事业性国有资产管理基础工作薄弱是造
24、成国有资产流失普遍而严重的根源之一。强化行政事业性国有资产基础管理工作，目前当务之急是应澄清国有资产“底子”，建立健全国有资产账簿、账务记录，无论从宏观，还是微观管理都做到心中有数。（1）应建立健全行政事业单位国有资产管理规章制度，对国有资产购建、验收、登记、保管、领发、处置、报废等环节都要建立严格而完善的内部控制制度和自我约束机制，变长期以来的粗放式管理为精细化管理。（2）应落实国有资产监管责任人的责任，实行单位主要领导为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制，明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况，确保国有资产的安全和完
25、整。（3）应严格执行行政事业单位国有资产配置标准，对未规定配备标准的也应从严控制，合理配备，凡能通过调剂解决的，一律调剂解决，在满足行政事业需要的同时，确保国有资产的运用效率。（4）应通过定期或不定期检查，及时掌握所有行政事业单位国有资产的管理情况，奖优罚劣，推动国有资产的合理配置和有效使用。（四）调整不合理的资产布局要调整不合理的资产布局首先要做到：（1）资产范围清晰。提高管理效率，达到“物尽其用、财尽其利” ，为国家理好资产、用好资产，保证国有资产保值、增值， 必须明晰管理范围。（2）账目明细清楚。设立固定资产总账，建立房屋和建筑物类、办公家具类、交通运输工具类、专用设备类等明细账。凡属固
26、定资产增减，均记人总账和明细账。凡属固定资产购置、出入库、报损、报废、调入渊出等情况，都详细记入库出账，做到了账账相符、账证相符、账表相符、账物相符。对低值易耗品和日常办工用品等“小件” ，也按相关要求建立账册，做到购置总量清楚，使用情况明白。（3）信息沟通及时。国有资产管理是一项政策性较堪的基础性工作，也足财务管理中容易忽视的环节。只有及时的知道具体的资产分配情况，才能及时的对不合理的资产分布进行调整。（五）加强管理学习，改革政府干预方法政府干预失当的主要原因在于：（1）管理观念淡薄，责任意识不强。许多占用国有资产的单位对国有资产存有错误认识，不知道自己仅是资产的使用管理者，错误地把自己当成
27、资产所有者，行政事业单位国有资产在核算上不提折旧，有些单位片面地认为行政事业单位固定资产不存在保值增值问题；在国有资产的配置、使用和处置过程中，由于没有明确资产管理的责任，“重资金、轻实物、重进轻管”的现象比较普遍。（2）管理部门职责不清，监管不到位。有效的监督是防止违规违法行为发生的重要措施，但在行政事业单位国有资产管理上，由于各部门对国有资产管理的责任不明确，没有形成有效的监督机制，对国有资产的监管职责不到位。财政、审计、纪检监察等部门都有监管国有资产的责任，但每个部门的职责范围并不十分清晰，没有具体明确的规章制度。这就给个别部门、单位弄虚作假、隐瞒不报、随意处置国有资产等违纪违规行为提供
28、了可乘之机，财政部门则无法准确掌握国有资产的存量情况。因此我们应该对症下药，要该强队管理者的思想纠正工作，加强管理者的责任意识。人是制度的执行者，单位负责人应当认真学习行政单位国有资产管理暂行办法和事业单位国有资产管理暂行办法， 明确国有资产从配置使用到处置各个环节，单位负责人、责任人应如何规范操作，明确自己应承担的责任，提高每一位员工管好、用好国有资产责任意识。（六）加强审计工作力度要加强对各事业单位的审计监督工作，通过与审计部门以及社会中介机构的合作，对事业单位的资产状况和经营活动进行客观公正地评价。同时，按照“真实、科学、公正、合理”的原则，委托具有法定资质的资产评估机构对拟改制事业单位
29、进行资产评估，出具评估报告，同时承担评估结果的法律责任。改制单位在审计、评估过程中要积极配合中介机构做好改制过程中财务审计和资产评估工作，对提供有关资产情况的真实性及合法性负责。（1）组织清产核资工作。各级政府可根据本级政府国有资产管理的实际，由财政部门代表政府对所属行政单位国有资产进行全面的清查。（2）健全国有资产财务账目。要使国有资产登记台账制度化，做到账、卡、物、证、表相统一，避免因人员变动及其他原因而引起资产流失。（3）加强审计工作的监督。审计监督是国有资产监督体制中的重要一环。我们应与时具进，推进我国政府审计模式的改革，加强国有资产监督。例如国家审计署在2006年宣布：从2007年起，将邀请财政部和监察部组成专业监察部门，每年定期对全国审计机关进行审计，以结束审计部门无人审计的局面。但这并不代表我国的政府审计以达到完善，我们应一直沿着这方向继续改进。