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1、农业政策政策“总论”朱丽娟农农推推推推课课程程程程东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院农业政策政策“总论”内内容框架容框架 政策学概述政策学概述 1 政策的制定与执行政策的制定与执行 2 农业政策的评估及调整农业政策的评估及调整 3东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院第二章第二章 政策学概述政策学概述第一节第一节 政策与政策科学政策与政策科学 第二节第二节 农业政策的本质及内涵农业政策的本质及内涵 第三节第三节 政府、市场与农业政策政府、市场与农业政策东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管
2、理管理管理管理学学学学院院院院第一节第一节 政策与政策科学政策与政策科学一、政策及政策三要素一、政策及政策三要素一、政策及政策三要素一、政策及政策三要素现代社会靠什么来进行治理？现代社会靠什么来进行治理？现代社会靠什么来进行治理？现代社会靠什么来进行治理？现代社会的发展目标靠什么方式来实现？现代社会的发展目标靠什么方式来实现？现代社会的发展目标靠什么方式来实现？现代社会的发展目标靠什么方式来实现？军队？监狱？干部？道德？法律？军队？监狱？干部？道德？法律？军队？监狱？干部？道德？法律？军队？监狱？干部？道德？法律？现代社会的国家和政党，普遍地将现代社会的国家和政党，普遍地将现代社会的国家和政党
3、，普遍地将现代社会的国家和政党，普遍地将各类政策各类政策各类政策各类政策作为作为作为作为 实现社会、经济、政治、文化等方面发展目标的实现社会、经济、政治、文化等方面发展目标的实现社会、经济、政治、文化等方面发展目标的实现社会、经济、政治、文化等方面发展目标的 工具手段和行为准则。工具手段和行为准则。工具手段和行为准则。工具手段和行为准则。东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院1 1、政策：政策：政策：政策：是指政党、国家或政府领导集团为完成一是指政党、国家或政府领导集团为完成一是指政党、国家或政府领导集团为完成一是指政党、国家或政府领导集团为完成一定
4、历史时期的路线目标和任务而制定的策略原则定历史时期的路线目标和任务而制定的策略原则定历史时期的路线目标和任务而制定的策略原则定历史时期的路线目标和任务而制定的策略原则和行为准则。和行为准则。和行为准则。和行为准则。政府通过政策来规范政府通过政策来规范个人、家庭、企业、社会团体个人、家庭、企业、社会团体的行为，包括的行为，包括政府部门政府部门的行为。的行为。东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院如：如：东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院 早期的资本主义提倡早期的资本主义提倡自由放任的市场经济自由放任的市场
5、经济，除了，除了维持社会秩序以外，反对政府在社会、经济、文维持社会秩序以外，反对政府在社会、经济、文化等领域采取任何形式的干预行动。化等领域采取任何形式的干预行动。实行中央计划经济的国家都面临实行中央计划经济的国家都面临资源配置效率低资源配置效率低下和经济缺乏活力下和经济缺乏活力的困境，因而的困境，因而2020世纪世纪7070年代后年代后期以来先后进行市场导向的社会和经济改革。期以来先后进行市场导向的社会和经济改革。东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院2、政策的三要素
6、及其逻辑关系、政策的三要素及其逻辑关系政政策策背背景景：是是起起点点，是是政政策策作作用用对对象象及及其其周周围围环环境境的的现现状状政政策策目目标标：是是终终点点，是是政政策策作作用用对对象象后后希希望望其其改改变变成成的的理想状况理想状况政政策策手手段段：是是起起点点到到终终点点的的桥桥梁梁，是是政政府府所所采采取取的的如如何何把其认为不合理的现状改变成理想状况的一系列措施把其认为不合理的现状改变成理想状况的一系列措施 政策背景政策背景政策目标政策目标政策手段政策手段东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院案例1 2009 2009年我国经济采取了
