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1、PPP项目的策划和实施-施工企业管理ppt Still waters run deep.流静水深流静水深,人静心深人静心深 Where there is life,there is hope。有生命必有希望。有生命必有希望目目 录录I.对政府和社会资本合作（对政府和社会资本合作（PPP）的理解）的理解II.政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPP）的实际操作）的实际操作III.专业咨询机构可以提供的技术支持专业咨询机构可以提供的技术支持中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心2一、对政府和社会资本合作（一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解）的理解中国国际工程咨询公司研
2、究中心中国国际工程咨询公司研究中心3对对“政府和社会资本合作政府和社会资本合作”的理解的理解“政府和社会资本合作”项目，是在借鉴国际借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的“公共部门和私人部门合作公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰划分界限清晰，各自开展项
3、目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。PPP模式是公共公共部门和私人私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心4投资项目的划分投资项目的划分鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府政府”和和“企企业业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制核准制”和和“备案制备案制”管理模式。这里所说的企业
4、，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化变通和本土化而形成的。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心5PPP的合作主体的合作主体政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特特许经营许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金注入等方式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企
5、业或其他国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体各类经营性投融资主体。鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各方表述为“政府主体政府主体”和“社会资本主体社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方政府方”和“社会资本合作伙伴社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心67起源、发展及争论起源、发展及争论上世
6、纪90年代，英国率先英国率先提出了PFI的概念，对引导基于市场经济环境下针对公共项目进行市场化运作发挥了重要作用。一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校监狱、学校、国防和基础医院国防和基础医院等纯公共产品项目纯公共产品项目。PPP模式虽然取得较好效果，但对其争议从未中断。71990-2005年发展中国家私人部门参与
7、基础设施项目投资年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心8PPP的两种基本模式的两种基本模式一、使用者付费一、使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的特许经营的PPP模式模式。一是一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。二、政府付费二、政府付费属
8、于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（私人融资计划（PFI）的）的PPP模模式式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务购买公共服务。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心910我国我国经经常采用的常采用的PPP模式模式社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。BT模式是否属于模式是否属于P
9、PP模式，存在争议。模式，存在争议。BT类类 型型基基 本本 含含 义义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设
10、、拥有和经营这些社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。的所有权并负责
11、其经营，并将一直拥有并经营该设施。10亚洲国家亚洲国家PPP应用模式分布应用模式分布中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心11PPP不同模式的主要特征不同模式的主要特征中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心12亚行认为，政府推动亚行认为，政府推动PPP模式有三大主要动机模式有三大主要动机1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，都是政府部门面临政府部门面临的挑战挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生亏损产生亏损，只能靠财
12、政补贴，从而增加公共财政支出。由于政府财力有限，融资压力巨大融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机会闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内的社会资本。社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验管理能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获利获利。参与PPP项目的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心13政府推动政府推动PPP模式有三大主要动机模式有三大主要动机2.提高效率，更有效地利用现有资源提高效率，更有效地利用现有资源政府部门由于缺少
