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1、论安全生产中的事故报告制度【出处】宪政与行政法治评论第五卷，中国人民大学出版社2023 年 3 月版【摘要】事故报告制度在我国安全生产法律体系中占据重要地位，目前行政法学界还没有对这一问题开放争论，不无圆满。事故报告制度确立的立法目的与我国立法的根本目的之间的冲突，打算了它在实际运行中要受制于各种制度环境。为此，有必要从理清其责任主体入手，分析影响它运行的客观因素。由于在现有条件下，某些因素一时难以抑制，所以在进展制度设计时必需从实际动身。于是在借鉴了与安全生产领域相关的有益阅历后，针对事故隐瞒的问题在报告机制、工作机制、参与机制、责任追究机制等方面提出了完善的建议。【关键词】安全生产事故；事
2、故报告；立法目的；责任主体【写作年份】2023 年【正文】在我国，事故发生频仍，类型多样。依据官方统计数据，每年全国发生各 类安全生产事故几十万起，死亡人数不下十万。1为了预防事故，我国先后制 定了大量的与安全生产有关的法律法规，根本形成了以安全生产法为中心 的安全生产法律体系。2据不完全统计，截止2023 年底，我国共有23 部法律, 28 部行政法规，67 部部门规章规定了这项制度，3其中单行立法数量较多， 如生产安全事故报告和调查处理条例、铁路交通事故调查处理规章。 这些法标准文件几乎涵盖了事故的各种类型。 4近些年来，由于各种事故屡见报端，煤炭、食品、药品等领域的诸多问题引起了行政法学
3、界的关注，如监管 体制、法律规制，但是围绕某个领域的具体制度深入争论的论文还不多见，为 此争论有必要推动。虽说事故类型纷繁多样，但是通过比较现行有效的各类事 故报告的法律文本，觉察它们在报告程序、责任主体构造等方面存在诸多相像 性，只是各自确立的目的略有不同。考虑到安全生产事故在我国事故发生率中 的较大比重，本文以安全生产中的事故报告制度为分析对象，并附带参考其他 种类事故(如医疗事故)报告的特色，以事故隐瞒为中心观察它与相关制度的关 联，查找影响它运行的缘由，结合实际提出进一步完善的建议。一、事故报告制度的立法目的立法目的是表达立法者意图、实现立法功能的一套价值体系。在我国法律体系中，每一部
4、法律都会在第一章通常是第一条规定本法的立法目的，如立法法第一条。立法为何要有目的，与人们对法律的生疏有关。法律是什 么，法理学界莫衷一是。 5可是要说法律没有目的，人们就会质疑它存在的必要性。就马克思主义法律观看，法律反映社会物质生活条件，是国家意志的体 现。也就是说，立法目的的取舍不是随便的，它取决于立法者整个的意识观念。具体到单个的法律，它自身独有的特性也打算了与其他法律立法目的的差异。 所以考量立法目的，首先要关注该法律所涵盖的领域S 身的特点；其次，要关制定事故报告制度的立法目的又是什么呢？先看一篇报道。过去两年里河南省共受理煤矿隐瞒事故举报案件 528 起，查实 71 起，查出隐瞒死
5、亡人数 159 人，共追究相关责任人 656 人。6在现实中，事故隐瞒是常常发生的，那么事故的准时调查处理就应当是事故报告制度的立法目的或目的之一。问题在于事故报告制度的立法目的是不是就是单一的呢？由于学界没有这方面的任何争论，为此就只好从我国现有的法律文本中归纳梳理。1956 年 5 月 25 日国务院公布的工人职员伤亡事故报告规程是我国最早规定事故报告制度的法律文件，它第一条规定：“为了及 时了解和争论工人职员的伤 亡事故，以 便实行 消退伤亡事 故的措 施， 保证安 全生产 ，制定 本规程。”该条规定的目的是 一元论的，为的就是处理事故的需要 。只不过该规程文本比较简陋，后来在实际使用中
6、常常修订并被废止。依据最的生产安全事故报告和调查处理条例国务院 2023 年 4 月 9 日公布及其他安全生产法律法规的规定，事故报告制度要实现以下三个目的：1) 准时调查处理事故， 消退隐患、化解冲突； 2) 落实事故责任追究制度； 3) 争论事故发生的规律 , 预防事故。结合社会实践以及依法行政的理论，这三个目确实定是可行的，内容也是较为完整的。事故报告制度的目的1) 始终以来就是得到法律确认，无需过多解释。目的(2) 则是依法行政实施的结果。全面推动依法行政实施纲要国发2023) 10 号在“依法行政的根本要求”里单列“权责统一”项：行政机关依法履行经济、社会和文化事务治理职责，要由法律
