《行政处罚程序中听证告知义务的履行及证明.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政处罚程序中听证告知义务的履行及证明.docx（11页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、 行政处罚程序中听证告知义务的履行及证明 李海跃 鲍海跃 提要 行政机关在作出罚没具有较大价值财产的惩罚打算前，应当向行政相对人告知其有申请听证的权利。行政相对人放弃陈述和申辩权利不能推定其放弃听证权利，行政机关仍应当履行听证告知义务。行政机关内部治理系统自动生成的惩罚告知笔录应当经行政相对人签字或捺印，否则不能证明其已实际履行听证告知义务。 案情 原告：房长孝 被告：上海市公安局边防和港航公安分局（原上海市公安边防总队边防支队） “兴泰油002”轮系原告房长孝和案外人戴明武共同全部并合伙經营的船舶。2023年3月17日，该轮在上海浦东机场码头外围海疆运输油料时，因无法供应该批油料的合法手续被
2、拘留。船舶装载油料共计232.974 t。4月2日，被告向原告进展行政惩罚前告知并制作笔录，以运输无合法手续成品油为由，拟没收该批油料。在案证据显示，原告明确表示放弃陈述和申辩的权利，但在听证权利告知的笔录页无原告签字。原告表示其未被告知听证权利。被告表示笔录系遗漏签字，原告对惩罚没有异议。 原告知称，被告惩罚打算认定事实错误，证据缺乏，被告对上海市浦东机场外侧水域不享有管辖权。关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知创设“没收非法货物”的行政惩罚没有依据，超出了行政惩罚法的授权，被告不能据此作为执法依据。被告在作出行政惩罚打算时，没有告知原告有权要求进行听证，违反法定程序。因此，恳求判决
3、撤销被告作出行政惩罚打算书。 被告辩称：原告作为船主无法供应该轮所运输成品油的合法手续，被告作出行政惩罚的事实充分，被告对涉案行政惩罚具有管辖权。关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知经国务院批准下发，可以作为没收惩罚的依据。本案不属于法律、法规明确规定应当告知听证权利的情形，但办案民警也已明确告知当事人的听证权利，并制作了行政惩罚告知笔录，只是原告在笔录听证告知页遗漏签字，不存在剥夺原告依法享有的权利。因此，被告恳求驳回原告知讼恳求。 裁判 上海海事法院经审理认为，原告运输232.974 t无合法手续成品油的事实成立，依据上海市沿海边防治安治理方法相关规定，被诉行政惩罚行为属于原上海市
4、公安边防总队边防支队的职权范围。关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知系海关总署等六部委依据国务院2023年第15次常务会议精神，并经国务院批准下发，被告以此作为执法依据，并无不当。 关于被告是否违反听证告知程序，首先，被告负有向行政相对人告知听证程序的义务。虽然行政惩罚法第42条未列明“没收财产”应当进展告知听证的行政惩罚类型，但依据最高人民法院指导案例6号的阐释，与该条列明类似的其他对行政相对人权益产生较大影响的行政惩罚属于听证告知范围。被没收的涉案成品油达232.974 t，具有较大财产价值，被告在作出罚没打算前，应当履行告知听证程序的义务。其次，原告放弃陈述和申辩权利不能推定其放
5、弃听证权利。陈述和申辩属于根本权利范畴，而听证是特定行政惩罚打算的行政相对人享有的重要程序权利。当事人陈述和申辩权利的行使与要求进行听证并行不悖。只要详细行政惩罚行为依法属于听证范畴，行政机关应当主动明确予以告知。原告虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于放弃听证权利，更不意味着可以免除被告的法定告知义务。最终，被告未能证明其已实际履行听证告知义务。陈述和申辩权利与听证权利应当分别进展告知，行政机关告知义务的履行也应当分别予以证明。制作行政惩罚告知笔录是一种标准的行政惩罚告知形式，但只有经行政相对人签字、盖章或捺印确认，才具有证明力。依据现有证据，尚缺乏以证明被告依法已向原告告知了申请听证的权
6、利。被告在作出被诉行政行为时未履行听证告知义务，属程序违法。因此，法院判决撤销被告行政惩罚打算，并责令重新作出处理。 一审判决后，原、被告均未上诉。该案判决现已生效，被告已依法履行生效判决确定的义务。 评析 一、听证告知义务之滥觞 正值程序原则作为一般法系的根本法律原则，源自英国自然正义原则（Natural Justice），兴旺于美国正值法律程序原则（Due Process of Law）。关于正值程序原则的定义见仁见智，特殊在美国上升为宪法原则之后，其内涵在多个法律领域被不断丰富和完善，各种学说著作汗牛充栋。根据布莱克法律辞典的解释，正值程序原则的中心要义是“当事人没有被剥夺提出自己观点的
