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1、 乡村振兴视野下农村文体广场建设用地的法律困境与出路 白云志 陶弈成 龙圣锦 中共中心 国务院关于实施乡村振兴战略的意见（以下简称“乡村振兴战略”）是我们党提出的具有深远意义的战略布局，对我们建立漂亮乡村、推动农村现代化建立具有重大的指导意义。乡村振兴战略的实施离不开体育1。其中，农村文体广场建立作为丰富群众精神文化生活、提升农村公共体育供应水平的重要环节，受到各地政府、群众的广泛重视。但是，农村文体广场建立用地的用地审批、使用补偿以及使用主体范畴等环节与城市文体广场的建立用地存在巨大差异。同时，由于农村土地全部制形成的简单缘由，城乡文体广场建立用地问题间存在肯定不公正，其与乡村振兴战略的目标
2、任务不符，这些严峻影响了农夫体育文化权利的实现，阻碍了农村文体广场建立工程的有序推动，已然成为摆在“体育精准发力促进乡村振兴”面前的一道重大难题，亟需讨论解决。 一、农村文体广场建立用地的公益属性定位 （一）公众共用物的理论 共用物，自古有之。在人类早期的历史进展中，自然环境、自然资源为人类主要共用物。以经济学的视角观之，“公共物品”指的是当增加某种物品的使用人数时，所增加的本钱为零，即人们无需花费任何经济本钱即可免费使用的物品。“共用物”概念起源于罗马法上的“公众共用物”，其与私人财产、政府财产皆存在肯定的区分2。共用财产并未在法律上以特地性表述予以呈现，但已制定如公共图书馆法等特地性立法加
3、以爱护。 （二）公众共用物的特征 物品的共用性与专有性是区分公私物品的重要标准，专有性的凹凸表达的是物品被消费者独占、独享的程度，共有性反映的是物品可被共享的力量或程度。以共享性为端详角度观之，公众共用物与私有财产、国有资产以及公共财产皆存在巨大差异，譬如，公众共用物可不经政府批准、法律许可等准入条件而非排他的利用。除可共用性外，公众共用物还具有数量稀缺、用途较广、分布呈现地域性等重要特征2。 （三）农村文体广场的属性辨析 农村文体广场具有极高的共享性：首先，在正常状况下，任何人皆有不经过他人准许而自由使用农村文体广场的权利;其次，农村文体广场的公众使用权重在实现一般公民的非排他性使用，属于一
4、种具有公益属性的个人权利;最终，农村文体广场的非排他性使用权更是一种义务，每个人在使用农村文体广场时都需履行爱护农村文体广场的义务。此外，农村文体广场具有极高的可被公众共享的显著特征，并区分于私人物品、国有自然资源等物品的相对专有性特征：公众对其并不具有法律保障的排他性使用权。 二、公众共用物属性下农村文体广场建立用地的法律问题 （一）城乡文体广场建立用地的来源路径二元化问题 1.城市文体广场建立用地的主要来源 城市文体广场建立用地的来源呈现为以下三种方式：一是地方政府通过收回国有土地上的土地使用权并将其划拨给城市文体广场申请建立单位;二是地方政府将国有未开发用地划拨给城市文体广场申请建立单位
5、;三是地方政府在征收农村集体全部土地并获得原土地全部权的根底上将其划拨给城市文体广场申请建立单位。 2.农村文体广场建立用地的主要来源 农村文体广场建立用地的来源呈现以下四种方式：一是集体经济组织在回收集体农业用地使用权的根底上经土地主管部门批准转化为农村文体广场建立用地;二是在集体经济组织回收村民宅基地使用权的根底上经土地主管部门批准转化为农村文体广场建立用地;三是集体经济组织回收乡村其他公共设施建立用地使用权经审批转变为农村文体广场建立用地;四是集体经济组织回收集体经营建立用地使用权后将其转变为农村文体广场建立用地。3 3.城乡文体广场建立用地来源路径的二元化问题 一是农村文体广场建立用地