7、、法规赐予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法担当法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监视、违法受追究、侵权须赔偿。中心到 地方加强 了行政责 任标准性 文件的制 定工作， 一时间 “问责风暴 ”四起。目的 3) 是对事故发生规律的生疏逐步深化的结果。公共安全法的根本原则之一就是预防为主。 7 争论觉察很多事故是可以预防的，海恩法则 Hain Rules) 说每一起严峻事故的 背后，必定有 29 次稍微事故、 300 起未遂先兆以及 1000 起事故隐患。墨菲定律 Murphy, s Law)也说，只要存在发生事故的缘由，事故就肯定会发生，
8、而且不管其可能性多么小，总会发生，并造成最大可能的损失。假设将每次事故的信息汇总起来，利用计算机进展科学的编程、处 理和分析，那么人们就能逐步地生疏事故。对于人为缘由造成的事故责任事 故可以完全避开，而对那些非人为缘由造成的事故非责任事故，如地震、气象灾难则可以提前预报，削减事故损失。立法目的有一元目的和多元目的之分，不过在现今的立法实践中，一元的 目的在法律文本中己经相当少见了。依据马克思主义的需要理论：人的法律需 要是对人的某些需要的一种法律保证，是对人的某些需要确实认、保护和扩展。人的法律需要是以人的某些需要的内容为依据的，其特别性在于它并没有漂浮 在这些需要之中，也未在这些需要面前失去
9、自己独立的品德，而使这些需耍中 的局部需要成为人的法律需要。 8随着立法技术的提升，把相互关联的人的法律需要统筹在一个文本里并非难事，但是要做到需要之间的和谐共处确非易事。由于人的需耍的层次性和构造性，目的本身也会呈现为一个由低层次和高层次 共同组成的系统。但是就一部具体的法律而言，要保证其意欲实现的多元目的之间的内在协调，就应当使这些目的处于同一层次，否则目的冲突必定不能避开。就上文提炼的事故报告制度的三个目的来看，它们不会发生冲突。首先，目的 1)、 2)、 3) 之间是相互递增的关系，前一个目的的落成是后一个目的实现的规律根底；其次，它们都是在人有解决事故的需要这一层面的开放，只是方向不
10、同。目的1)直指事故本身，目的2)指向事故的责任人，目的(3) 针对以后的 同类事故 ；最终 ，它们的 存在是 以不发 生冲突的 文化理 念为支撑的。目的 1) 从事故报告立法伊始就存在，是“ 出 现 问 题 解 决 问 题 ” 工作方法的表达， 目的 2) 、(3) 是附着在 1) 之上的。目的 2) 是现代依法行政原则在事故处理中的扩展，目的 3)则是人类阅历生疏在事故处理中的应用。三者假设协作的好，对事故报告制度发挥实效大有助益。虽说事故报告制度的目的与安全生产立法的目的或者我国的根本立法目的经济进展之间在根本导向上是全都的，但就短期而言却有冲突。通观 中国现行法律，会觉察“社会主义事业
11、的进展(包括国家安全、政治、经济的稳定和秩序)”是当代中国法律标准的根本的、不变的目的。从立法者的立场来看， 对社会冲突或者纠纷进展一般的标准推断不是其根本目的，一切标准适用的根 本目的都是维护和推动“社会主义建设事业”。9安全生产法第一条也作如是规定：“为了加强安全生产监视治理，防止和削减生产安全事故，保障人 民群众生命和财产安全，促进经济进展，制定本法。”当下位法与上位法的立 法目的发生冲突的时候，下位法原来制定得良好的立法目的也往往失效了。以煤炭开发为例，矿工的安全与经济的进展有其全都性，矿难会影响经济的进展。然而，地方政府为了税收，放任甚至纵容不符合安全条件的小煤矿连续生产； 企业为了
12、短期的经济效益，安全投入严峻缺乏，或者不顾安全，超力量生产。 发生矿难时，地方政府与矿主出于经济进展和利益考虑会不同程度地隐瞒矿难。立法者的价值取向，影响着法律的实施效果。立法目的的多元化，会使劳动安 全的重要性漂浮在经济进展的大潮之中。10由于立法目的本身的位阶，根本目的处在最高层，事故报告制度的目的只是处在最底层。在法的实现过程中， 原来是低位阶的法律能得到优先满足，但是由于高位阶的法律具有法理优越性， 某些人如前述矿主、地方政府就利用它来僭越低位阶法律的地位。立法目 的不同层次之间的冲突是无法抑制的，虽然用法律解释的手段能解决局部问题， 但是当冲突的焦点涉及到制度运行这类的大环境时就会束
