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1、论网约车的地方立法规制摘要网约车自2014年进入市场，经历几年的发展渐渐步入正轨。2016年，交通部等七部委联合颁布部门规章网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法，承认了网约车的合法地位。之后，各地为了响应中央号召，依照立法法行政许可法以及网络预约出租汽车经营管理暂行办法等制定出相关的地方网约车实施细则。然而，地方网约车立法中存在诸多法律问题，如宪法、行政法和程序法问题。为规制网约车地方立法，笔者通过列举地方立法中存在的法律问题，借鉴其他地区的有益实践，提出坚持“市场有限”与“服务型规制”理念的结合、加强网约车地方立法的立法控制，创新与完善网约车监管体制的解决对策，探讨网约车地方立法的正确走向，
2、以期完善网约车类法律体系。关 键 词：网约车 地方立法 行政许可Research on the local legislation regulation of the online-taxi bookingAbstract The online taxi has entered the market since 2014 and has slowly entered the right track after several years of development. In 2016, the Ministry of Transportation and other seven ministr
3、ies and commissions promulgated the Interim Measures for the Administration of Online Taxi Reserving Business Operations and Services, which confirmed the legal status of Internet booking taxi in the form of departmental regulations. Subsequently, in response to the Central Governments calling, vari
4、ous localities have formulated relevant local regulations on the implementation of the network booking taxi in accordance with the Legislative Law, the Administrative License Law and the Interim Measures for the Management and Administration of Internet Booking Taxi. However, there are many legal pr
5、oblems such as Constitution, administrative law and procedural law in the local legislation of the Internet. In order to regulate the local legislation, author lists the legal problems existing in the local legislation and draws on the beneficial practices of other regions. This paper puts forward m
6、easures to adhere to the combination of market priority and service-oriented regulate theory, strengthen the legislative control of the local legislation of the network car, innovate the regulation system of online booking taxi and find the correct direction of local legislation on online booking ta
