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1、第五章第五章 公共政策执行公共政策执行本章要点本章要点政策执行模型4政策执行的相关条件3政策执行的基本内容2政策执行研究的兴起1中国公共政策的执行5 第一节第一节公共政策执行概述公共政策执行概述1.1政策执行研究兴起的背景政策执行研究兴起的背景（1）政策科学早期的认识 虽然拉斯韦尔等早期政策科学家把政策执行看成了政策过程中的一个环节，但是政策执行并没有引起政策科学学者的足够重视。（2）政策执行不受重视的原因）政策执行不受重视的原因 A.天真地假设政策执行过程是简单的且人所共知的；B.强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对政策执行过程负责；C.执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的
2、行动者；D.时间和资源的巨大消耗。1.2政策执行研究兴起的契机政策执行研究兴起的契机（1）美国奥克兰计划没有取得预期的成功（2）政策科学研究视野的拓宽1.3政策执行兴起的主要途径政策执行兴起的主要途径（1）自上而下的途径（2）自下而上的途径（3）政策/行动连续途径（4）政策工具选择途径1.4政策执行的基本内容政策执行的基本内容 政策执行的含义 政策执行是一个动态过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源、采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形成的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。1.5政策执行的特点政策执行的特点v政策目标的明确性v政策范围
3、的限定性 v政策执行影响的广泛性 v政策执行的动态性 1.6公共政策执行模型公共政策执行模型v史密斯执行过程模型史密斯执行过程模型 麦克拉夫林相互调试模型麦克拉夫林相互调试模型霍恩和米特系统模型霍恩和米特系统模型 循环模型循环模型 综合模型综合模型本节案例本节案例 案例案例5-1好政策为什么不受欢迎？好政策为什么不受欢迎？案例5-1.doc宁夏西海固地区种草政策中遇到的问题问题：1、在这项公共政策的执行中，较为突出的是哪种政策执行模型？2、好政策为什么不受欢迎，问题的症结在什么地方？v案例5-2孙志刚事件孙志刚事件背后的公共政策过程分背后的公共政策过程分析析v问题:v 1、结合本案例，简要说明
4、公共政策过程分析模型的主要内容，你对此有何评价。v2、试举出与你利益相关的一项政策，并选择适当的模式对其进行分析。第二节第二节公共政策执行过程和公共政策执行过程和手段手段v2.1政策执行的诸环节政策执行的诸环节v（一）政策宣传v（二）政策分解 v（三）物质准备v（四）组织准备v（五）政策实验v（六）全面实施2.2政策执行的两个层次政策执行的两个层次 v（一）行政自由裁量（一）行政自由裁量v从宣布执行开始，政策执行就已包含了参与政策执行的个人裁量。从法律观点而言，行政裁量是指行政机关在法律积极明示的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，选择认为正确的行为，而不受法院的审查。也有人认
5、为，裁量是裁度推量之意，是人类对事物考虑的内在心理意识的过程。裁量不是随意的，而是有其依据和目标的，裁量具有积极性，以追求“正确性”为目的，不过，这种“正确性”不能客观地加以确定，而是主观斟酌的。v（二）行政执行的象征层面（二）行政执行的象征层面v政策执行的象征性（symbolism）层面，所关切的不仅是如何执行政策问题，而且是执行多少的问题。M艾德曼（Muaary Edelman）在政治象征性的应用（the symbolic uses of politics）一书中指出“政治只是一连串抽象的象征”，政策过程中所发生的许多事都是象征性的，通过无法执行的立法就是一例子。2.3政策执行的手段政策执