13、手无策。所以事故报 告制度的目的耍能实现，就必定要争论影响它运行的制度因素，在这之前，首 先要考察事故报告制度的责任主体。由于只有主体厘定清楚，则不管是进展制 度设计还是制度评价都有一个立足点。二、事故报告制度的责任主体事故报告制度的责任主体之所以重要，还在于它直接牵涉到三个目的的实现。假设责任主体不清楚，那么谁来报告，谁来担当责任都无从谈起。这里面牵涉到行政法里的一个概念行政法律责任如何界定的问题。“行政法律责任”如何定义学界始终有争议，分歧的焦点在于要不要把行政相对人纳入 到行政法律责任的体系中。一些学者出丁争论的便利，仅仅争论行政主体及其公务员的法律责任 11，不过也有学者同意把行政相对
14、人纳入到行政法律责任中12。从事故报告制度的责任主体看，把行政相对人纳入进来有其必要性。 一方面，围围着一项具体制度的实践，必定会有行政主体与行政相对人的牵连， 在辨明行政相对人与行政主体责任的根底上，有助丁公正公正地解决事故。另 一方面，在一部法律中，同时规定行政主体与行政相对人各自的责任，并不矛 盾，只不过是行政惩罚与行政处分的交织而己。在立法技术不断完善的状况下， 这样的立法例已经相当常见。从制度设计来看，谁最有可能知悉事故谁就应当成为事故报告制度的责任主体。在此种抱负情境下，一旦责任主体确定，在事故发生时，他们就有义务履行报告职责。假设职责履行到位了，三个目的就会纷纷实现。那么谁最有可
15、能知悉事故呢？毫无疑问应当是事故现场有关人员。可是， 仅仅将责任主体的范围限缩在事故现场有关人员是极其不明智的，由于他们很可能不是对事故发生负有责任的人员。明显与事故发生直接相关的人员就应当纳入责任主体的考量范围。由于刑法主见罪责自负，参考刑法的规定有助于解决这一问题。事实上，刑法也是这么处理的。中华人民共和国刑法修正案( 六设立了一个罪名 “不报、谎报安全事故罪 ”即刑法第一 百三十九条之一，该罪的罪状是 “在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故状况，贻误事故抢救，情节严峻的 ”。如何认定 “负有报告职责的人员”是认清本罪的关键。最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害 矿山生
16、产安全刑事案件具体应用法律假设干问题的解释法释20235 号 将它解释为 “矿山生产经营单位的负责人、实际掌握人、负责生产经营治理的投资人以及其他负有报告职责的人员。 ”该解释很模糊，由于 “其他负有报告职责的人员”还需要解释。在刑法内在解释不能满足的状况下，就需要参考相应的行政法律法规，主 要是安全生产法和生产安全事故报告和调查处理条例。在这两部法律 法规中，消灭的与主体相关的人员有：事故现场有关人员、单位负责人、事故 发生单位及其有关人员、事故发生单位负有事故责任的有关人员、县级以上人 民政府安全生产监视治理部门和负有安全生产监视治理职责的有关部门及其直 接负责的主管人员和其他直接责任人员
17、。除去单位，它们又可以分成四类：1) 在事故现场但对发生的安全事故无责任的人员；2)在事故现场且对发生的安全事故负有责任的人员；3)生产经营单位负责人、生产作业指挥人员；4)地方 政府中有关负责安全生产作业的监视、治理的人员。有刑法学者指出第 1)类并非本罪的责任主体，由于报告职责与报告义务是不同的概念。虽然“职责” 是指“职务和责 任”， “ 职务” 也有“工作中所 担当的事情 ” 的意思， “责任” 也根本可与 “义务” 等同，但是， “职务”还具有 “职位规定应当担当的工作 ” 的含义，因而“职责”也具有拥有某种职位的人所负有的责任或义务的含义，与“义务”具有严格的区分。另外，安全事故现
18、场的工人大多是安全事故的受害者，它们只具有一般公民道义上的报告义务，而无职责上的报告义务。13从刑法与行政法的连接来看，这种解释有其合理性，但是假设照顾刑法的其他条文以及事故报告自身的特点，就会觉察它扩大了“不报、谎报安全事故罪”的责任主体，即把国 家机关工作人员纳入进来了。前述司 法解释第九条规定，在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故状况，贻误事故抢救的，以滥用职权罪、玩忽职守罪定罪惩罚。可见“ 不报、谎报 安全事故 罪”的责任 主体只是 一般主体 ，这也符 合谁知悉 谁负责的罪责自负刑法观。可是就行政法 领域而 言， 该学者 的观点 由于能满足 事故报告