7、xi ,expecting to improve the legal system of the online booking taxi. Keywords：online booking taxi; local legislation; administrative Licenses网约车，是网络预约出租汽车的简称，即借助互联网平台实现实时信息匹配，司机与乘客通过移动终端完成预订车辆及支付等指令，实现营运功能的车辆。常见的滴滴、易到、曹操等都属于此类网约车服务平台。这种提升车辆利用率、利用车主闲暇时间、使用大数据和互联网技术开展网约车经营活动是互联网+ 互联网+：是以互联网平台为基础，利用信息
8、通信技术与各行业的跨界融合，推动产业转型升级，并不断创造出新产品、新业务与新模式，构建连接一切的新生态。的典型代表，在某种程度上迎合了城市高峰期的市场需求，提高了市民出行的便捷性。2016年7月28日，国务院交通运输部、公安部、工业信息化部、商务部等七个部委联合颁布网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（以下简称暂行办法），承认了网约车的法律地位，对网约车市场进行规范。随后，地方政府相继进行立法。由于城市经济发展和政府管理水平不一致，各地网约车立法的监管方法和标准也不尽相同。因此，对网约车地方立法进行相应的法律规制显得尤为重要。一、 网约车地方立法现状及其分析参见许俊伦教授的地方立法论，目前我国
9、学界对“地方立法”的含义有三种不同的观点，笔者在此采用地方立法主体模糊说，认为地方立法是拥有立法权的地方国家机关依法制定地方性法规和地方政府规章的活动。据笔者2019年4月登录北大法宝查询网约车管理实施细则，共计146篇，其中仅西安、武汉、重庆、上海、深圳、广州、青岛7个城市是以地方政府规章形式出台网约车实施细则的，其余139份均为规范性法律文件。目前仍未出台地方性法规类文件，又因规范性法律文件参差不齐、漏洞居多；因此笔者采用地方主体模糊说，根据较为典型的网约车地方立法地方政府规章进行分析，以作示范。接下来笔者将对其与本文直接关联的部分进行分别介绍。（一）网约车地方立法概况1.广州市广州市网络
10、预约出租汽车经营服务管理暂行办法（以下简称广州市办法）于2016年11月28日正式生效。与本文直接关联的新增规定如下表所示: 表2.1 广州市实施细则部分新增规定.车辆条件本市核发的机动车行驶证，首次注册1年以内申请；车身长度4600mm，宽度1700mm，高度1420mm，排量1750mm，配置防抱死制动系统和电子制动力分配系统；新能源汽车，车身长度4600mm或轴距2650mm，宽度1700mm，高度1420mm，配置防抱死制动系统和电子制动力分配系统；混合动力车辆，续驶里程100 km。驾驶员条件本市户籍或持居住证；未至法定退休年龄，初中以上学历，身体健康。许可证有效期经营许可证有效期五
11、年；驾驶员证有效期三年；运输证未规定有效期。2.上海市上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定（以下简称上海市办法）于2016年12月21日正式生效。与本文直接关联的新增规定如下表所示:表2.2 上海市实施细则部分新增规定.车辆条件本市车籍；轴距2600mm，达到本市规定的可注册的排放标准；驾驶员条件本市户籍；所属车辆中只能有一辆申请从事网约车运营；一年之内交通安全违法行为5次；五年内未被吊销过出租汽车从业资格证；交通违法行为届满尚未接受处置情况5次；许可证有效期经营许可证、驾驶员证、运输证均规定有效期三年。3.重庆市重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（以下简称重庆市办法）于2016