7、时机。”1 公正听证规章为制度核心，即一个人在自己将受到权力的不利影响时有为自己辩护的权利。2 正值程序原则在我国以行政惩罚法首次规定听证程序作为适用的标志，随后开头消失在官方文件3和司法文书中，成为依法行政的根本原则。依据彭淑华案4中所给的定义，正值程序指的是“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。”正值程序的本质是对国家权力的限制，即当行政机关作出对行政相对人不利的行政行为时，要求行政机关必需遵守最低限度的程序正义底线。这个底线就是听取意见、防止偏见和信息公开。其中，
8、听取意见是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的行政行为之前，由行政机关告知理由和听证权利，行政相对人陈述意见、供应证据，以及行政机关听取意见、接纳证据等程序所构成的一种法律制度。换言之，行政主体在行使行政职权过程中，需要将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展现，以使行政相对人知悉该行政行为，完成行政行为告知的法定义务，即行政行为的告知义务。5 二、听证告知义务在行政惩罚中的适用范围 正值程序的最低标准是要求在公民权利义务将由于打算受到影响时，在打算之前必需赐予他知情和申辩的时机和权利，对打算者而言，就是履行告知和听证的义务。6 听证告知义务是正值程序原则在行政惩罚过程中的详细表达，它所爱
9、护的是行政相对人的行政知情权，即知晓具有提出申请听证程序的权利。行政知情权是现代法治国家给予公民的根本权利，也是行政公开的应有之义。对行政知情权确实认与爱护往往是通过行政处分中的告知或听证程序的规定来加以表达。正如有学者指出的，行政告知（向行政相对人告知申请听证权利）既是保障行政相对人权利的需要，是社会权利平衡国家权力的前提，亦是效率价值目标的表达。7 在涉及对行政相对人权利处分时，为了赐予当事人陈述事实的时机，行政机关应当告知与行政处分有关的内容及其应享有的权利，以实现正值程序之目的。而该种“时机”是由时间、地点等要素构成的一个对话空间，需要满意法定程式要求。 依据行政惩罚法（2023修正）
10、第42条的规定，在作出责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款等行政惩罚打算之前，还应当告知当事人有要求进行听证的权利。在确定听证告知义务的范围时，除了法律规定的责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款三种行政惩罚类型需要明确予以告知以外，还有两个问题需要留意。一是关于“等”的理解。参考黄泽富案8，行政惩罚法（2023修正）第42条虽未列明“没收财产”，但该处的“等”系等外等（即不完全列举），还应当包括未列出但对当事人权益有重大影响的没收较大数额财产、没收较大数额违法所得等其他行政惩罚。二是关于“较大数额财产”的认定标准。对实行中心垂直领导部门作出的行政惩罚，应当根据国务院部委有关
11、较大数额罚款标准的规定;其他行政治理部门作出的行政惩罚，应当参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定。如上海对“较大数额”的认定标准，对个人是指5 000元以上，对法人或者其他组织是指5万元以上。9 本案中被没收的成品油达232.974 t，具有较大财产价值，已符合较大数额的标准。因此被告负有向原告告知听证权利的义务，并对其已履行听证告知程序担当举证责任。 此外，将在2023年7月15日生效的行政惩罚法（2023年修订）第63条充分留意并考虑了司法实践中消失的问题，将听证程序的适用条件进一步加以扩大和细化。该条规定较大数额罚款，没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级、撤消许可
12、证件，责令停产停业、责令关闭、限制从业，其他较重的行政惩罚，法律、法规、规章规定的其他情形都可以适用听证程序。可以看出行政惩罚过程中适用听证程序的法定条件范围在进一步扩张。 三、听证权利与陈述、申辩权利之辨析 （一）两者的关系 依据新旧行政惩罚法的相关规定10，行政机关进展行政惩罚前负有告知行政相对人依法享有权利的义务，即告知当事人具有陈述、申辩以及在特定种类的行政惩罚中具有恳求听证的权利。并不是全部的行政惩罚案件都必需听证，听证权利与陈述、申辩权利既相互联系，又有所区分。 第一，行政相对人享有的陈述、申辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政惩罚的整个过程。而行政惩罚中的听证制度就是当事人行使陈述
13、权和申辩权的方式之一，它给予当事人进展申辩和提出意见的时机。11听证权利是一种特别的陈述、申辩权利。 其次，听证是特定行政惩罚打算的行政相对人享有的重要程序权利，需要符合法律程序标准，不但包括听取当事人的陈述和申辩，还包括安排听证时间和地点、指定非本案调查人员主持听证、当事人托付代理人与质证等事项。在法定适用听证的行政惩罚案件中，当事人陈述、申辩权利与要求进行听证的权利相互独立、并行不悖。只要详细行政惩罚行为依法属于听证范畴，行政机关在告知陈述、申辩权利后就应当主动明确告知听证权利。 第三，依据行政惩罚审查的法定挨次，告知陈述、申辩权利应领先于告知听证权利。行政机关在行政执法中颠倒挨次，不仅有