19、制 度的目 的却是尤为可 取。事 故报告 制度的 目的 2)落实事故责 任追究 制度就是针 对行政 机关及其工作 人员的 。事故报 告制度耍 发挥实 效，需要 负有安 全生产职 责的单 位以及安全监 管职责 的行政机 关的通力 合作。 二者统合 在事故 报告职责 项下。 所以在拟定事 故报告 制度的责 任主体时 ，应当 将它自身 的目的 与谁知悉 谁负责 的原则结合 起来。 只不过 第 1) 类人员 即使知 悉也不 应当承 担法律 责任。从法 理上看，第 1) 类人员不仅不应当担当责任，反而在履行报告义务后还应当嘉奖。宪法第 41 条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员， 有
20、提出批判和建议的权利；对丁 任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为， 有向有关国 家机关 提出申诉 、控告或 者检举 的权利， 但是不 得捏造或 者歪曲 事实进展诬告陷害。”它说明白公民享有的批判、建议的权 利， 并且是公民的根本权利。目 前从地 方到中心 都规定了 有偿举 报的方法 ，如 河北省奖 励举报 生产安全事故 及事故 隐患暂行 方法、 举报 煤矿重大 安全生 产隐患和 违法行 为的嘉奖方法等，而第1)类人员恰好是这些方法里的举报人员之一。事实上在生产安全事故报告和调查处理条例中也找不到对第 1) 类人员 进展行政惩罚的规定。所以单就行政法而言，事故报告制度的责任主体是： 1) 事
21、故发生单位主耍负责人； 2) 事故发生单位； 3) 事故发生单位的其他直接责任人员； 4)地方人民政府安全生产监视治理部门和负有安全生产监视管理职责的部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。三、影响事故报告制度运行的制度因素在分析完了事故报告制度确定的目的、责任主体后，就需要探讨哪些缘由阻碍了它实际的运作。事故隐瞒不报，人们通常想到的缘由是：1)单位负责人不懂安全法规；2)担忧企业荣誉受损：3)负责人担忧利益受损 4)：职工情愿私了。这些缘由确定是存在的，但是对于事故报告制度的建立来说，它们的说服力又是有限的。由于这些因素都具有人为性，人为因素在实际生活 中不简洁掌握，在把它们纳入缘由进展
22、分析时，主观性太强，从而失去了进展 制度建构的意义，所以要多从客观方面找缘由，开掘那些与之运行相关的制度、条件、环境。如何觉察这些客观缘由呢？从事争论最困难的是对对象的把握，观看事故报告制度的运行也不例外。在安全生产领域，电力监管委员会的工作是有代表性的。国务院2023 年公布的电力体制改革方案借鉴外国监管模式，特设立国家电力监管委员会简称电监会。电监会成立以来，在安全监管上设立特地的机构安全监管局， 还制定了一系列规章，14与电力法、电力监管条例、生产安全事故报告和调查处理条例一起形成了一个完备的报告法律体系。自2023 年以来， 电监会共公布了四份电力安全监管报告。15在这四份报告中，都写
23、到了电力安全事故报告的内容，例如每一年发生的事故起数和死亡人数，隐瞒事故的典型案例，但是四份报告并不让人信服，从它披露的问题以及g 身的局限性看，以下四个方面的缘由严峻影响事故报告制度的实效。(一中心与地方监管权限的划分事故报告制度的运行首先在于关监管权限的划分。作为国家强制推行的一项制度，假设中心与地方各种权限划分不明，会直接导致地方政府僭越中心权 力，为所欲为。目前县市级地区的事故隐瞒现象突出充分说明白这一点。宪 法第三条规定： “中心和地方的国家机构职权的划分，遵循在中心的统一领导下，充分发挥地方的主动性、乐观性的原则。 ”如何理解本条并建构出适合我国中心与地方的稳妥关系，应当遵循合理分
24、权的原则。假设供给地方性共享 物品和效劳会产生跨地区外部效应和规模效应，应由尽可能低的一级政府负责 将外部效应内化解决，并充分实现规模经济效应。只有当地方各级政府都无法 实现这个目标时，该职能才由中心政府担当。 16在对事故报告制度进展监管时，我们是在经受了重大生命财产损失后才不断生疏这一原则的。最开头时，工人职员伤亡事故报告规程第七条， “发生多人事故、重伤事故或者死亡事故的时候，负伤人员或者最先觉察的人应当马上报告工段长，工段长应当立 即报告车间主任，车间主任应当马上报告厂长和工会基层委员会；厂长应当立 马上事故概况用电报、 或者其他快速方法报告企业主管部门、当地劳动部 门和工会组织；企业