12、年12月21日正式生效。与本文直接关联的新增规定如下表所示:表2.3 重庆市实施细则部分新增规定.车辆条件本市车籍，初次注册两年内申请；车辆计税价格同期巡游车价格；增压发动机车辆，排量1.5T；其他发动机的车辆，轴距2650mm；新能源车辆，发动机功率90kW，续航里程200km，轴距2650mm；混合动力车辆，发动机功率90kW，车辆轴距2650mm。驾驶员条件未至法定退休年龄，身体健康。5年内未被吊销驾驶员资格证。许可证有效期经营许可证有效期四年；驾驶员证有效期六年；运输证未规定有效期；4.深圳市深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（以下简称深圳市办法）于2017年1月20日正式施行
13、。与本文直接关联的新增规定如下表所示:表2.4 深圳市实施细则部分新增规定.车辆条件本市登记注册，首次注册两年内申请；车辆所有人为企业或者个人，车辆在有检期内。燃油汽车轴距2700 mm、排量1750 ml，达到本市污染物排放标准；混合动力小汽车轴距2700 mm；纯电动小汽车轴距2650 mm；驾驶员条件本市户籍或持居住证；3年内未被吊销出租汽车驾驶员资格证；许可证有效期经营许可证有效期5年；驾驶员证有效期3年；符合条件的，运输证有效期截止至2020年12月31日；5.青岛市青岛市办法网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（以下简称青岛市办法）自2017年1月1日施行。与本文直接关联的新增规定
14、如下表所示:表2.5 青岛市实施细则部分新增规定.车辆条件本地车籍，注册登记1年内申请；购置价格出租汽车礼宾型购置价格；轿车车型，车长4800mm，车宽1800mm，车高1450mm，发动机功率100Kw。混合型满足续驶里程50km；多功能车，车长4500mm，车宽1800mm米，车高1600mm，发动机功率100Kw；纯电动车型，车长4550mm，车宽不小于1700mm，车高1450mm。驾驶员条件本市户籍或持居住证；未超过法定退休年龄；许可证有效期经营许可证有效期8年；运输证有效期8年；驾驶员证未规定有效期。6.武汉市武汉市网络预约出租汽车经营服务管理暂行实施细则（以下简称武汉市办法）于2
15、017年4月15日实施。与本文直接关联的新增规定如下表所示:表2.6武汉市实施细则部分新增规定.车辆条件本市车籍，车辆注册登记3年内申请；燃油车辆轴距2650mm，车辆购置的计税价格12万元；新能源车辆的,轴距2650mm，功率90Kw；纯电动汽车满足续航里程200km，混合动力汽车满足续航里程50km；个人名下不得有其他从事网约车或出租车运输的车辆。 驾驶员条件本市户籍或持居住证。未至法定退休年龄；5年内无被吊销出租汽车从业资格证记录。许可证有效期经营许可证有效期6年；驾驶员证有效期3年；运输证未规定有效期。7.西安市西安市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（以下简称西安市办法）自2018
16、年6月23日施行。与本文直接关联的新增规定如下表所示：表2.7 西安市实施细则部分新增规定.车辆条件本市注册登记，初次登记2年内申请。燃油车辆轴距2650mm，排量1.8L或1.6T; 混合型轴距2650mm、续航里程50km; 纯电动新能源车辆轴距2650mm，续航里程200Km；车辆所有人为个人的，其名下不得有其他取得网约车运输证或出租车运输证的车辆。 驾驶员条件本市户籍或持本市居住证；未被列入市出租汽车行业不良记录驾驶员名单数据库；五年内未被吊销出租车驾驶员资格证；许可证有效期经营许可证有效期4年；运输证有效期8年；驾驶员证未规定有效期。（二）网约车地方立法现状之分析通过列举，七地的网约
17、车立法皆在暂行办法的基础上，对网约车车辆、司机等准入条件增加了若干项的限制。我们可以看出：首先，各地网约车立法呈现出本土化的趋势。七地均限制了本地车籍，以及驾驶员的户籍。由于外地人的流动性较大，地方立法如此规定确实有利于政府对网约车行业的管控，提高网约车行业的安全性。但另一方面，也使得网约车行业成为了本地人的专属行业，完全忽视了网约车平台的跨区域性质，存在地域歧视的嫌疑。其次，各地对网约车立法“各自为政”，呈现出多样化的特性。如对于网约车车辆价格方面，重庆要求其价格高于出租车价格，青岛则规定大于礼宾出租车价格。这种限制低端车辆的准入走“高端路线”的规定，严重阻碍了市场的公平竞争。另深圳为了在2