6、行的手段 v（一）行政手段（一）行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。v（二）法律手段（二）法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。v（三）经济手段（三）经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法v（四）思想诱导手段（四）思想诱导手段v思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱
7、使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。本节案例v案例案例5-3反贫困反贫困政府重要的公共政府重要的公共政策政策问题：1、为什么政府要承担反贫困的主要责任？2、在反贫困问题上，政府主要使用了哪些政策执行手段？v案例案例5-4营口市委贯彻执行家庭联产承包营口市委贯彻执行家庭联产承包责任制责任制 v思考：1、公共政策执行的过程包括哪些环节，该案例是如何体现这些环节的？第三节第三节创造性执行政策的问题创造性执行政策的问题 v3.1原则性与灵活性相结合原则性与灵活性相结合v在政策实施过程中要坚持原则性与灵活性相统一的原则。政策作为指导和规范人们正确行动的依据和准则，
8、它本身体现着事物的本质和规律，在实施过程中，具有高度的原则性。这种原则性是由政策的本质决定的，如果原则性被破坏，政策的性质就会改变，政策的积极作用和实施效果就会受到影响。因此，执行者在实施政策时，一定要严格按照政策本身所规定的特定调控对象和作用范围去落实政策。没有政策实施的原则性，就失去了政策的严肃性和权威性，就会纵容“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”的恶劣现象。3.2政策变通政策变通（一）政策变通的形式（一）政策变通的形式v有的学者概括了三种变通形式，即一“求神似，去形似”；二“不求神似，只求形似”；三“既不求神似，也不求形似”。只有第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实际上是
9、对政策的歪曲。（二）如何做到政策变通正确、合理（二）如何做到政策变通正确、合理v1、了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件。v2、摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础。v3、上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键 3.3讨论专题：讨论专题：“上有政策、下有对上有政策、下有对策策”现象剖析现象剖析 v一、上有政策、下有对策一、上有政策、下有对策”现象的主要表现现象的主要表现v1、“你有政策，我有对策”替换性执行。v2、“曲解政策，为我所用”选择性执行。v3、“软拖硬抗，拒不顺从
10、”象征性执行。v4、搞“土政策”附加性执行二、二、“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的成因现象的成因中中央央-地方、上级地方、上级-下级利益博弈下级利益博弈v第一、中央利益与地方利益之间的矛盾和讨价还价空间。v第二、政策本身的缺陷。政策脱离实际，缺乏科学性、完整性、稳定性、连续性、配套性、严肃性、权威性，政策多变，政出多门，弹性过大，朝令夕改，v第三、相互抵触。v第四、政策执行主体的本位主义、部门利益和地方利益驱使，扭曲、截留、肢解、转变政策，以土政策、小政策取代大政策。v第五、法治不健全，对政策执行监控不力。缺乏有效的监控机制，搞形式、走过场，有令不行、有禁不止。v第六、各地情况复