14、可能影响行政效率，而且也会影响行政质量。例如一些行政机关在作出行政行为的过程中，不告知当事人有陈述、申辩的权利，作出行政行为或裁决后才告知。这种做法实际上剥夺了当事人陈述和申辩的权利，事后告知无任何意义。12 （二）听证程序的优先性 从听证程序和陈述、申辩程序所在法条的位置来看，陈述、申辩程序位于行政惩罚法（2023修正）第五章其次节一般程序中，与该章第三节听证程序构成一般规定与特别规定的关系。13在行政惩罚法（2023年修订）中，听证和陈述、申辩权利的告知共同写入了第五章第一节一般规定中。同样作为正值程序原则的规章表达，听证程序所代表的特别规章优先于陈述申辩程序所代表的一般规章，听证程序是“
15、为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政惩罚打算的合法性和合理性”的特别机制，是对“陈述和申辩权”的强化和详细化，表达出程序的优先性。14 黄泽富案即印证了此观点，该案被告在作出没收打算之前，已经适用行政惩罚的一般程序，即告知原告有陈述、申辩的权利，但没有告知听证权利。 四、行政信息化过程中听证告知义务的证明 随着信息技术的进展，行政机关开头采纳线上综合系统办理各类案件。行政惩罚所需要的文书亦开头大量由系统进展识别，并依据每个案件的状况打印出相关材料。如上海市公安局开发了公安機关网上办案综合系统用来帮助实践办案。依据该系统的内部设置，行政惩罚类案件在办案民警输入案件根底信息后，系统会
16、自动产生右下角带有识别二维码的文书，保证文书完整性和唯一性。该系统会依据案件信息推断该案是否属于需要听证告知的案件并提示民警打印出有关材料。由于行政惩罚的相关文书被设计成全流程线上操作，对于告知行政相对人相关权益的证明是需要“一权一告知”还是“多权一告知”成为本案审理的争议焦点。 笔者认为，听证告知证明标准的审查应当遵循合法性、合理性、必要性等标准。首先，听证告知的证明必需符合法律规定。前文已述，陈述、申辩权利以及听证权利应当分别进展告知，依据行政诉讼法第34条规定，相关权利是否已告知的举证责任是由行政机关担当。有关证明标准的问题，有学者主见需在“案件事实清晰、证据的确充分”这种一般性证明标准
17、外，用“占优势的盖然性”作为我国行政诉讼例外的证明标准。15这种主见否弃了证明标准的单一性，缓解了现有举证责任制度过于刻板的弊端。16“证据确凿”标准在司法实践中普遍适用，行政机关负担举证责任也是行政诉讼的根本要求。行政信息化克制了传统行政惩罚无法全程留痕的弊端，为行政机关的举证供应了便利。在行政信息化不断进展、推广的背景下，坚持行政机关“证据确凿”的证明标准也顺应了当前立法进展的趋势。如行政惩罚法（2023年修订）第47条即要求行政机关在行政惩罚中进展全过程记录。17 该条规定实质上还是“证据确凿”标准的延长，依据这部新修订的法律，行政机关既要担负行政惩罚的全过程记录，还要负担相应的举证责任
18、。 其次，听证告知的证明需要符合常理。本案被告行政机关提出因行政信息化全部行政告知的内容均由系统自动打印，笔录其次页是系统自动生成，只是行政相对人遗漏签字。然而行政惩罚信息化需建立在对行政惩罚全流程合理设计的根底之上，目的是为当事人查询、陈述和申辩供应便利，不是仅仅简化行政惩罚流程，使得行政相对人有时机在签署知晓陈述、申辩权利的同时“遗漏”听证权利告知的签字。如果行政信息化的设计是以简化行政惩罚流程为目的，牺牲必要的行政惩罚流程，这就相当于变相限制行政相对人享有的被告知有权申请听证的权利，违反行政信息化的本意。 最终，听证告知需要单独证明的必要性。制作行政惩罚告知笔录是一种标准的行政惩罚告知形
19、式，但只有行政相对人签字、盖章或捺印确认的，才具有证明力。本案中，涉案告知笔录共有两页，第一页记载了陈述和申辩权利的告知内容，其次页记载了听证权利的告知内容。行政相对人仅在第一页签字捺印确认，并通过手写明确放弃陈述和申辩权利，而其次页没有其签字或捺印。笔录中放弃听证权利的答复内容也系打印，该笔录无法证明行政机关已告知了听证权利内容。行政相对人虽明确表示放弃陈述和申辩权利，但不等于其放弃听证权利，更不意味着可以免除行政机关的法定告知义务。行政机关履行法定义务与当事人行使权利无直接关系，无论当事人是否放弃听证权利，行政机关都应当依法告知当事人有权要求进行听证。 近年来，国内成品油走私活动猖獗，扰乱市场秩序、危害公共安全，包括本案被告在内的海事行政机关肩负着打击走私的重要使命。但申请听证是法律给予行政相对人的重要权利，行政机关是否切实履行告知义务会对行政相对人听证权利行使产生实质性影响。在当前行政程序信息化的大背景下，行政机关应当增加依法行政的程序意识，要求执法人员严格遵循制度规定和系统流程，标准执行、完备手续，以更加有效地打击海上走私活动。法院应当依据详细案情分析把握，要从最有利于维护原告实体合法权益、最有利于促进展政机关依法行政的角度，充分考虑当前的司法环境和判决的社会效果，作出正确恰当的选择。18