18、020年前实现网约车的纯电动化，达到治理污染的目的，深圳市办法直接明确了纯电动小汽车的准入条件。此类立法具有一定的前瞻性，但明显地对这一行业赋予了不合理的社会治理责任，不利于网约车行业整体性的发展。最后，各地制定的实施细则存在诸多的法律问题。暂行办法进行了原则性的设定，给予地方立法一定的预留空间。然而，制定网约车细则并不仅仅受到暂行办法的规范，不违反上位法更是一切地方立法的基本原则。对驾驶员户籍、车辆、许可证等的新增规定，一与网约车行业的健康发展没有必然联系，二导致了因严苛的准入标准使得执法不严，也无法从严的局面，三是违背了宪法、行政许可法的强制性规定，存在诸多的法律问题。以下笔者就各地立法进
19、行规范性分析。二、网约车地方立法的规范分析上述地方政府均根据本地实际情况与需要制定政府规章，对地方网约车市场进行法律规制，充分发挥了地方立法权的效用。但上述规章皆对网约车经营的市场准入门槛进行了不同程度的提高，存在诸多问题，违反法律。接下来笔者就宪法与行政法角度对网约车地方立法进行规范性分析。（一）从宪法角度审视地方立法1. 违反宪法之平等权的规定平等权，是指公民在政治、经济和社会一切领域内依法享有的同其他公民同等的权利，不因任何人外在差别而予以区别对待的一种权利 刘茂林.中国宪法导论（第二版）M.北京：北京大学出版社，2009:271.。根据宪法规定，公民在法律面前一律平等，享有宪法和法律规
20、定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务，确认了公民的平等权。理论上讲，平等权是其他权利的基础；实践上讲，平等权有利于对公民权的平等保护，也有利于公民平等地行使权利。为了追求实质的平等，平等权不排斥合理的差别，其禁止的是不合理的差别，即歧视。而构成歧视的条件有：（1）存在着差别待遇；（2）具有不良的效果，如损害公共利益；（3）区别的理由是禁止的 胡锦光，韩大元.中国宪法（第二版）M.北京：法律出版社，2007:224.，如依据出身、性别、民族、教育程度、财产等在立法时实行歧视或差别。所以，判断某一公权力行为是否对公民造成宪法平等权的侵犯，就判断其是否采取了不合理的差别。首先，多个地方网约车立
21、法采取地域歧视，规定驾驶员需本地户籍。笔者认为，没有证据显示外地司机无法提供安全高效的网约车服务，网约车的安全质量与驾驶员户籍之间不存在必然的关系。且无论出于何种目的制定该条款，都在事实上造成外地人在本地从业的障碍，损害了公共利益。设置了与法律行为本身不相关的行政许可条件，以区别态度对待性质上相同的事实，违反宪法平等对待原则，是典型的行政恣意，属于立法歧视 谢维雁，段鸿斌.通过立法备案审查纠正违法的地方网约车管理办法J.北大法律信息网文粹，2016（1）：167.。其次，广州市办法还要求网约车驾驶员具有初中以上的学历，系依据教育程度进行立法歧视。在网约车行业，具备基本的驾驶技术以及政府主管部门
22、要求的条件，就足以胜任网约车驾驶员的工作。我国驾驶证考试和网约车驾驶员资格考试包含的理论测试本身就要求被测者具有一定的文化水平。因此，广州地方立法限制学历实行不合理的差别对待，剥夺了初中学历以下人员进入网约车驾驶员行业的权利，违反我国宪法平等权的规定。2. 违反宪法之劳动权的规定根据宪法，公民享有劳动权利，履行劳动义务。劳动权是公民基本权利与义务，亦是人权的重要组成部分。结合人人平等的原则，则每个公民享有自主择业的权利和选择工作行业、地点的自由。根据劳动法规定，任何公民只要满足三个主体条件：自然人，16周岁以上，意志不受强迫、行动自由不受限制，即享受劳动权。因此，即使是处于退休年龄层的公民，只
23、要满足上述条件，享有宪法规定的劳动权与劳动自由是不可置否的。然而，多地网约车实施细则对网约车驾驶人员的年龄进行了限制性规定，如青岛市办法、武汉市办法、广州市办法规定需未达到退休年龄（男性60岁，女性55岁），重庆市办法则要求小于60岁，在网约车行业剥夺了退休年龄层人员的劳动权与劳动自由。实际中，由于用工方年龄歧视、已达退休年龄者能力体力下滑等原因，这一劳动群体具有普遍性的就业障碍。为保障其劳动权的实现，地方立法作为义务主体，更应当负起应有的责任，保障退休再就业人员的劳动权，而不是实行赤裸裸的年龄歧视，违反宪法之劳动权的规定。（二）从行政法角度审视地方立法1.违反行政许可法的规定依法行政是依法治