25、主管部门、当地劳动部门和工会组织应当马上用电报、电 话或者其他快速方法转报上级。 ”该规程仅用一个条文把权限赐予了基层人民政府，中心政府和省级政府的监管明显缺位。后来在特别重大事故调查程序 暂行规定中弥补了这一缺憾，但是各级政府之间的监管职责仍没有厘清。过去的 20 年，又是我国事故发生的顶峰期，各种恶性事故、重大事故层出不穷。与此同时，监管己成为行政改革的潮流。经济学家在争论美国 “监管型” 国家形成的环境因素时，将其同自由放任、私人诉讼结合进展分析，认为监管 对公共问题的回应、代表原告共同利益的模式、侧重事前预防和利益保护等优 势特征打算它能取代法庭救济。 17监管能否发挥实效，取决于中心
26、政府与地方政府之间的合力。事故报告制度的监管迎来革的是生产安全事故报告和 调查处理条例。该条例第十条在进展制度设计时，结合事故性质的严峻程度 将各级政府的职权连接在了一起。监管的重心仍在地方，但中心也要担当肯定 的监管职能，如特别重大事故、重大事故耍逐级上报至国务院安全生产监视管 理部门和负有安全生产监视治理职责的有关部门。(二违法行为的行政法律责任的完善行政法律责任直接针对事故报告的目的之一，它的完善与否局部打算了事 故报告的运行。在 2023 年国务院制定生产安全事故报告和调查处理条例之前，我国先后公布了三个与事故报告相关的行政法规：工人职员伤亡事故报 告规程，特别重大事故调查程序暂行规定
27、和企业职工伤亡事故报告和 处理规定。这三个规定有两个重大缺陷： 1)没有针对事故的等级规定相应的报告程序； 2)隐瞒的责任根本缺位，陷于无责可究的虚无状态。这种状况在生产安全的根本法律中也很普遍。中华人民共和国矿山安全法第 40 条规定： “未依据规定准时、照实报告矿山事故的，由劳动行政部门责令改正，可以并惩罚款；情节严峻的，提请县级以上人民政府打算责令停产整顿；对主管 人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管部门赐予行政处分。 ”该条只针对国有或者集体全部的矿山，对事故发生负有责任的主管人员和直接责任人 员的惩罚也仅限于行政处分，而对私人投资开采矿山的责任只字未提。中华人民共和国安全生产法
28、第 91 条规定：“生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时，不马上组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，赐予降职、撤职的处分，对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的， 依照刑法有关规定追究刑事责任。生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，依照前款规定惩罚。 ”第 92 条规定“有关地：方人民政府、负有安全生产监视治理职责的部门，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法赐予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”生产安全事故报告和调查处理条例在把事故分为特别重大事故、重大 事故、较大事故
29、、一般事故四个等级的根底上，明确了各个等级报告的程序， 便于操作。更为关键的是，该条例针对不同的事故等级，隐瞒的程度规定了各 自的责任，且责任不轻，如第三十六条规定，谎报或者瞒报事故的，对事故发 生单位处 100 万元以上 500 万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入 60%至 100%的罚款。过责相当是实现事故制度目的的一大条件。在对国家监管机构与煤矿矿主、事故员工家属与煤 矿矿主之间的 2 个双局中人的静态博弈过程的分析觉察，假设期望事故被揭露出来，就要满足矿主为事故隐瞒成功所付出的额外补偿大于它的收益。18换言之，违法本钱高于违法收益能够保障事