6、供应中的政府缺位现象成因的制度分析。自1982年宪法正式建立根据城乡区分全部权的土地制度后，全部权与城乡结合的土地制度架构在我国开头形成。同时，我国宪法第10条确立的“城市的土地属于国家全部”规章被解读为城镇建立必需依靠国有土地，政府成为城市文体广场建立用地的供应主体，并获得了法律制度上的支撑;而在农村文体广场建立用地的供应方面，从土地治理法的相关规定可以得出，乡镇公益事业、公共根底设施建立用地全部权为农夫集体全部，但其建立用地使用权仍保存归农夫集体全部4，使得政府在乡村文体广场建立用地供应的主体资格猎取受限。另一方面，囿于土地治理模式引发的种种弊端，我国从政策层面开头推动农村集体建立用地流转
7、制度改革，在中共中心关于全面深化改革若干重大问题的打算中提出“建立城乡统一的建立用地市场，允许农村集体经营性建立用地与国有土地同等入市”，同一时间里，农村集体建立用地使用权流转的试点工作在我国各地逐步开展。但是，与集体经营性建立用地流转试点制度在全国各地的广泛开展形成鲜亮比照的是，集体公共根底设施建立用地的流转在我国处于既受到土地治理法等相关法律法规的严格限制，又被集体建立用地流转试点改革的国家政策排解在外，即便在乡村公共设施、公益事业用地的流转活动在局部试点地区允许开展，但亦面临着流转主体不明、不得进展有偿流转的受限局面。 二是公众共用物理论下政府作为农村文体广场建立用地供应主体缺位的解读。
8、政府作为人工公众共用物的供应主体，由其担当城乡文体广场建立用地的供应责任本属于其应尽的义务，但事实上基于城乡土地全部制二元化的制度性现实，在农村文体广场建立用地的供应问题上已经消失政府责任缺位问题。一方面，建立用地的供应属于城乡文体广场使用权从应然拥有到实然享有的根底性前提，政府在农村文体广场建立用地供应问题上的缺位使得农村居民在获得文体广场使用权的同时需以自行供应农村文体广场的建立用地为前提性条件;另一方面，人工公眾共用物作为一种以满意社会公众根本权利需求为目标的重要社会公共资源，包括建立用地在内的人工公众共用物整体性资源供应理应属于政府在社会权利以及根本人权实现方面对全部社会成员作出的承诺
9、与理应担当的责任。国家与政府作为社会共享资源的供应者，应根据安排正义原则在全部社会成员间进展公平安排，这样的共享才能实质性的表达时机均等原则，以促进社会公正5。 （二）城乡文体广场建立用地的原权益人补偿的二元化问题 1.城市文体广场建立用地的原权益人补偿机制 城市文体广场建立用地来源呈现三种形式，在此根底上对原权益人的补偿亦呈现以下差异：一是若在国有未开发用地上营建城市文体广场，由于该地块的土地使用权属于闲置的状态，因此，不存在对原权益人的补偿问题;二是对于国有土地使用权已经划拨或出让的地块而言，应对土地使用权人进展适当补偿。而基于土地出让合同期限届满、单位撤销、迁移等缘由停顿使用划拨用地收回
10、国有划拨用地使用权的状况，政府可无偿回收国有土地使用权;三是针对国家在征收农村集体全部土地的根底上划拨为城市文体广场建立用地的情形，依据土地治理法第四十七条的规定呈现如下方面：（一）征收耕地的补偿费用;（二）征收农村其他土地应担当土地权益补偿与村民安置的经济本钱，同时关于完善征地补偿安置制度的指导意见等系列国家层面的政策出台为失地农夫的土地价值评估、安置补偿权益保障供应了重要的政策支撑。 2.农村文体广场建立用地的原权益人补偿机制 农村文体广场因其建立用地的来源不同对原权益人的补偿亦呈现以下差异：一是因农村文体广场等乡村公共设施建立等用途需要使用土地时，农村集体经济组织应对土地使用权人进展适当
