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1、 城市环境总体规划实施建议 一、城市环境总体规划开展背景 2023年，国家启动城市环境总体规划编制工作，作为“十二五”以及更长时期内环境爱护的一项重要制度实践，对于探究城市可持续进展道路，修正完善现有城市规划体制具有重大意义。关于开展城市环境总体规划编制试点工作的通知（环办函20231088号）正式确定了首批城市环境总体规划编制试点城市，启动城市环境总体规划编制工作。为标准城市环境总体规划编制试点工作治理，环保部制定了城市环境总体规划编制试点工作规程，作为标准试点工作的指导性文件。启动了包括福州、广州、成都、南京等12个城市的第一批城市在内环境总体规划试点。根据环境行政主管部门的顶层设计，城市
2、环境总体规划是城市人民政府以当地资源环境承载力为根底，以自然规律为准则，以可持续进展为目标，统筹优化城市经济社会进展空间布局，确保实现经济富强、生态良好、人民幸福所作出的战略部署。对涉及城市进展的资源环境承载力、环境容量、环境功能区划、污染物总量掌握、生态红线、环境风险等重大问题，试点城市环境爱护行政主管部门应当组织专家进展专题讨论和论证。城市环境总体规划编制内容应当符合城市环境总体规划编制技术要求（试行）规定。鼓舞试点城市结合本地区特点，在规划编制技术方法和根底理论讨论方面开拓创新。城市环境总体规划编制的程序、规划成果的报批和应用处于试点探究阶段，规划实施也刚开头，其理论讨论根底主要有两方面
3、观点，一种观点认为保证成果落实应在下阶段城市总体规划环评中，将生态红线、风险防线、资源消耗上限、环境容量底线等重要规划成果作为城市总体规划环评依据，对于已开展过城市总体规划环评的城市，建议充分借鉴城市总体规划环评根底分析和主要成果。另一种观点认为在环境规划实施中，提出由政府相关部门建立组织机构，实行宣传、审批、检查、监测和惩罚等手段，使规划目标得以实现。城市环境总体规划开展以来，试点城市的规划成果相继通过评审，规划实施在即，探讨一条更为制度化的路径尤为重要。 二、城市环境总体规划的主要内容和现存问题 城市环境总体规划开展试点以来，各个试点城市的环境总体规划内容虽有差异，但从主要内容、技术路线和
4、规划手段看，根本形成了一套具有共性的规划体系，主要包含四个层面（图1）。 一是目标层，通过环境资源根底分析，猜测环境进展趋势，评估环境污染风险，制定规划目标，建立指标体系。有些试点城市提出的规划目标并不明确，多是抱负化的口号，没有明确的标准：或提出大量环境爱护、城市进展、生态改善的概念；或套用城市进展目标定位，缺乏明确的方向性指引。 二是分区层，城市环境总体规划的范围多是以全市域为主，区划大多依据生态环境的分类表述，如山地、平原、滨水等分区。对于地类比拟单一的城市，多根据自然爱护区、风景名胜区、城镇等类别分区。各个分区的边界不明确，多在小比例尺地图（如：1/100000）上完成分界限，误差较大
5、，难以落地实施，更无法建立或并轨可行的管控体系。 三是规划层，该局部是环境总体规划的核心内容，根本上以空间开发管控为主，按大气环境和水环境的管控分区明确掌握标准；依据环境爱护部公布的国家生态爱护红线生态功能红线划定技术指南（环发202356号），划定生态爱护红线，并设定掌握等级；环境承载掌握一般可以测算大气环境和水环境承载容量，并可提出总体消减量，而对于土地的承载掌握缺乏更有效的测算和管控方法。通过指标体系指引的规划，实施和监管机制缺位，主要问题在于对已经开展的主体功能区规划、土地利用规划和城市总体规划缺乏调整建议，有用性偏低。 四是实施层，地方环保局长期处于一种贯彻执行国家环境爱护的方针、政
6、策和法律、法规、规章的状态；并对本辖区的环境爱护工作实施统一监视治理的职责。以环评、监视检查、制定规划等工作为主导，责任大、管控面大、管控手段有限、实施效果差等问题表现突出，环境总体规划缺乏有力的实施机制。城市环境总体规划由试点城市人民政府提请同级人民代表大会常务委员会审议通过后公布实施。相当于运发动和裁判员都是一家，自说自话，缺乏实施监管。相关规定要求试点城市人民政府要准时对规划目标和任务进展分解，建立评估机制，定期开展规划实施状况评估；但是试点城市环境爱护行政主管部门负责统筹协调规划实施跟踪监测、评估工作，对规划实施存在的问题进展讨论，提出改良措施和建议，向市人民政府提交评估报告并报环境爱