7、年我国经济采取了积极的财政政策积极的财政政策和和适度适度宽松的货币政策宽松的货币政策，减税、，减税、4 4万亿政府投资、降低利万亿政府投资、降低利息率和存款准备金率、家电下乡、汽车下乡等措息率和存款准备金率、家电下乡、汽车下乡等措施，有效拉动了施，有效拉动了消费、投资、外贸消费、投资、外贸三架马车，使三架马车，使我国经济呈我国经济呈V V字型复苏，字型复苏，GDPGDP增长增长达到达到8.78.7，超，超过保过保8 8预期。预期。东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院政策背景政策背景政策手段政策手段政策目标政策目标2008年全球性金融危机年全球性金融
8、危机扩张性财政政策和货币政策扩张性财政政策和货币政策恢复经济增长恢复经济增长东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院案例案例2东北大豆压榨企业收购加工东北大豆压榨企业收购加工东北大豆压榨企业收购加工东北大豆压榨企业收购加工20092009年度国产大豆补贴管理年度国产大豆补贴管理年度国产大豆补贴管理年度国产大豆补贴管理办法办法办法办法政策背景：政策背景：政策背景：政策背景：自自自自2008200820082008年以来，中国大豆市场遭遇剧烈波动，在年以来，中国大豆市场遭遇剧烈波动，在年以来，中国大豆市场遭遇剧烈波动，在年以来，中国大豆市场遭遇剧烈波动，在
9、全球大豆价格大幅度下跌，我国进口大豆数量迅猛增加的背景下，全球大豆价格大幅度下跌，我国进口大豆数量迅猛增加的背景下，全球大豆价格大幅度下跌，我国进口大豆数量迅猛增加的背景下，全球大豆价格大幅度下跌，我国进口大豆数量迅猛增加的背景下，国产大豆出现了市场不认可、企业不收购、国储存不下、农民卖国产大豆出现了市场不认可、企业不收购、国储存不下、农民卖国产大豆出现了市场不认可、企业不收购、国储存不下、农民卖国产大豆出现了市场不认可、企业不收购、国储存不下、农民卖豆难、豆农种植热情受挫豆难、豆农种植热情受挫豆难、豆农种植热情受挫豆难、豆农种植热情受挫的局面。在国产大豆与进口大豆每吨多的局面。在国产大豆与进
10、口大豆每吨多的局面。在国产大豆与进口大豆每吨多的局面。在国产大豆与进口大豆每吨多达七八百元的巨大价差挤压下，黑龙江省大豆加工企业曾全线停达七八百元的巨大价差挤压下，黑龙江省大豆加工企业曾全线停达七八百元的巨大价差挤压下，黑龙江省大豆加工企业曾全线停达七八百元的巨大价差挤压下，黑龙江省大豆加工企业曾全线停产、停收，造成产业链中断，大豆产业全面陷落，从而引发国产产、停收，造成产业链中断，大豆产业全面陷落，从而引发国产产、停收，造成产业链中断，大豆产业全面陷落，从而引发国产产、停收，造成产业链中断，大豆产业全面陷落，从而引发国产大豆产业的生存危机。大豆产业的生存危机。大豆产业的生存危机。大豆产业的生
11、存危机。政策手段：政策手段：政策手段：政策手段：国家相关部门近期联合下发的国家相关部门近期联合下发的国家相关部门近期联合下发的国家相关部门近期联合下发的办法办法办法办法中称，按中称，按中称，按中称，按不不不不低于低于低于低于1.871.871.871.87元元元元/斤斤斤斤（国标三等）的价格公开挂牌收购（国标三等）的价格公开挂牌收购（国标三等）的价格公开挂牌收购（国标三等）的价格公开挂牌收购2009200920092009年新产大豆，年新产大豆，年新产大豆，年新产大豆，收购的大豆，收购的大豆，收购的大豆，收购的大豆，中央财政按每斤中央财政按每斤中央财政按每斤中央财政按每斤0.080.080.0
12、80.08元的标准，给予一次性的定额元的标准，给予一次性的定额元的标准，给予一次性的定额元的标准，给予一次性的定额费用补贴。费用补贴。费用补贴。费用补贴。在国家临储大豆收购政策托市下，目前黑龙江省大豆在国家临储大豆收购政策托市下，目前黑龙江省大豆在国家临储大豆收购政策托市下，目前黑龙江省大豆在国家临储大豆收购政策托市下，目前黑龙江省大豆价格保持坚挺，部分地区价格出现上涨。价格保持坚挺，部分地区价格出现上涨。价格保持坚挺，部分地区价格出现上涨。价格保持坚挺，部分地区价格出现上涨。东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院大豆进口依存度高达702009200
13、9年豆价遭遇滑铁卢，大豆种植收益明显低于玉米和水稻，农民种植积极年豆价遭遇滑铁卢，大豆种植收益明显低于玉米和水稻，农民种植积极性下降。性下降。20092009年黑龙江大豆减种面积近年黑龙江大豆减种面积近20%20%，加上受自然灾害影响，黑龙，加上受自然灾害影响，黑龙江大豆总产减少江大豆总产减少260260万吨左右，与万吨左右，与20082008年相比大豆减产接近年相比大豆减产接近30%30%。”据美国农业部（据美国农业部（USDAUSDA）20092009年年中数据显示，年年中数据显示，20092009年美国大豆种植面积年美国大豆种植面积预计为预计为7748.37748.3万英亩，较万英亩，较