11、补偿，其中补偿资金又呈现两大来源：村集体经济组织自筹资金，或者通过中心财政转移支付、增大体育、农业等相关主管部门农夫体育工作经费投入等专项资金的方式作为土地原权益人补偿资金的来源;二是若农村文体广场建立用地源自闲置、错误使用的集体土地的回收利用，则无需对土地原权益人进展补偿。简而言之，当前的农村文体广场建立用地的原权益人补偿机制发觉主要具有以下特征：一方面，农村文体广场建立于农村集体土地之上，我国当前有关农村文体广场建立用地原权益人补偿的法律制度规定的较为模糊，并无明确详细的补偿标准;另一方面，农村文体广场建立用地的补偿本钱一局部源自村集体经济组织的自筹，一局部源自体育、农业等专项资金的拨付使
12、用。 3.城乡文体广场建立用地原权益人补偿机制间的差异问题 集体土地征收模式的制度性缺陷是政府在农村文体广场设施用地原权益人补偿机制中缺位的根本缘由。作为对私人财产权合法猎取的重要方式，土地征收受到包括法律授权、比例原则、正值程序等严格的法律限制条件，其中，基于公共利益的需要被视为征收行为合法化根本前提6。基于前文所述，我国土地征收内涵不断演化，基于“个人需要”与“市场需要”产生的建立用地需求不断增长，建立工程对集体土地的使用需以土地征收转变全部权为前提7。经此转变，在我国现行法上的土地征收开头消失两种类型：第一种为基于公共利益的需要，国家机关依职权取得土地全部权，宪法的土地征收补偿条款以及财
13、产征收补偿条款被视为直接且最高法律效力的依据;另一种土地征收的类型为基于商业利益等非社会公共利益的需要，国家行政机关依法取得财产权的行为8。学者的视角大都集中在基于商业利益需求等非社会公共利益缘由征收集体土地的正值性诘问上。但事实上，长期以来，建立在建立用地国有化规律下，“基于公共利益”的土地征收制度的公益性解读，片面地将本应属城乡居民公平享有的社会公共事业建立狭隘地解释为城市区域的社会公共事业建立需要，而忽视了农村地区的社会公共事业建立对建立用地的正值性需求，使得本应属政府担当的农村文体广场建立用地的原权益人补偿责任由集体经济组织予以担当，亦使得农村文体广场建立用地的原权益人无法获得与城市文
14、体广场建立用地的原权益人相对等的土地补偿标准。 （三）农村文体广场建立用地公众共用物属性定位模糊 1.法律规定上的空白 有学者认为，公众共用物的个人使用权为一种自然权利。即便在法无明文规定时，这种权利照旧为包括宪法在内的法律所默认或保存的权利3，但我国对于公众共用物的法律爱护几乎处于严峻缺乏乃至空白的状态：一方面，面对日常生活中数量众多的公众共用物，我国相关法律标准处于严峻供应缺乏的状态。例如，沙滩、湿地、湖泊等大量自然公众共用物的法律保障处于相对空白的状态，而水库、城乡文体广场等人工公众共用物的法律供应亦处于相对空白的情形;另一方面，有关特地性立法并未突出客体公众共用物使用权的价值取向。而对
15、于农村文体广场而言，其处于既无特地性立法进展保障，亦无相关标准保障其公众共用物使用权的为难境地。 2.农村文体广场公众共用物使用权保障的现实混乱 由于我国当前并无法律明文规定农村文体广场公众共用物使用权的法律保障，而集体公益性建立用地“乡村公共设施、公益事业建立等乡村建立”的功能定位使得不少村集体、地方基层政府默认为农村文体广场为集体私有财产或者侧重于开发农村文体广场的经济性功能。尽管在多数状况下绝大多数地区的农村文体广场对全部人进展开放，但现实中农村文体广场被排他性占用、收费使用的案例层出不穷9。如在局部农村地区以建立文体广场的形式开展乡村旅游，使得农村文体广场的使用时间被大幅度排他性占用。