24、国的基本要求，是现代行政法的核心原则，也是地方立法应该遵循的首要原则。这里的法包含宪法、法律、行政法规、规章等一切规范性法律文件。一旦违反上述法规，有权机关可对违法行政行为予以撤销、变更或者宣告无效。网约车地方立法涉及行政法的规定主要如下：第一，行政许可法规定地方政府在制定地方政府规章时，可对上位法设定的行政许可进行具体规定，但不得增违反其的条件。虽地方政府规章在效力层级上与部门规章相同，但通过上述列举我们可以发现，七地地方政府规章均以暂行办法为依据立法。因此，暂行办法应该得到严格的遵守，对地方立法具有一定的约束作用。本文暂不论及暂行办法自身效力瑕疵问题，其也仅规定地方政府可以在某些具体条文中
25、进行详细规定，而并未授权地方政府增加行政许可条件。据暂行办法规定，网约车准入车辆具体条件有三 网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法十二条第一款：“（1）七座及以下；（2）安装车辆卫星定位装置、应急报警装置；（3）性能符合运营安全相关标准要求。”，而该款没有规定诸如“城市人民政府规定的条件”的兜底条款，属完全列举。虽第二款规定了各地政府可以按照地方差异规定车辆的标准以及营运要求，但该款实质是仅可对第一款中的条件进行细化规定，如重庆道路坡度较大，便可对车辆爬坡性能作出要求。然而，很多地方政府把暂行办法规定的行政许可当成“最低条件”，不约而同地在轴距、价格、排量等问题肆意增设行政许可，擅自改变许可三
26、证的有效期限。如此，要暂行办法何用？又置行政许可法于何地？这些附加条件在一定程度上对上位法所定条件进行扩大，导致政府权限增大。而且超过保障运营安全的需要，危及公共利益。因此属于新增行政许可，违反了行政许可法第十六款的规定。第二， 根据行政许可法规定，省级政府在政府规章设定行政许可时，不得阻止其他区域商品的进入或阻止除本地以外地区个人与企业在本区域经营。另国务院出台的全面推进依法行政实施纲要明示，行政机关不得随意作出影响相对人合法权益的决定，除非法律、法规明确规定。深圳、广州、上海等地的网约车立法违反了上述两个规定。一方面，各地实施细则均要求网约车驾驶员为本地户籍，这一规定限制外地人到本地从事网
27、约车服务，存在地域歧视，违反了合理行政的公正性。另一方面，六地是以本地注册为条件要求网约车车辆的。网约车行业属服务业，车辆则是为消费者提供出行服务的客体，规定外地车辆不得进入本地网约车市场的行为，属阻止外地商品进入本地是市场，也剥夺了外地车辆车主在本地从事网约车活动的权利。2.违反行政法之程序正当的规定程序正当，是指行政机关在做出影响公民、法人及其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，必须遵循正当、公正的程序 刘茂林.中国宪法导论（第二版）M.北京：北京大学出版社，2009:47.。其内容包括行政公开、说明理由、行政参与等等，对防止滥用行政权力和保护公民的合法权益有着重要的意义。公众参与行政立法
28、就是程序正当中一项重要的内容。立法法规定立法要保证公民多种方式参与立法，充分反映人民意志。通过对各地法制办信息官网的查阅，地方在制定网约车实施细则的过程中并没有严格遵守该原则，违反程序正当原则。体现在以下几个方面：（1）征求意见的期限不合理 据笔者了解，由于交通部在地方立法指导工作中，明确规定了各地制定和落实细则的时间限制，导致多地网约车地方立法征求意见并不充分。部分地方细则时间安排具体如下：表2.8 部分地方细则时间安排.发布征求意见稿意见提交截至日期审议通过日期上海市办法2016年10月8日2016年10月21日2016年10月31日重庆市办法2016年10月9日2016年10月23日18
29、点止2016年11月4日青岛市办法2016年10月16日2016年10月25日2016年10月25日武汉市办法2016年10月14日2016年10月20日2016年10月31日根据2018年修订的规章制定程序条例规定，地方政府在起草规章时，应当将除依法需保密外的规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。征求期限不得少于30天。虽法不溯及既往，但仍可作为保证立法的民主性和科学性的时限参考。然而上述网约车地方立法征求意见的时间间隔却大打折扣，仅为1-2周，青岛市办法更是在短短十天内从征求意见到审议通过，根本无法充分收集民意、反映民智，立法质量无从保障，立法程序存在瑕疵。（2）对公众反映的意见未做到适