14、20082008年增加年增加2%2%，创下了历史最高纪录。南美大，创下了历史最高纪录。南美大豆丰产已成定局。豆丰产已成定局。一边是减种、减收，一边是增种、丰产，国产大豆与进口大豆的博弈远一边是减种、减收，一边是增种、丰产，国产大豆与进口大豆的博弈远未结束。未结束。据海关总署据海关总署20102010年年1 1月月1010日公布的初步统计数据显示，日公布的初步统计数据显示，20092009年我国累计进年我国累计进口大豆口大豆42554255万吨，同比增加万吨，同比增加13.7%13.7%。20092009年进口大豆若按每吨年进口大豆若按每吨35003500元均价来计算，我国就花费超元均价来计算，
15、我国就花费超200200亿亿美元美元的巨额外汇，大豆已成为我国入世后面临冲击最大的农产品。的巨额外汇，大豆已成为我国入世后面临冲击最大的农产品。“现在看来，现在看来，20092009年的国储收购政策是失败的，为进口大豆进一步占领中年的国储收购政策是失败的，为进口大豆进一步占领中国市场，外资油企进一步打压产区国有及民营油企创造了有利条件。产国市场，外资油企进一步打压产区国有及民营油企创造了有利条件。产区农民大豆进粮库，国储大豆未能实现顺价释放，油厂无豆可收造成停区农民大豆进粮库，国储大豆未能实现顺价释放，油厂无豆可收造成停产，而沿海企业乘机大量进口大豆。产，而沿海企业乘机大量进口大豆。”上述大型
16、油脂企业负责人说。上述大型油脂企业负责人说。我国大豆产业已处于不安全状态。目前，国内大豆市场进口依存度高达我国大豆产业已处于不安全状态。目前，国内大豆市场进口依存度高达70%70%，国际大豆产业五大巨头，国际大豆产业五大巨头A A（ADMADM）、）、B B（邦基）、（邦基）、C C（嘉吉）、（嘉吉）、D D（路（路易达孚）、丰益对我国压榨行业的控制达到了空前水平，他们易达孚）、丰益对我国压榨行业的控制达到了空前水平，他们垄断着我垄断着我国国80%80%的进口大豆货源，其旗下的企业压榨能力已占国内总能力的的进口大豆货源，其旗下的企业压榨能力已占国内总能力的70%70%以以上，并将触角向大豆全产
17、业链延伸。上，并将触角向大豆全产业链延伸。”东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院政策科学是人们对政策运动规律的总结。政策科学是人们对政策运动规律的总结。政策科学是人们对政策运动规律的总结。政策科学是人们对政策运动规律的总结。学科名称：学科名称：学科名称：学科名称：政策学（中国）政策学（中国）政策学（中国）政策学（中国）=政策分析（国外）政策分析（国外）政策分析（国外）政策分析（国外）=政策科学（国外）政策科学（国外）政策科学（国外）政策科学（国外）二、政策科学二、政策科学东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院
18、院院政府的活动也要遵循一定的规律和准则，要考虑成本政府的活动也要遵循一定的规律和准则，要考虑成本政策科学主要研究政府行为，政策科学主要研究政府行为，就经济政策科学而言，要研究的是：就经济政策科学而言，要研究的是：为什么要干为什么要干预经济活动预经济活动干预哪些干预哪些经济活动经济活动怎样干预怎样干预经济活动经济活动东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院注意：东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院第二节第二节 农业政策的本质及内涵农业政策的本质及内涵一、农业政策的内涵及其重要性一、农业政策的内涵及其重要性一、
19、农业政策的内涵及其重要性一、农业政策的内涵及其重要性 广义广义广义广义 ：农业政策是政府为了实现一定的社会、经济农业政策是政府为了实现一定的社会、经济农业政策是政府为了实现一定的社会、经济农业政策是政府为了实现一定的社会、经济和农业发展目标，对农业、农村和农民发展方面的和农业发展目标，对农业、农村和农民发展方面的和农业发展目标，对农业、农村和农民发展方面的和农业发展目标，对农业、农村和农民发展方面的重要方面和环节所采取的一系列有计划的措施和行重要方面和环节所采取的一系列有计划的措施和行重要方面和环节所采取的一系列有计划的措施和行重要方面和环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。动的总称。动