16、10模糊的属性定位使得现实中农村文体广场公众共用物性质的使用权被侵害的现象层出不穷，亟待法律保障。 三、完善城乡文体广场建立用地法律保障的路径 （一）实现城乡文体广场建立用地来源路径的“一元化” 1.关于城乡文体广场设施建立用地来源路径二元化的正值性诘问 以物权根本理论端详，物权具有肯定排他性、直接支配性的特征，农村集体经济组织理应获得集体建立用地的全面、排他支配权。但事实上，乡村公共设施和公益事业建立用地在详细建立用途亦存在供不特定多数人非排他性使用的人工公眾共用物、以实现村集体自我治理为目的的村委会办公设施以及为保障村集体福利为目的的村级公共食堂、幼儿园等在排他性使用方面差异极大的公共设施
17、建立任务的区分。以农村集体建立用地建立供不特定多数人使用的农村文体广场既与物权主体对物具有排他性使用、收益的权能所不符，又与长期以来集体公益性用地担当着村集体福利实现、自我治理价值实现的定位相冲突。 从农村文体广场的人工公众共用物属性的视角分析，公众共用物使用权兼具应然性、法定性与实然性三大特征，实行积极措施保障公众共用物使用权从应然到实然、再至人民实际享有的过程属于国家应然义务。城乡文体广场建立用地来源路径的“二元化”更属于对政府作为人工公众共用物供应主体地位的自然背离。 2.城乡文体广场建立用地来源路径“一元化”的制度构建思路 用地本钱的“同一化”，在城乡文体广场皆属人工公众公用物的前提下
18、，城市居民获得城市文体广场使用权不用担当任何用地本钱，而农村居民则必需以自行担当用地本钱作为获得农村文体广场使用权的前提性条件。因此，一方面，为确保政府主动担当其作为城乡文体广场供应主体的应然职责，发挥政府在公民公众共用物使用权保障方面的应然义务;另一方面，为保障集体公益性用地的物权排他性属性与农村集体经济组织对集体公益性用地的排他性支配力量，将城乡文体广场建立用地皆纳入政府公益性土地征收的范畴，回归政府作为城乡文体广场建立用地供应主体的实然性地位。 建立用地审批形式的“同一化”，以“城乡根底设施用地和公益事业用地”的概念范畴取代土地治理法第五十四条第一款其次项以及划拨用地名目中的“城市根底设
19、施用地和公益事业用地”，将“城乡文体广场”纳入“城乡根底设施用地”中“城乡公共广场”的划拨用地用途管制范畴，实现城乡文体广场建立用地划拨审批的“同一化”。 建立用地供应前土地性质的“同一化”，转变农村文体广场建立工程原本依据土地治理法第六十一条的规定，实现农村文体广场建立用地被全面纳入国有建立用地的供应范围，即实现建立用地供应前土地性质的“同一化”。 （二）实现城乡文体广场建立用地征收补偿的“同一化” 1.征收补偿主体的“同一化” 将城乡文体广场建立用地的征收补偿本钱均等纳入国家财政支出层面进展统一筹划，既属于政府作为人工公众共用物供应主体的地位重塑，又属于财税法回应社会本位的思想观念，促进社
20、会福利公正保障功能的重要实现11。因此，有必要在确立政府作为农村文体广场建立用地供应主体的法定地位后，将城乡文体广场建立用地的征收补偿本钱共同纳入中心与地方各级政府的财政支出预算序列中，在充分考量各级政府的财政资金给付力量的根底上，公正保障城乡文体广场建立用地的征收补偿本钱。 2.补偿标准的“同一化” 首先，城乡文体广场建設用地的征收补偿标准应秉持土地物权的公平原则，同时“公平”观念亦在我国法律上得以贯彻，如我国宪法第33条第2款确立了人在法律上的公平地位，物权法第3条第3款以及第4条确立的物权公平原则12;其次，从征收补偿标准的实质正义视角端详，对于失地农夫而言，其就业、子女就学、养老等关键