30、当处理公众参与立法是保证立法质量的一场“过程”，绝不是一个形式上的“过场”。根据规章制定程序条例规定 规章制定程序条例第十八条：“起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。”第四款：“有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。”可知，起草单位在报送送审稿时，应当将汇总的意见、听证会笔录等处理后形成统一文件一并报送。因此，起草单位应当注重公众参与立法的“充分”与“有效”，对反映的意见进行及时、适当的处理。七部委在制定暂行办法时就树立了一个典范，其在收集意见后及时
31、发布了征求意见总体情况分析报告，从意见稿发布到暂行办法出台足足有10个月的时长。反观地方立法，间隔甚短，明显未将征求的意见进行详细的分析论证。青岛市法制办于2016年10月31日在政务网公开回复了一位市民的意见信，告知其31日仍未至收集意见截止日。然而，青岛市政府在10月25日就已通过青岛市办法，荒谬至极。立法是为公众立的法，只有公众参与度高，体现当地人民根本利益的立法，地方适应性才会强。若仅仅是走一个“过场”，便是对群众、法治的不尊重。总而言之，从条文本身看，随意性较大，未排除多重无关因素的考虑，多地提倡的“高端路线”还违反了绿色环保、共享的理念；从规制角度来看，对驾驶员户籍、车籍、车型、车
32、龄、车价等的限制与安全无必然联系，缺乏公众参与、专家论证，未充分说明理由，存在违法嫌疑，亟待修正。三、 网约车地方立法的规制路径建议地方政府积极响应号召制定实施的网约车地方政府规章，是否真正能够保障网约车行业健康规范地发展，不仅是对政府治理观念转变的考验，更是关系到群众的出行福利和互联网+行业与法制的契合问题。因此，分析地方立法现存问题，探索网约车地方立法规制的可行路径十分必要。接下来笔者将从立法理念、立法控制、监管模式创新方面探讨规制路径的完善。（一）坚持“市场优先”与“服务型规制”理念的结合网约车作为“互联网+交通运输行业”的新型行业，是顺应市场发展需要而生的。市场在原有传统出租车行业特许
33、经营制度下配置资源功能逐渐弱化，产生了政府都无法有效根治的“黑车市场”等问题。然而，网约车运用网络平台与大数据手段，解决了长久以来由于传统出租车信息不对称造成的“打车难”问题，为群众提供了一种更便捷的出行方式，培育了一种新型经济发展模式。网约车行业兴起之初，政府未对其进行立法规制，其自身市场调节能力如下：一，车辆方面，车辆基本为兼职性私家车，各地没有出现车辆保有量大幅增加或城市交通状况恶化的现象；外籍车辆的服务更是为上下班高峰期的出行带来极大的便利。二，驾驶员方面，平台公司自行设定驾驶员的资格标准，互联网上对司机资质进行交叉审核；培训与筛选驾驶员，不断改进服务提高竞争力。三，价格方面，网约车服
34、务的价格是行驶里程、车型和一定的服务费用组合自行在智能手机端生成的；高峰叫车时段的加价功能优先满足紧迫出行的客户，充分体现“意思自治”，是市场发挥资源配置的结果；四，服务质量方面，平台公司设置了评价机制，乘客可对车辆、驾驶员进行仅为平台可见的评分，形成良好的反馈机制；互联网虚拟机制也能对现实行为产生实际效力。五，安全方面，平台公司利用新型技术对行驶路线等情况进行实时监控，其设置的先行赔付、保险制度在一定程度上能保障乘客的安全。因此，市场对网约车行业的配置作用无疑是有效的。反观各地制定的实施细则，政府明显过度干预网约车市场，未从管制型思路跳出来，真正转型为“服务型”政府。尤其是地方政府通过增加不
35、合理条件抬高市场准入门槛，逾越了政府与市场的边界，违反行政法基本原则，还涉嫌滥用行政权力限制竞争。服务型规制思路是我国建设服务型政府的必然要求，也是践行“有限政府论” 有限政府论：最初发源于洛克的政府论，洛克认为政府权力的源泉是私人自然权利的让渡，因此政府的权力应该有必要的限度，不能肆意扩张，不能随意侵犯人的基本权利，主张政府应分权制衡以实现对行政权的限制。的必然选择。政府应该充分尊重市场规律，不应为了短期的“有效”管理，就对未出现市场失灵的网约车行业实行无缝规制。因此，为了贯彻“服务型”规制理念，政府应做到如下几点：一，转变角色定位，以公民权权利为本。各地在制定实施细则时，应贯彻“一切为了人