30、故报告制度的实现。虽说目前关于事故报告制度的法律责任的规定较以前有很大改进，但是在 其责任追究机制上仍有假设干完善之处。依据前述责任主体的范围来看，他们对 于事故的知悉程度是不一样的，当从事故现场人员再到事故发生单位负责人再 到履行监管职责的国家机关工作人员一层一层上报的时候，事故信息可能失真， 也可能在某一环节消灭报告中断。那么在进展责任追究时就要对这些因素逐一 分析、准确裁量。另外，在责任追究的机构设置上，法律规定还比较模糊，生产安全事故报告和调查处理条例第三十二条其次款仅仅规定“有关机关 应当依据人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进展行政惩罚，对
31、负有事故责任的国家工作人员进展处分。” 由“有关机关”进展责任追究明显不能满足事故责任处理的要求，所以责任追 究机制还需细化。(三事故统计信息化的建设力度电力安全监管的四个报告之所以让人难以信服，在于它区分不清有报告的与未报告事故数量之间的比重，而这根源于事故统计信息化建设的力度不够。统计法第五条规定，国家有打算地加强统计信息化建设。统计法实施细则第三条规定建立健全国家统计信息自动化系统。党的十六届三中全会明确提出：“要完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门间的信息共享，提高宏观调控水平。”虽说国家统计系统在1974 年就开头应 用计算机，到今日也取得了非凡的成就，但是信息
32、化建设照旧不能满足现实需求：1)信息化治理相对薄弱，统计应用系统仍旧存在着低水平重复开发，统 计软件应用秩序较乱，统计数据的采集、治理、效劳及共享机制不标准、不健全、兼容性差等。2)全国统一的数据处理平台建设进展缓慢，不能满足基层 工作的需要，各地自行开发存在重复铺张等问题。3)当前与电子政务建设治理规章相适应的统计信息化建设与治理的长效机制还未建立，治理体制、人员保障、常常性的投入、运行维护费用等与实际工作需要还存在肯定差距。我国多个机构对各自管辖内的事故都有统计，如医疗机构会统计医疗事故， 交通治理部门会统计交通事故，劳动保障部门会统计工伤事故等。假设我们能 合理的整合这些统计数据，会对事
33、故报告制度的实现产生乐观作用。举例来说， 某一电力企业发生安全生产伤亡责任事故，死亡假设干人，受伤假设干人。单位负 责人隐瞒，但是这些数据会在劳动保障部门、医疗机构，殡葬部门那里有反映， 假设这些机构和电力监管机构实现信息共享的话，那么电力监管机构会觉察该 电力企业隐瞒事故的事实。也不是说电力监管机构就肯定能从信息共享中觉察 事实，但这是一种可行的方式。日本在处理生产企业用医疗保险代替工伤保险 进展事故瞒报的问题时，从2023 年 6 月起，政府打算建立起劳动行政治理机构与社会保险机构之间的协作联动机制。一方而是社会保险机构加大了对医疗机 构医疗保险金支付恳求资料的严格核查力度，从以前的申请单
34、据抽查改为单单 必查；另一方而对在核查中觉察有隐瞒工伤事故嫌疑的医疗费资料都耍报给劳 动基准局进展具体核查确认，之后由劳动基准局向各地的劳动基准署公布通报， 在得到工伤职工本人的协作下对那些涉嫌瞒报事故的企业主进展教育和处理。 19我国现在的事故计算机治理系统还不兴旺，即使是在各个统计机构的内部, 也仅仅是做到了数据的录入和汇总，还没有对数据进展加工、整理、归类、分析。重大事故报告系统FARS)为美国国家高速大路安全治理局NHTSA)制定政策、公布年度报揭露挥了巨大作用，同时它也要不断地修改技术参数、变量适应社会需要。20所以，统计信息化技术是否适应现代事故治理需要，统计 数据能否实现信息共享
35、是事故报告制度运行的一大制约因素。(四保险制度的健全程度2023 年电力安全监管报告中指出 “少数电力工程工程层层分包，很多劳务分包单位大量使用临时工，劳动力素养较低且缺乏标准治理。”当发生工伤事故时，他们假设能从生产单位那里领一笔钱，就宁愿息事宁人，这样生产单位就会隐瞒事故，劳动保障部门也不会有相关工伤数据，于是监管机构觉察不出。从这里可以看到保险体系建设与事故报告制度的关联。我国社会领域的法制建设是极为落后的，截至2023 年底，在现行有效的全部 232 部法律中，社会法 16 件，只占 17%。21社会保险水平更是不能满足人民需求。社会保险法 ( 草案)自第十届全国人大常委会第三十一次会