21、事项皆与集体土地亲密关联，若为予以妥当补偿，将引发严峻的社会问题，同城乡公共效劳一体化视角下的社会正义的价值目标不符。因此，在构建以货币补偿为根底的城乡文体广场建立用地征收补偿机制的同时，要注意实现城乡文体广场建立用地拆迁补偿标准的实质“同一化”。13 （三）厘清农村文体广场公众共有物属性 1.人工公众共用使用权的聚焦 目前，我国缺乏类似公物（公产）制度等与“公众共用物”理论亲密相关的制度安排，国家全部、全民全部的概念与内涵仍处于不断进展与讨论之中。因此，在短期内建立一套区分于物权制度的公共共用物全部权、使用权制度体系的愿望不切实际。对此，切实的做法应为暂且搁置公众共用物权属层面的争议，将法律
22、制度的供应聚焦于公众共用物使用权的法律保障层面。也就是说，解决农村文体广场公众共用物属性定位不清问题的关键在于建立健全农村文体广场人工公众共用物使用权属性的法律保障机制。 2.农村文体广场特地立法建议 鉴于我国立法实践中并未针对公众共用物进展特地立法，而实行以具有公众共用物性质的客体进展特地立法的方式加以保障，因此，对于农村文体广场此类具有人工公众共用物特征的公共设施，可通过制定文体广场法或者公共广场法加以规定。一方面，在确定城乡文体广场应明确立法保障不特定多数人对广场的非排他性使用权;另一方面，应在特地性立法中建立健全爱护、改善和治理文体广场的举措，严防城乡文体广场设施被人为占用的现象发生，
23、同时在明确政府作为城乡文体广场供应主体根底地位的前提下，鼓舞私人、企业、社会组织主动供应、捐赠文体广场用地、场所的行为，必要时可引进公共地役权制度，鼓舞私人、集体在其全部、所使用的土地上建立非排他使用的城乡文体广场。 3.农村文体广场建立用地治理的标准化 从农村文体广场在现实中被排他性使用、占用问题的根源上看，在既没有特地性立法加以标准，同时农村文体广场又建立于集体建立用地之上的状况下，集体经济组织自然会认为农村文体广场属于集体私有物，地方政府也会认为可利用农村文体广场以进展旅游开发等排他性使用，从而获得经济收益。因此，有必要探究农村文体广场建立用地治理的标准化治理思路：一方面，在公共广场法文
24、体广场法等特地性立法中应对文体广场非排他性使用的特征及违反相关使用规定之法律后果进展具体规定;另一方面，应给予基层自治组织、基层政府部门对农村文体广场建立用地进展特地化治理的职权，以保障其非排他性使用的特性。 四、结语 在乡村振兴的战略背景下，破解农村文体广场建立用地相关法律问题关键在于围绕城乡文体广场建立用地来源路径的“一元化”、城乡文体广场征收补偿的“同一化”以及厘清农村文体广场公众共用物属性的三个层面依次研讨，才能从根本上破解农村文体广场建立用地在现实中面临的种种法律问题。在城镇化与乡村振兴双向进展，相辅相成、相得益彰的全面深化改革的时代语境下，城乡体育文化公共效劳供应将进一步合理化、同一化。 基金工程：甘肃政法大学2023年校级科研创新重点工程“当代中国三农法律问题讨论-以城镇户籍子女的农村宅基地继承为视角”（工程编号：GZF2023XZD02）;甘肃省教育厅创新基金工程“乡村振兴战略视野下农村宅基地使用权纠纷案例讨论”（工程编号：2023A-090）。