13、或没有动力缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率，使得基础设施建设和运营效率较低效率较低。在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难。社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同时，通过合理收费合理收费使得公共服务供给在经济上可持续经济上可持续。PPP允许政府将运营职能运营职能转移给高效的社会资本高效的社会资本，同时保留和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费
14、者提供质优价廉提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心14政府推动政府推动PPP模式有三大主要动机模式有三大主要动机3.通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改革革政府有时会将PPP当作推动改革的催化剂推动改革的催化剂，通过实施PPP项目，要求重新审视和分配重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能职能，动员资本和提升效率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营实体参与特定行业项目私营实体参与特定行业项目，这样就会推动改革取
15、得实质性进展实质性进展。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心1516中国的引进及推广中国的引进及推广20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政政府或其授权机构府或其授权机构负责；广东沙角电厂沙角电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年月日正式移交。我国开展PPP已有30年历年历史。史。从1996年开始年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用采用BOT方式方式，并取得进展；2004年年建设部出台市政公共事业特许经营管理办法市政公共事业特许经营管理办法（建
16、设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。16172004年7月国务院颁布关于投资体制改革的决定关于投资体制改革的决定，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。业和领域。2005年年国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见公有制经济发展的若干意见指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本非公有资本进入法律法规未禁未禁的行业和领域，加
17、快垄断行业改革，在电力、电信、电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务自然垄断业务，积极推进投资投资主体多元化主体多元化，非公有资本可以参股非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项独资、合资、合作、项目融资等方式目融资等方式进入。中国的引进及推广中国的引进及推广17国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见意见（国发201013号）新36条，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域。2014.9
18、.21，国务院关于加强地方政府性债务管理国务院关于加强地方政府性债务管理的意见的意见（国发201443号）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见资的指导意见（国发201460号）2014.9.23财政部关于推广运用政府和社会资本合关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知作模式有关问题的通知（财金201476号）中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心中国的引进及推广中国的引进及推广18中国的引进及推广中国的引进及推广2014.10.23地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法办
19、法（财预2014351号）2014.11.30，财政部关于政府和社会资本合作示范项关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知目实施有关问题的通知（财金2014112号）2014.11.29，财政部关于印发政府和社会资本合作模关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）2014.12.2，国家发展改革委关于开展政府和社会资国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见本合作的指导意见（发改投资20142724号）2014年12.30，关于规范政府和社会资本合作合同管关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知理工作的通知（财金20
20、14156号）及PPP项目合同指南（试行）中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心19PPP为什么不能仅认为是一种融资模式为什么不能仅认为是一种融资模式融资仅是PPP的目的之一，而不是全部。引入社会资本，除引入资金外，更重要地是引入先进技引入先进技术和管理经验术和管理经验；融资更多地是考虑各自风险最小化。PPP则要求使项目整体风险最小化整体风险最小化，通过合作降低各自风险，发挥“1+12”的机制效应。融资仅考虑自身财务利益自身财务利益最大化，PPP则追求在保障公共利益公共利益的前提下，使社会资本获得合理回报。不允许过分追求各自利益，政府有对社会资本投资收益进行管控进行管控的责任
21、。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心20PPP模式的三大特征模式的三大特征一、伙伴关系一、伙伴关系要求目标一致，形成合力。在具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品和服务。二、利益共享二、利益共享政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控。公益性项目不应追求利润最大化。社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。三、风险分担三、风险分担政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。社会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心21基础设施可销售性评估框架基础设施可销售性评估框架世界
22、银行在1994年的世界发展报告世界发展报告中，对基础设施的性质进行了详细分类详细分类，选取竞争潜力竞争潜力、商品商品或服务的特点，向用户收取补偿费用的可能性、或服务的特点，向用户收取补偿费用的可能性、公共服务的责任、环境外部性公共服务的责任、环境外部性等五个方面评价指标，对各类基础设施的可销售性进行评估。按1-3计分，分值越大越容易销售计分，分值越大越容易销售。按照世界银行的对基础设施可销售性评价销售性评价框架，采用采用PPP模式的可能性模式的可能性可以参照基础设施的可销售性进行判断。可销售性越强，社会资本进入的可能性就越大。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心22基础设施