36、民福祉”的理念，修改歧视公民、剥夺公民权利的条款，及时对网约车立法规制中的过界行为进行纠偏。第二，转变职能，加快简政放权。去除不必要的门槛设置，精简行政许可事项，区分传统巡游立法规制与网约车立法规制，将服务价格、车型、车龄、排量的选择权交至乘客的手中，促进市场的公平竞争。（二）加强网约车地方立法的立法控制由于中央立法一向秉持“宜粗不宜细”的原则，对网约车全国性事务制定宽泛的原则性规定，地方性具体问题需要地方立法进行相应补充，但目前的网约车地方立法普遍违法。因此，应加强对地方立法的立法控制，做到真正的为民立法。1.地方立法不应违反法律我国如今正处于全面深化改革的进程中，确保重大改革的有序推进就是
37、要绝对坚持“立法引领改革，改革推进立法”这一理念，夯实立法质量，使改革于法有据。王锡锌教授在在纠结中前行的网约车改革一文中提出“政策圆环”这一理念，即任何一项公共政策的制定是牵涉多方利益及其方案选择的一次又一次的博弈，不可一蹴而就，过程缓慢而充满纠结。若网约车地方立法真的处于“政策圆环”中一个临时性过渡环节的话，地方立法机关更加应该明确，这类改革绝不可能突破法律框架而行，坚守法律底线是一切改革的前提；一是不能因地制宜违反上位法规定，二是不能违反法律禁止性规定，三是不能违反法律秩序与法制精神。因此，地方政府不能将追求创造性作为网约车地方立法的目的，要严格遵守法律法规，真正体现公众的意志，制定出具
38、有生命力的法规。2.地方立法时应体现合理行政合理行政，是指行政主体不仅应当依法实施行政行为，而且应当适度、客观、公平，符合公正、正义等等 刘茂林.中国宪法导论（第二版）M.北京：北京大学出版社，2009:43.。其一，公正原则。行政机关应平等对待相对人，不应存在偏私和歧视。区别对待户籍、学历不同的公民以及车籍不同的车辆，制定不公正的条款，将增加车主的运营成本，使得网约车类型单一，无法有效实现共享经济的效益。其二，相关因素原则。行政机关在实施行政行为时应符合法律的目的，排除不相干因素的干扰。地方应在立法时应充分考量条款是否真正符合公共利益，是否违反“问题导向”原则。制定不必要的限制条款绝非立法规
39、制应对市场创新的良策。其三，比例原则。行政机关在行政规制时所采取的手段应当必要、适当，采取权益损害最小的方式。治理网约车行业的失序是政府的法定义务。但各地立法不仅不去主动研制有效且对相对人权益损害更小的规制方式，而是通过区分功能对外籍一禁了之，造成严重的权利损害。各地政府应主动研制更优手段，如与平台合作、合理引导等，更为高效，也更为公众认可与接受。3.激活备案审查制度根据立法法规定，地方政府在制定政府规章时要求备案至有权机关，由有权机关进行审查监督。备案审查制度的制定不仅要求法定机关对备案文件进行形式上审查，也要进行实质上的审查，既审理合法性，也审理合理性。据数据显示，2003年至2011年，
40、全国上省级政府收到的报备案文件的数量共近76000件，存在问题并进行了相应处理的仅有3000多件 孔腾.行政规范性文件政府备案制度研究J中国政法大学，2013：34，这说明审查备案制度流于形式的问题十分严重。为了维护法制的统一，保障网约车行业的健康发展，各法定审查机关需加强备案审查工作中的审查、追责、审查标准和流程等相关制度的建设，纠正违法的规范性法律文件。对应依法撤销的地方政府规章，依法撤销；对于仅部分条款存在违法的，则责令修改；而对于尚未生效的地方细则，及时提出审查意见。4.完善地方立法程序公众参与立法为立法提供正当性依据，是保障立法民主性与科学性的重要内容。因此，将公众参与贯穿至行政立法
41、的每一环节中，是地方立法机关必须履行的法定义务。完善公众参与立法机制，首先要保障行政公开，保障公众知情范围的广度和深度。上海等地建立了向公众公开征集立法项目的制度，使得立法工作能够更加切合经济社会发展的实际需要，值得借鉴。其次，就是要保证公众通过多种方式参与立法。除了在线上征求意见之外，还可以采取听证会、专家论证会等形式充分收集民意。对于征集来的意见，立法机关应审慎对待，建立健全反馈机制，使公众的意见对即将制定的规范性法律文件产生实质性影响。（三）创新与完善监管体系1.“互联网+”模式下立法监管体系探索的必要性网约车立法监管存在路径依赖严重，缺乏创新性管理思维的问题，处于滞后状态。各地政府多年