36、议以来已经审议了两次，也面对公众广泛征求了意见，由于与群众利益亲热相关，立 法者相当慎重，至今还未出台。以与安全生产工作相关的工伤保险条例为例进展分析。该条例自 2023 年实施以来，我国职工参保率逐年上升，在很大程度上解决了工伤事故后职工 的医疗救治和经济补偿问题。数据显示，到 2023 年底全国城镇参与工伤保险的人数为 14861 万人，其中参与工伤保险农民工 5580 万人。22如假设将城镇职工与农民工参保率进展比较，就会觉察问题所在。中国统计月报 202301 显示2023 年 9 月末我国城镇单位在岗职工人数到达 11511 万人同期城镇居民人口总数为 62186 万人，而 2023
37、 年度全国外出就业和本地非农从业6 个月以上的农村劳动力总数到达 22978 万人。23可以看出农民工参保率大大低于城镇职工。除了参保率低会影响事故报告外，工伤保险条例还有两个不利的因素。首先是用人单位不缴纳保险费的责任小。保险费只是由用人单位负责缴纳，但 是条例又没有规定要强制缴纳。用人单位不缴，条例第六十条仅仅规定“由劳动保障行政部门责令改正；未参与工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由 该用人单位依据本条例规定的工伤保险待遇工程和标准支付费用。”其次，条例规定了繁琐的 I:伤理赔程序。走完工伤认定、劳动力量鉴定等整个程序，往往需要数年，这种情形类似于 1995 年开头实施的国家赔偿法。国
38、家赔偿法实施 15 年来效果不佳主要在于赔偿程序过于简单。好在这两个问题被立法部门留意到了，国务院关于修改工伤保险条例的打算在加大用人单位不缴的惩罚力度，简化理赔程序上进展了较好的修改。有学者提到，要鼓励雇主有乐观性参与到工伤保险体系中，满足大数法则的条件，可以通过设计合理的行业差异费率 阅历费率来实现。阅历费率将企业的费率与其一段时间的事故率挂钩，依据事故率上升或下降准时调整保险 费。24的工伤保险条例第八条规定的费率机制根本实现了这一建议。 笔者以为还可以将生产单位对事故报告制度的遵守程度纳入到阅历费率制定的 考量因素当中。虽然这与依据事故率调整保费之间存在冲突，但是从解决事故 的角度看，
39、仍有其合理性。事故报告制度遵守得好，就可以降低保险费率，作 为对生产单位的嘉奖。四、完善事故报告制度的设想事故报告制度在实践中运行的怎么样呢？由于受我国事故统计信息化的制约， 很难有一个真实的数值反映事故报告制度的实效，另外，在上文分析得出的四个影响事故报告制度运行的因素中，监管权限划分与行政法律责任规定已在不断完善之中，但是统计信息化建设与社会保险建设在相当长时间内无法抑制， 结合安全生产领域以外已有的一些成果和将来事故报告制度的进展，特提出以下完善的建议。1、建立强制性报告、志愿性报告与未遂事故报告免责的一整套机制。我国目前的事故报告制度是强制性的，责任主体的报告乐观性不高。25事实上，假
40、设能把志愿性报告与未遂事故报告免责结合起来，效果会大为改善。 2023 年 9 月 16 日，民航总局在北京正式启动航空安全自愿报告系统(简称 SCASS)，该系统对于其它行业，特别是医疗系统具有借鉴意义。很多兴旺国家己将此原理应 用到其他行业的安全工作，如美国、加拿大、澳大利亚等已推广到海运、高速大路、医疗等领域的安全信息收集和争论，对削减事故和提高安全水平起到了 重要的作用。 26另外增加未遂事故报告免责的规定是对强制性报告和志愿性报告的有力补充。据不完全统计，未遂事故约是己遂事故的 300 倍。由于工作人员生疏上的问题。很多未遂事故并没有引起高度重视。另外，工作人员自身 错误造成的未遂事
41、故最简洁被隐瞒，即使反映也是将不利于自身的很多关键细 节隐瞒或拼凑事实。实行 “免责报告制度 ”能够消退由于怕受到惩罚而隐瞒事故的行为，使得发生的有人员责任的未遂事故能够得到正确反映，对于正确掌 握安全生产状况、分析安全生产薄弱环节，制定有效的防范措施具有格外重要 的作用，有利于完善未遂事故治理，是对未遂事故治理的补充和完善。272、建立监管与走访相结合的机制。事故信息的收集假设只是等待与事故发生 相关的责任人员的报告，则监管者必定会受到蒙蔽，为此监管者有必要深入基 层，主动猎取事故信息。在 20 世纪 80 年月初，美国的治理界就有过一种概念，叫治理者走访，即治理者不应坐在办公室里，要到实际