11、杂、差异大，政策难以整齐划一，给各地“因地制宜”变通执行政策留有余地。三、三、“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的危害现象的危害v第一、破坏政策的完整性、严肃性和权威性，导致各类违法违规层出不穷。v第二、曲解、扭曲政策，导致政策走样、失效，甚至使政策走向反面，影响政策目标和政策效果。v第三、肢解架空政策，任意取舍、阳奉阴违，使政策落空。v第四、影响国家政策的统一和完整，助长分散主义、地方保护主义、地方分割封锁和部门揽权垄断，挑战中央权威，危害公众利益。四、四、“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的治理现象的治理v第一、形成制度化的中央-地方以及地方各级关系，按照权责对等、公平
12、有效的原则，合理、规范地划分中央-地方及地方各级事权与财权。既维护中央的统一领导和权威，又充分调动和发挥地方的积极性、创造性。v第二、建立科学合理的政策体系，提高政策质量和水平，减少政策漏洞和缺陷。v 第三、处理好局部与全局、整体的关系，维护中央权威，保证政令畅通，反对地方保护主义、分散主义和部门利益取代国家利益。只要处理好局部和全局的关系，“上有政策、下有对策”就失去了立足之地。v第四、加强法治，加强监督，依法行政，从严治政，建立健全相对独立的监督体系。要使各项政策得到真正有效的贯彻落实，首先必须进一步加强检查监督工作；其次必须建立和健全相对独立的监督体系；最后必须实行有法可依，执法必严，违
13、法必究的监督原则。3.4处理好政策执行中的原则性与处理好政策执行中的原则性与灵活性总结灵活性总结v第一、政策执行中的原则性与灵活性统一，就是要把政策精神和实际情况相结合，既要把握政策界限，又要创造性地实施政策。v第二、灵活性是在原则允许的范围内的灵活，不是违反政策的随心所欲，不是对政策原则的蔑视和践踏。v第三、政策目标是灵魂，政策灵活性是手段与方法，政策原则是基础和界限。本节案例v案例5-5 被扭曲的城市房屋拆迁被扭曲的城市房屋拆迁 v案例思考：v1、结合本节知识，该政策为什么会执行失败？v2、结合案例，试论在政策的实施中，如何处理好政策的原则性与灵活性的关系？v案例案例5-6 武汉市的武汉市
14、的“麻木麻木”难题是如何破难题是如何破解的解的v案例思考：v1、武汉的“禁麻”政策为何能够成功？v2、案例中，如何体现了原则性和灵活性的统一？第四节第四节公共政策执行的有效性公共政策执行的有效性 v4.1影响政策执行的主要因素影响政策执行的主要因素 v（一）政策本身 v（二）机构因素v（三）人的因素 v（四）政策外的因素 如政治的、经济的、社会的环境条件，社会的文化背景和传统，与政策相关的技术水平等。4.2政策有效执行应具备的条件政策有效执行应具备的条件 v一、必要的政策资源一、必要的政策资源v 二、顺从的目标群体二、顺从的目标群体（一）政策方案对政策对象的规定（二）政策对象对政策的接受程度（
15、三）政策执行成本对目标群体的影响 三、正确的执行策略三、正确的执行策略（一）原则性与灵活性相结合原则性和灵活性辩证统一的一种思路政策提倡政策禁止政策界限政 策 灵 活变 通 范 围走边缘、不出线，用足用活用好政策走边缘、不出线，用足用活用好政策（二）建立有效的制度安排（三）利用各种执行手段 v思想教育手段v经济刺激手段v行政调控手段v法律规范手段（四）重视成本效益分析（五）胜任的政策执行队伍1.执行人员的素质要求执行人员的素质要求政治素质：政治素质：公仆意识，全心全意为人民服务公仆意识，全心全意为人民服务品德素质：品德素质：廉洁奉公、尽职尽责廉洁奉公、尽职尽责知识素质：知识素质：直接直接/间接
16、知识、学历水平间接知识、学历水平/内行专家、内行专家、资历资历/上上进心、合理的知识结构进心、合理的知识结构能力素质：能力素质：应变、管理、沟通、创新、表达应变、管理、沟通、创新、表达心理素质：心理素质：抑制力、临危不乱、心理承受能力抑制力、临危不乱、心理承受能力身体素质身体素质2.执行队伍的互补执行队伍的互补：取长补短，木桶理论v知识互补：知识在交流中增值多学科、多层次、知识内容综合、专业门类齐全v能力互补：思想家、指挥员、笔杆子、宣传员、战术家v年龄互补：老中青合理搭配、以中青年为主、梯型年龄结构v性别互补：赖斯、希拉里、吴仪“男女搭配、干活不累”v个性互补：气质与性格互补，需要磨合期（六