20、的总称。动的总称。狭义狭义狭义狭义 ：主体部分从属于一般经济政策，农业部门政主体部分从属于一般经济政策，农业部门政主体部分从属于一般经济政策，农业部门政主体部分从属于一般经济政策，农业部门政策策策策 主要目标是保持农业生产长期稳定增长。主要目标是保持农业生产长期稳定增长。主要目标是保持农业生产长期稳定增长。主要目标是保持农业生产长期稳定增长。农业是弱质产业，决定了农业政策与其他政策既有同质性，农业是弱质产业，决定了农业政策与其他政策既有同质性，农业是弱质产业，决定了农业政策与其他政策既有同质性，农业是弱质产业，决定了农业政策与其他政策既有同质性，又有很大程度的异质性又有很大程度的异质性又有很大
21、程度的异质性又有很大程度的异质性 农业政策不仅事关国计民生，农业政策不仅事关国计民生，农业政策不仅事关国计民生，农业政策不仅事关国计民生，也与每一个人的日常生活息也与每一个人的日常生活息也与每一个人的日常生活息也与每一个人的日常生活息息相关。息相关。息相关。息相关。东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院第三节第三节 政府、市场与农业政策政府、市场与农业政策一、农业政策形成的逻辑起点一、农业政策形成的逻辑起点一、农业政策形成的逻辑起点一、农业政策形成的逻辑起点 市场机制和政府干预是解决现代经济问题的两种主要手段，市场机制和政府干预是解决现代经济问题的两
22、种主要手段，市场机制和政府干预是解决现代经济问题的两种主要手段，市场机制和政府干预是解决现代经济问题的两种主要手段，一般情况下，市场机制是有效且成本较低的手段，但是，一般情况下，市场机制是有效且成本较低的手段，但是，一般情况下，市场机制是有效且成本较低的手段，但是，一般情况下，市场机制是有效且成本较低的手段，但是，存在存在存在存在“市场失灵市场失灵市场失灵市场失灵”。市场失灵：市场失灵：市场失灵：市场失灵：市场经济自发调节存在着一些固有的缺陷或局市场经济自发调节存在着一些固有的缺陷或局市场经济自发调节存在着一些固有的缺陷或局市场经济自发调节存在着一些固有的缺陷或局限性，对某些经济活动领域无法实
23、施有效调节。限性，对某些经济活动领域无法实施有效调节。限性，对某些经济活动领域无法实施有效调节。限性，对某些经济活动领域无法实施有效调节。东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院市场失灵的原因：市场失灵的原因：1 1 1 1、市场机制无法解决社会目标问题、市场机制无法解决社会目标问题、市场机制无法解决社会目标问题、市场机制无法解决社会目标问题 个体的效率与利润最大化个体的效率与利润最大化2 2 2 2、市场机制无法提供公共产品、市场机制无法提供公共产品、市场机制无法提供公共产品、市场机制无法提供公共产品国防、教育、基础设施、环保等。农业方面：农业教育、
24、国防、教育、基础设施、环保等。农业方面：农业教育、农业科研、水库、堤坝、道路、防护林带、气象站等农业科研、水库、堤坝、道路、防护林带、气象站等3 3 3 3、自然垄断的存在、自然垄断的存在、自然垄断的存在、自然垄断的存在降低社会总福利降低社会总福利4 4 4 4、信息不对称、信息不对称、信息不对称、信息不对称5 5 5 5、市场机制调节有盲目性和滞后性、市场机制调节有盲目性和滞后性、市场机制调节有盲目性和滞后性、市场机制调节有盲目性和滞后性 因此，因此，因此，因此，“市场失灵市场失灵市场失灵市场失灵”是政府干预的逻辑起点，也就是农业政是政府干预的逻辑起点，也就是农业政是政府干预的逻辑起点，也就
25、是农业政是政府干预的逻辑起点，也就是农业政策形成的逻辑起点策形成的逻辑起点策形成的逻辑起点策形成的逻辑起点东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院二、农业政策本身也不是完美的二、农业政策本身也不是完美的 政府制定农业政策介入社会经济生活，并不意味政府制定农业政策介入社会经济生活，并不意味政府制定农业政策介入社会经济生活，并不意味政府制定农业政策介入社会经济生活，并不意味着要由政府完全取代市场，政策的应用也要与市着要由政府完全取代市场，政策的应用也要与市着要由政府完全取代市场，政策的应用也要与市着要由政府完全取代市场，政策的应用也要与市场机制相结合，市场
26、机制始终是第一位的，政府场机制相结合，市场机制始终是第一位的，政府场机制相结合，市场机制始终是第一位的，政府场机制相结合，市场机制始终是第一位的，政府干预是第二位。干预是第二位。干预是第二位。干预是第二位。政策为什么并非完美？政策为什么并非完美？政策为什么并非完美？政策为什么并非完美？政策的制定和实施之间存在理想与现实的差距政策的制定和实施之间存在理想与现实的差距政策的制定和实施之间存在理想与现实的差距政策的制定和实施之间存在理想与现实的差距 政策的落实离不开具体的人，人是会犯错误的政策的落实离不开具体的人，人是会犯错误的政策的落实离不开具体的人，人是会犯错误的政策的落实离不开具体的人，人是会