7、护部备案，同时抄报所在省级环境爱护行政主管部门。程序上虽有一系列的上报路径，但是地方政府受GDP考核机制限制缺乏主动性，实施积极性不高。 三、城市环境总体规划推动实施建议 一是加强规划目标针对性，虚实结合，既要表达落实国家的相关政策，发挥总体规划的综合指引作用，加强与城市、土地及其他相关规划的连接，又要指引下位专项规划，健全城市环境规划体系，层层落实。在此根底上提出城市环境爱护、提质和治理的阶段性目标，确定规划目标的构建、实施、跟踪评估以及执法决议的流程，建立目标推动的严格修正程序，保障环境规划目标的权威性和不行替代性。 二是完善指标体系。在环境总体规划中，指标体系的构建是一项非常重要的工作，
8、直接影响规划实施效果。受限于城市经济进展压力、民生保障压力以及城市的GDP考核压力等因素，大多试点城市提出环境爱护的底线指标，并以此为根底提诞生态红线掌握范围，进展刚性限制。这种底线掌握法将环境问题压于一线，一旦突破底线将难以恢复和补救。建议仿效国境线的设计原则，两国陆地之间并非一根线做为国境线，而是两根界限，之间为过渡地带，即双线掌握或带控。此外，尽可能通过改善生产生活方式，建立环境不断优化的指标体系。在环境问题分析中，应对城镇化进程中点污染向面污染转化进展合理规模度量，提出承载力的各类标准，制定渐渐严格的阶梯性准入门槛，分别依据环境容量估算值与现状排放值的差值设定空间排放要求，从而引导空间
9、功能设计，修正城规和土规。 三是因地制宜制定区分化的管控路径。关于环境质量改善路径，应对全市域城、镇、乡、村规划建立区探讨不同管控路径。不同的环境功能区管控范围尽可能与行政边界相结合，便于建立基层的治理机构。环境总体规划各项指标分降落实到城市控规单元和土地规划的不同地类范围中，管控的范围市域不同于市区，管控的内容即有差异，又有穿插，可实施、可操作性加强。四是进一步探究环境总体规划的实施机制，试点工程审批新机制。根据城乡规划法相关规定，我国城市实施规划治理的根本工具是“三证一书”，包括建立用地规划许可证建立工程规划许可证乡村建立规划许可证和建立工程选址意见书。 城乡规划法第三十八条规定，在城市、
10、镇规划区内以出让方式供应国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据掌握性具体规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成局部。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。第三十九条规定规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。为有效推动环境总体规划的实施，可仿效城市规划和土地规划相连接的治理方法，在工程申请时要求开发单位提交环境承诺书，环境承诺书中应将城市环境总体规划中提出的各项治理掌握要求，针对详细空间范围提出环境爱护的承诺，并由环境爱护行政主管部门审核批复后出具环境爱护条件，颁
11、发环境许可证。工程开发单位取得环境许可证前方可办理相关的用地手续并进入施工阶段。虽然对于工程开发增加了审批环节，由于将环境爱护的责任前置并融入全部开发工程中，会有效掌握环境污染的发生。详细流程建议如下图。 此外，城市环境总体规划成果的推动实施任重道远，必需通过法律、行政、组织、资金、技术等保障措施推动。法律保障：通过人大立法实施，并建立一个集仲裁、调解、专家评审、中立评估等方式为一体的多元化事务平台，探究“互联网”的上诉模式，建立公众监视渠道，提高民众监视的效率；行政保障：通过环境行政治理部门机制建立，加强执法队伍建立，强化执法监视，提高执法力量和水平，建立执法评议考核标准和制度；组织保障：通过评定执法人员资格治理、执法人员培训考试、执法站所建立、执法装备配备、执法案件办理等落实；资金和技术保障：依靠政府和讨论机构建立融资平台和研发机构，探究PPP模式。 ：刘贵利 郭健 崔勇 单位：中国城市进展讨论院城市与区域规划院 中城国合规划设计讨论院