42、对传统出租车车辆和司机标准、数量、价格的大规模规制，已形成一套相对成熟、系统的规制模式。然而，传统的规制思维已不再适应互联网经济时代的新要求，地方立法机关仍采用较高标准的许可条件严格准入，很难应对网约车行业大数据处理、强大的地区流动性和虚拟性带来的一系列问题。2015年，上海市交通委曾发放经营许可给滴滴平台，要求无论是车辆还是驾驶员想要申请获得许可证，都需事先经过平台的审核。这种做法虽未突破现有的法治框架，也未得到贯彻实施，但其中创新性的法治理念仍然具有意义。2.加强平台监管网约车的经营发展模式，尽管有着复杂的法律关系，网约车平台始终处于法律关系中的核心地位。网约车平台具有巨大的监管优势：一在
43、于它是网约车行业信息传播的中枢 王利明.论互联网立法的重点问题J.法律科学：西北政法大学学报,2016（5）：114。其能够提供即时性服务，就在于平台运用强大的互联网技术实时匹配，通过收集、分析、存储信息形成大数据实现高效服务；二在于它对车辆以及驾驶员具有良好的掌控能力。以前，网约车车辆以及驾驶员仅在平台预设的制度框架内实施经营活动，而乘客或驾驶员的行为也能够很好得受其约束。在2015年，滴滴发布了规定车辆、驾驶员、乘客安全以及服务质量为主要内容的互联网专车服务管理及乘客安全保障标准，补上了该行业管理规则的空缺。然而，政府对平台的管控能力和资源优势视而不见，立法设置障碍众多，造成平台监管与地方
44、立法监管混乱，出现不协调的局面。因此，地方政府应适当缩小监管范围，加强网约车平台监督，形成“政府管平台，平台管行业”的监管模式。美国加州是Uber的诞生地，也是美国最早承认网约车合法的地区。为与出租车分类管理，加州政府造了新概念TNC（交通网络公司），将Uber、Lyft等划归于此。TNC自行设定行业准入门槛，且门槛较低，如无需准入许可私家车可接入，车辆不需转变为商业运营性质等等。政府仅对TNC提原则性要求，如要求其应对车辆进行严格的安全核查，以及监督车辆是否提供就服务事故不低于100万美元的商业责任保险。我们不妨也采取类似的监管模式政府先是制定出最低条件，将审核权力交至平台。同时，各大平台在
45、最低条件下，也可以适用得到政府主管部门批准的自行设定的审查标准。政府掌舵而不划船，不仅可以节约监管成本，还可以最大限度的发挥平台公司的监管能力，推动网约车健康发展。3.明确职责，建立长效联动机制就目前来讲，我国现行的网约车监管主体和传统出租车的监管主体存在重合，这也是网约车立法规制无法摆脱对传统出租车规制路径依赖的主要原因。因此，明确暂行办法中各部门职责，建立长效联动机制是十分必要的。首先，领导机构应发挥统筹协调作用。结合当前网约车行业特点，明确网约车市场相关的交通、工商、公安、财税、质监等相关部门的职责范围，理顺部门间关系；其次，成立一个全新的综合管理小组或办公室作为协调机构，替代出租车行政
46、主管部门对网约车进行监督管理。另外，还应从中调度、沟通、协调各部门，避免部门间分歧；协助各部门做好信息公开、共享工作，整合部门信息，及时在政府监管平台上发布。最后，开展政企合作。按照上述“政府监管平台，平台监管行业”的监管模式，政府可通过法律规定明确要求平台加强日常监管、建立起合理的信用与纠纷处理制度、存在监管过错时承担连带责任等等。平台公司应定期向主管部门提交经营数据、定期更新车辆与人员信息等。若网约车平台公司未及时提交数据，则视情节轻重给予警告、罚款、责令停业、暂扣或吊销许可证等处罚。四、 结语立错法不如不立法。网约车在我国正处于初步发展的阶段，在这一时期，要应对市场乱象问题，提升消费者的满意度，实现网约车行业健康发展，有赖于政府的引导和立法工作的改进与完善。因此，政府应转变角色定位和立法理念，立正确合理的法，把握共享经济的核心，修正立法规制中的错误，提供更高水平的治理，在遵循法治和尊重市场的前提下进行法治创新,保证网约车行业的规范化发展。由于个人知识水平有限，关于网约车地方立法规制的构想可行性均有待验证。在此仅希望以本文为契机，引起更深入的探讨，早日跳出纠结的“政策圆环”，迎来更高水平的网约车治理2.0时代，完善我国地方立法体系。14