23、可销售性评估表基础设施可销售性评估表竞争潜竞争潜力力商品或服务商品或服务的特性的特性向用户收向用户收费的可能费的可能性性公共服务公共服务的责任的责任环境外部环境外部性性市场化指市场化指数数电信电信地方性服地方性服务务中中私人产品私人产品高高中中低低2.6长途、增长途、增值服务值服务高高私人产品私人产品高高很少很少低低3.0电力和天电力和天然气然气热力发电热力发电高高私人产品私人产品高高很少很少高高2.6电力输送电力输送低低俱乐部产品俱乐部产品高高很少很少低低2.4电力配送电力配送中中私人产品私人产品高高很多很多低低2.4天然气生天然气生产、运输产、运输高高私人产品私人产品高高很少很少低低3.0
24、运输运输农村道路农村道路低低公共产品公共产品低低很多很多高高1.0铁路货运铁路货运和客运和客运高高私人产品私人产品高高中中中中2.6一级和二一级和二级公路级公路中中俱乐部产品俱乐部产品中中很少很少低低2.4中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心23基础设施可销售性评估表基础设施可销售性评估表中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心供水供水管道网络管道网络中中私人产品私人产品高高很多很多高高2.0非管道网非管道网络络高高私人产品私人产品高高中中高高2.4排污排污管道排污管道排污及处理及处理低低俱乐部产品俱乐部产品中中很少很少高高1.8公寓污水公寓污水处理处理中中
25、俱乐部产品俱乐部产品高高中中高高2.0现场处理现场处理高高私人产品私人产品高高中中高高2.4排水排水收集收集高高私人产品私人产品中中很少很少低低2.8净化处理净化处理中中公共产品公共产品中中很少很少高高2.0灌溉灌溉一级与二一级与二级网络级网络低低俱乐部产品俱乐部产品低低中中高高1.4三级网络三级网络中中私人产品私人产品高高中中中中2.42425vPPP要根据具体的情况，考虑不同行业、地域、城市发展水平等选择适合的模式选择适合的模式。v关于股权，即便是完全国有，也必须保障运营企业的自我发展能力，才能使公用事业可持续发展。因此，所有权性质并不能完全决定公用事业的服务质所有权性质并不能完全决定公用
26、事业的服务质量和可持续经营量和可持续经营，也并非完全国有才能保障公用事业的公益性。v对于公用事业企业的上市要慎之又慎上市要慎之又慎，因为企业一旦上市就成为公众公司公众公司，多元化股东的投资收益最投资收益最大化大化与公用事业局部公益性局部公益性的矛盾使得问题更加复更加复杂。杂。加强监管加强监管2526vPPP成败的关键在于，是否建立了与其相适应的完善有效的监管体系有效的监管体系。v要想实现获得社会投资获得社会投资、提高效率提高效率并改善服务改善服务的多多重目标重目标，在选择好既定的公私合作模式后，就必须对其进行必要的监管进行必要的监管，规范企业的行为使其符合公公用事业用事业的服务宗旨。v监管体系
27、包括价格价格、质量与安全规制质量与安全规制、对应的财政财政补贴机制补贴机制以及发挥公众监督公众监督的作用等。加强监管加强监管26二、二、PPP项目的实际操作项目的实际操作中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心27PPP项目操作程序项目操作程序PPP项目的实施主要包括选择合作项目选择合作项目、社会资本合社会资本合作伙伴确定作伙伴确定、组建项目组建项目公司、进行融资进行融资、项目建设项目建设、运行管理运行管理等过程。按照各类专项规划的要求专项规划的要求，认真筛选筛选适宜采用PPP模式的项目，要特别重视项目前期策划和论证前期策划和论证；通过竞竞争机制选择合作伙伴争机制选择合作伙伴，
28、按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与社会资本合作组建项目公司（项目公司（SPC），具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务。政府与社会资本合作伙伴、项目公司通过项目合同项目合同或特许经营协议特许经营协议明确各方权、责、利，强化项目实施的全过程监管。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心28PPP PPP 项目典型运作流程项目典型运作流程中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心移交移交1.1.项项目移交目移交2.2.项项目公司清算目公司清算 合同合同 终结终结项项目目实实施施阶阶段段运运营营建建设设1.1.项项目建目建设设1
29、.1.项项目运目运营营合同合同编编制制竞竞争性程序争性程序 项项目目招招标标阶阶段段签签署署合同合同1.1.技技术术、商、商务边务边界条件；界条件；2.2.建建设设内容分工、投内容分工、投资资范范围围；3.3.法律文件；法律文件；4.4.招招标标条件条件1.1.发发布信息；布信息；2.2.制定制定标标准；准；3.3.成立成立评标评标小小组组；4.4.编编写写评标报评标报告；告；5.5.与候与候选选人澄清人澄清谈谈判判1.1.与中与中标标人草人草签项签项目目协议协议2.2.中中标标人成立人成立项项目公司目公司3.3.正式正式签签署署项项目目协议协议项项目目前期前期准准备备阶阶段段项项目目发发起起
30、项项目准目准备备1.1.成立成立领导领导小小组组和和办办公室公室2.2.制定工作制定工作计计划划3.3.开展开展项项目目调查调查1.1.聘聘请请咨咨询询机构；机构；2.2.项项目目协议协议；3.3.前期前期论证论证；4.4.前期沟通；前期沟通；5.5.商商业业原原则则；6.6.财务财务分析；分析；7.7.确定投确定投资资人比人比选选方式和原方式和原则则；8.8.编编制制项项目目实实施方案并施方案并报报批批29做好项目前期策划和科学论证做好项目前期策划和科学论证开展PPP项目的可行性论证可行性论证是决定项目成功的首要环首要环节节。筛选PPP项目要符合各类专项规划要求，加强前期策划，可委托有一定业
31、绩和能力的专业咨询机构专业咨询机构编制PPP项目实施方案项目实施方案，内容应包括项目基本情况、规模与期限、建设内容、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障、政府配套措施等内容。政府投资主管部门政府投资主管部门应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对对项目实施方案进行充分论证项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经审实施方案须经审批、核准或备案后组织实施。批、核准或备案后组织实施。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心30通过竞