27、犯错误的 政策的手不能伸的太长，也要尊重市场机制政策的手不能伸的太长，也要尊重市场机制政策的手不能伸的太长，也要尊重市场机制政策的手不能伸的太长，也要尊重市场机制 东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院三、市场经济条件下的农业政策三、市场经济条件下的农业政策三、市场经济条件下的农业政策三、市场经济条件下的农业政策 农业自身特点和地位，决定了政府必须进行干预；但农业自身特点和地位，决定了政府必须进行干预；但农业自身特点和地位，决定了政府必须进行干预；但农业自身特点和地位，决定了政府必须进行干预；但是，政府的干预要有所为有所不为，市场解决不了或解决是，政
28、府的干预要有所为有所不为，市场解决不了或解决是，政府的干预要有所为有所不为，市场解决不了或解决是，政府的干预要有所为有所不为，市场解决不了或解决不力的问题，政府要积极主动采取政策措施；不力的问题，政府要积极主动采取政策措施；不力的问题，政府要积极主动采取政策措施；不力的问题，政府要积极主动采取政策措施；市场经济条件下，政府的农业政策干预手段主要有：市场经济条件下，政府的农业政策干预手段主要有：市场经济条件下，政府的农业政策干预手段主要有：市场经济条件下，政府的农业政策干预手段主要有：面向农民的直接补贴政策面向农民的直接补贴政策面向农民的直接补贴政策面向农民的直接补贴政策 农业信贷服务政策农业信
29、贷服务政策农业信贷服务政策农业信贷服务政策 农产品市场宏观调控政策农产品市场宏观调控政策农产品市场宏观调控政策农产品市场宏观调控政策 农业教育和科技服务政策农业教育和科技服务政策农业教育和科技服务政策农业教育和科技服务政策 土地资源和环境政策土地资源和环境政策土地资源和环境政策土地资源和环境政策 农产品储备制度和政策农产品储备制度和政策农产品储备制度和政策农产品储备制度和政策 农村社会保障政策农村社会保障政策农村社会保障政策农村社会保障政策东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院举例1、为农民提供直接补贴从从20042004起，国家财政调整粮食风险基金
30、使用结构，对起，国家财政调整粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴。种粮农民实行直接补贴。（粮食直补）（粮食直补）从从20062006起，中央财政对种粮农民柴油、化肥等农业生起，中央财政对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行农资综合直补。产资料增支实行农资综合直补。（农资直补）（农资直补）中央财政从中央财政从20032003年开始安排良种补贴资金，支持全国年开始安排良种补贴资金，支持全国1717个省区的良种推广。个省区的良种推广。（良种补贴）（良种补贴）20052005年起，中央财政安排农机购置补贴资金，重点向年起，中央财政安排农机购置补贴资金，重点向粮食主产区、农业大省倾斜，向种粮
31、大户、农机大户倾粮食主产区、农业大省倾斜，向种粮大户、农机大户倾斜。斜。（农机补贴）（农机补贴）20062006年起，中央财政还安排了奶牛良种补贴资金。年起，中央财政还安排了奶牛良种补贴资金。（奶牛良种补贴）（奶牛良种补贴）东东北林北林北林北林业业大大大大学学学学 经济经济管理管理管理管理学学学学院院院院举例2、提供农业信贷服务 近年来，安徽省逐步形成了政策性银行、国有商业银行、股近年来，安徽省逐步形成了政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、外资银行、农村银行、村镇银行、小额贷款份制商业银行、外资银行、农村银行、村镇银行、小额贷款公司、担保、证券等门类齐全的金融体系。目前省级银行业公司、担保、证券等门类齐全的金融体系。目前省级银行业金融机构已达到金融机构已达到1818家。家。农村银行农村银行由由20052005年的年的1 1家，增加到的家，增加到的2323家，还有家，还有1313家在筹家在筹建，组建进度仅次于浙江和江苏，居全国第建，组建进度仅次于浙江和江苏，居全国第3 3位，中部第位，中部第1 1位位。起步于。起步于20082008年下半年的年下半年的小额贷款公司小额贷款公司全省已批准筹建全省已批准筹建124124家，其中开业家，其中开业6666家，批建数量居全国第家，批建数量居全国第3 3位，中部第位，中部第1 1位。位。