17、）有效沟通沟通是成功的法宝 执行中的沟通主要是指执行机构之间、执行机构与有关部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。在政策执行中，存在着沟通障碍有：v（1）语言方面的障碍）语言方面的障碍：语意差异：语意差异v（2）知识经验差距过大：对牛弹琴、阳春白雪）知识经验差距过大：对牛弹琴、阳春白雪v（3）组织结构不合理：管理幅度过宽、信息失真）组织结构不合理：管理幅度过宽、信息失真v（4）曲解造成的障碍）曲解造成的障碍v（5）沟通技能方面的障碍）沟通技能方面的障碍：“谈判专家谈判专家”“鸡同鸭讲鸡同鸭讲”v（6）心理因素的障碍：知觉选择性）心理因素的障碍
18、：知觉选择性/个性冲突个性冲突/情绪影响情绪影响/否定逆否定逆言的心理言的心理本节案例v案例案例5-7 S县计划生育土政策执行县计划生育土政策执行 v案例思考：该政策执行为什么失效？如何提高政策有效性，怎么改进？v案例案例5-8高额收费能管理宠物犬吗？高额收费能管理宠物犬吗？-北京限养政策分析北京限养政策分析v问题：问题：1、政策执行的障碍在何处？v2、你能提出合理的建议确保政策目标的实现吗？v案例案例5-9退耕还林政策执行有失退耕还林政策执行有失v问题：1、运用本章所学知识，分析上述案例，指出“退耕还林”政策在执行中存在的主要问题。2、分析影响“退耕还林”政策执行效能的障碍因素。3、如果你作
19、为一个政策执行者，你将如何推行该项政策的执行 第五节第五节中国公共政策的执行中国公共政策的执行v5.1中国公共政策执行的特征中国公共政策执行的特征v（一）执行手段方法单一、手段粗暴；v（二）法律手段使用不够；忽视思想教育手段的运用；v（三）政策手段的选择、使用缺少成本效益意识。5.2中国公共政策执行中存在的中国公共政策执行中存在的问题问题v（1）替代执行v替代执行是指执行人员在执行政策时执行与上级政府的政策不相一致的政v策方案，使原有的政策方案难以得到贯彻实施。v（2）象征执行v象征执行是指执行人员在执行政策时敷衍塞责，做表面文章，实际上拒不执v行上级政策。v（3）选择执行v选择执行是指政策执
20、行人员在执行政策时采取“为我所用”的做法，有意曲解政策的精神实质或部分内容，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至遭遇到与初衷相悖的结果。v（4）附加执行v附加执行是指政策在执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目v扩大政策外延，使政策的调整对象范围、力度目标超越政策原定要求。v（5）机械执行v机械执行是指无视公共政策的精神实质，无视公共管理中各种新情况、新问v题、新特点，无视公共事务的时效性机械地执行政策。5.3增强中国公共政策执行效能的增强中国公共政策执行效能的思考思考 v（一）提高公共政策主体的政策执行水平和执行能力v（二）提高公共政策执行对象的政策认同感v（三）有效利用公共政策执行
21、的宝贵资源v（四）创建良好的公共政策执行环境v（五）规范公共政策执行的监督体系v（六）完善公共政策执行体制本章案例v案例案例5-10两桥相争两桥相争六年之痒六年之痒v案例案例5-11透析小煤矿透析小煤矿“假关闭假关闭”v案例案例5-12“定心丸定心丸”何以变成何以变成“闹心丸闹心丸”v思考：分析上述案例在政策执行中存在的问题本章小节本章小节 v由于政策执行的内容较多涉及面较广，本章只是择其主要方面进行了一级性的介绍。通过本章的学习，应理解政策执行的含义、特点和作用，熟悉政策执行的相关条件，掌握政策执行的基本方法，并牢记政策执行中应注意的问题。本章习题v1、什么是政策执行?行动学派和组织理论学派对此有哪些分歧?v2、政策执行具有哪些特征?v3、政策的有效执行需要具备哪些方面的条件?v4、如何处理好政策执行中的原则性与灵活性?v5、举例说明政策执行手段的有效利用。v6、沟通障碍如何影响政策执行?v7、结合本地区、本单位的实际情况阐述政策执行工作中应注意的问题。v8、如何克服政策执行中的“上有政策、下有对策”问题？