42、工作中，每周至少 要花 1 小时时间进展走访，要普及治理的每个角落。其目的在于让治理者觉察问题，便于与员工沟通、沟通，把治理者的安全理念运用到实际工作当中，并 显示高层领域建立安全文化的决心。283、建立举报人与监视机关协调参与的机制。我们可以借鉴美国的阅历，一 方面通过立法建立授权或强制性的报告体系，促使医疗机构依据法定程序进展 报告。另一方面，鼓舞民间机构或个人参加志愿报告系统。同时，国家卫生行 政部门应成立特地的机构负责对医疗过失报告制度的执行进展监管，定期向社 会公布；托付争论机构 .对报告数据进展分析和评价，挖掘事故发生缘由.准时地向医疗效劳机构传递信息、供给预警信号。 29就我国实
43、际而言，就是要加强举报人与监视机关的协调参与机制。监视机关主要是监察机关和检察机关。修订的行政监察法在改善派出监察机构的治理体制、扩大监察职责之外，还 增加了保护举报人的规定 30。监察机关应当搭建各种平台为举报大开便利之门。另外在事故调查中，假设觉察犯罪状况，监察机关还应当与检察机关建立信 息共享机制。2023 年 2 月 23 日监察部、最高人民检察院、国家安全生产监视治理局共同印发了关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中 的联系和协作的暂行规定。该规定强调了检察机关参与事故调查工作的重要 性，但是介入时间却是在事故曝光之后。事实上，检察机关介入的时间还应当 提前，这就要与举报
44、人、监察机关结合起来。举报人一般是事故现场的知情人 或事故发生单位的职工，假设检察机关能与举报人严密结合，再利用监察机关 的优势，则会大大增加觉察事故犯罪的时机。4、完善事故责任追究机制。现有的事故报告的责任追究规定要和公务员法、党政违纪违法处分条例等结合才能适用。事故调查和处理一般由相应的人民政府负责，为了保证事故责任追究的落实，有必要在人民政府组织下，成立由监 察部门、纪检部门、人事部门组成的联合调查组，再可聘请假设干专家组成询问 委员会，在分清责任的前提下，准时做出处理打算，并由监察部门向社会公布。总之，只有不断完善与事故报告相关的供给制度，事故报告制度才能在揭露事故、消退隐患方面发挥更
45、大作用，它的三个目的才能最终实现。从事故报告制度可以看到，在今后开展对某一问题如行政程序的立法或调研时，肯定要留意制度之间的关联性，防止制度相互抵牾，这样才能保证制度的实效。【作者简介】叶强，中国政法大学法学院宪法与行政法学专业09 级硕士争论生。【注释】12023 年，全国共发生各类事故1000629 起，死亡 130491 人；2023 年，全国共发生各类事故 1073434 起，死亡 139393 人；2023 年全国共发生各类事故963976 起，死亡 136340 人；2023 年，全国共发生各类事故不详，死亡136755人；2023 年，全国共发生各类安全生产事故 727945 起
46、，死亡 126760 人；2023 年，全国发生各类伤亡事故 627158 起，死亡，112822 人；2023 年，全国发生各类生产安全事故 506376 起，死亡 101480 人；2023 年，全国共发生各类事故413752 起，死亡 91172 人；2023 年，全国共发生各类事故不详，死亡83196 人。资料来源：国家安全生产监视治理总局官方网站“安全分析”栏目项下的年度统 计 数 据 ， :/ ， 最 后 访 问 日 期 :2023- 6-30。2 罗荣主编：安全法规与监察，10 页，徐州，中国矿业大学出版社，2023。3 本次统计只是针对中心层面的法律、法行政法规、部门规章而言，
47、不包括地方法规和地方政府规章。为了比较全面的得出数据，笔者检索了主要的法规数 据库(如北大法宝、法律图书馆在线数据库，并登陆了全国人大常委会、国务 院、中心各部委的官方网站。另外，统计的数据不包括被废止或被修订的法规 范文件。由于受篇幅限制，以上法标准名目不能列表在正文中，特此说明。4 就法律文本而言，事故类型主要有环境污染事故、交通事故、安全生产事故、职业病危害事故、火灾事故、农业机械事故、特种设备事故、食品安全事故、公共安全事故、医疗事故、电信网络运行事故等。另外，在我国应急法律体系中，应急种类分为自然灾难类、事故灾难类、公共卫生大事类、社会安全大事类，除了本文涉及的事故灾难类外，其他三类也分别规定了相应的报告制度。5 英哈特：法律的概念，张文显等译，1-2 页，北京，中国大百科全书出版社，1996。6 梁慧：河南查实71 起煤矿隐瞒事故问责656 人平顶山市被通报，载东方今报，2023-02-21。7