32、争机制选择合作伙伴通过竞争机制选择合作伙伴政府主管部门应及时将项目内容，以及对社会资本合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息信息向社会公布公布，确保各类市场主体平等参与平等参与竞争。应按照招标投标法、政府采购法等法律法规规定的招投标招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择社择优选择社会资本合作伙伴。会资本合作伙伴。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心31签订项目合同或特许经营协议签订项目合同或特许经营协议政府方应与中选合作伙伴签署合同或协议合同或协议。“通用合同指南”十大必备模十大必备模块：（1）总则；（2）合同主体；（3）合作关系；（
33、4）项目前期工作；（5）收入和回报；（6）不可抗力和法律变更；（7）合同解除；（8）违约处理；（9）争议解决；（10）其他约定各篇章的具体内容及使用要求。“通用合同指南”五大可选模块五大可选模块：（1）投资计划及融资方案；（2）工程建设；（3）政府移交资产；（4）运营和服务；（5）社会资本主体移交项目各篇章的具体内容及选择要求；中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心32筹组项目公司筹组项目公司中选社会资本合作伙伴，可依据合同要求，按现代企业制度规定筹组项目公司。项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等；项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营
34、权，并按合同规定保证资产完好；项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后应无偿移交政府。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心33把握把握PPP模式运用的关键环节模式运用的关键环节PPP项目可以采用不同的模式，然而所有的PPP必须满足一些重要特征重要特征：（1）合同必须界定各方的职能和责任；（2）政府部门与社会资本以合理的方式共担风险；（3）社会资本主体取得事先规定的业绩后应获得相应的投资回报。建立长期的政府与社会资本合作机制建立长期的政府与社会资本合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者监管者”、“合
35、合作者作者”。发挥社会资本合作伙伴在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，“让专业人做专业事让专业人做专业事”。建立合理的利益共享机制。建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的财务可持续财务可持续性性。既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利盈利但不暴利”。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心34建立平等的风险共担机制建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚平等参与、诚实守信，按照合同办事实守信，按照合同办事，依据对风险风险的控制力，承担相应的责责任任，
36、不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的风险，双方共同承担不可抗力风险不可抗力风险。建立严格的监管和绩效评价机制建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格价格和项目收益指标收益指标，加强成本监审、考成本监审、考核评估、价格调整审核核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保担保，防范项目风险转换为政府债务风险政府债务风险。对未能如
37、约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并退出并赔偿赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心把握把握PPP模式运用的关键环节模式运用的关键环节35应用应用PPP的具体方式的具体方式1、采用合资合作和特许经营方式、采用合资合作和特许经营方式此类项目收费或价格形成机制较为健全收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费使用者付费”实现投资回报的项目。如城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气
38、、加气站等项目，城市供热等项目、轨道交通、高速公路、电厂等。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心362、采用政府购买服务、特许经营组合方式、采用政府购买服务、特许经营组合方式此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以实现财务可持续性实现财务可持续性，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行，可实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理
39、焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化收运处一体化项目。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心应用应用PPP的具体方式的具体方式373、采用政府购买服务方式、采用政府购买服务方式此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。这类项目采用PFI方式方式。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心应用应用PPP的具体方式的具体方式38
40、PPP项目社会资本合作主体的准入条件项目社会资本合作主体的准入条件按照PPP项目一般都具有公益性公益性，对社会资本合作伙伴必须提出严格的要求，需要规范设置必要的准入门槛，保障社会大众和政府的权益。在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。主要包括：（一）信用与信誉良好。（一）信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；重合同、守信用，具有社会责任感。（二）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的（二）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。社会资本合作伙伴业绩、资质或经验。社会资本合作
41、伙伴或其联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心39PPP项目社会资本合作主体的准入条件项目社会资本合作主体的准入条件（三）资金充足，具有较强的财务与融资能力。（三）资金充足，具有较强的财务与融资能力。社会资本合作伙伴要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。（四）专业知识与技术力量雄厚。（四）专业知识与技术力量雄厚。社会资本合作伙伴要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。（五）设备配置等要素实力良好。（五）设备配置等要素
42、实力良好。社会资本合作伙伴要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。（六）质量安全管理体系完善。（六）质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，社会资本合作伙伴主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格；能遵从合同合法合规运营。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心40PPP项目运作的主要工作内容项目运作的主要工作内容（一）项目前期准备阶段（一）项目前期准备阶段1、项目发起。、项目发起。项目发起阶段的工作内容主要包括启动准启动准备和前期调研备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调研活动等。PPP项目实施是一个系
43、统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建组建PPP项目实施团队项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组；二是制定具体工作实施方案制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等；三要根据各类建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理基础设施建设领域拟新建项目和存量项目新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单具体项目清单，构建构建PPP项目库。项目库。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心41PPP项目运作的主要工作内容项目运作的主要工作内容2、项目准备、项目准备主要工作内容是项目实施方案
44、研究和编制：一是一是聘请顾问团队；二是二是研究项目合同；三是三是开展项目前期论证，确定项目范围和实施内容（建设规模、主要内容、投资规模等）；四是四是前期调研，确定项目实施模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五是五是设计项目主要商业原则；六是六是财务分析，编制财务模型；七是七是确定社会资本合作伙伴的比选方式和原则（确定准入条件、招标方式、主要权利和义务等）；八是八是组织相关单位研究论证方案；九是九是实施方案公示和报批。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心42PPP项目运作的主要工作内容项目运作的主要工作内容在项目准备阶段，需要考虑项目的融资方式和财政承受能力，并要评估传统方
45、式与PPP方式之间的效率比较效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目合作合同拟定项目合作合同。聘请专业咨询机构专业咨询机构，负责设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并履行项目报批手续。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心43PPP项目运作的主要工作内容项目运作的主要工作内容（二）项目招投标阶段。（二）项目招投标阶段。项目招投标阶段重要工作包括：合同编制、竞争性程序、签署合同。1、合同编制。、合同编制。细化研究合同文本：研究分析项目的技术、商务边界条件（如投资、运营成本与收益测算，
46、回购价格、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划）；落实建设内容分工、投资范围（建设期限、工程质量和监管措施）；研究和编制项目合同等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）；落实招标条件。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心44PPP项目运作的主要工作内容项目运作的主要工作内容2、竞争性程序。、竞争性程序。主要包括：发布项目信息；准备投标文件；制定评标标准、评标细则和评标程序；成立评标工作组，开标、组织评标；编写评标报告，推荐候选人；与候选人澄清谈判。3、签署合同。、签署合同。先草签项目合同，中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜，
47、资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心45PPP项目运作的主要工作内容项目运作的主要工作内容（三）项目实施阶段。（三）项目实施阶段。主要工作包括：项目建设和项目运营。1、项目建设。首先、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等；其次其次，项目公司组织各相关单位进行项目建设实施。在实施过程中，政府及相关部门对项目实施的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，实施阶段结束，项目进入运
48、营阶段。2、项目运营。、项目运营。政府与项目公司签订特许经营合同特许经营合同，约定特许经营期限。在项目运营期内，项目公司应按照合同要求对项目设施进行运营、维护。为确保项目的运营和维护按照合同进行，政府、贷款人、投资者和社会公众都拥有对项目进行监督监督的权利。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心46PPP项目运作的主要工作内容项目运作的主要工作内容（四）合同终结阶段。（四）合同终结阶段。转移中止是项目运作的最后阶段，主要工作包括项目移交和项目公司解散。1、项目移交。、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的经营权（或所有权与经营权同时）向政府移交。在移交时，政府应注意项目
49、是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。2、项目公司清算。、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心47三、专业咨询机构可以提供的技术支持三、专业咨询机构可以提供的技术支持中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心48专业咨询机构可以提供的技术支持专业咨询机构可以提供的技术支持（一）制度建设（一）制度建设专业咨询机构可以配合当地政府开展政府与社会资本合作政策研究，围绕政策解读和实践操作组织对有关单位和人员开展培训，协助制
50、定当地开展政府和社会资本合作的管理办法、操作流程、合同编制等操作指南和管理制度。（二）项目策划和储备库建设（二）项目策划和储备库建设根据当地经济社会发展规划和各项专项规划，对纳入各项规划的适于开展政府和社会资本合作的项目进行初步筛选，组建当地PPP项目储备库，并对PPP项目库进行动态监测和跟踪管理。中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心49专业咨询机构可以提供的技术支持专业咨询机构可以提供的技术支持（三）（三）PPP项目论证和方案优化项目论证和方案优化专业咨询机构可以组织专家力量，对当地纳入政府与社会资本合作项目库的项目，根据规划实施进度进行专项论证和咨询评估，通过对项目合作