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1、 背 景 2003 2003年年7 7月，一份历时半年多、先后六易其稿的月，一份历时半年多、先后六易其稿的审计署审计署20032003至至20072007年审计工作发展规划正式向社年审计工作发展规划正式向社会公布。这份被视为今后五年中国审计工作发展的行会公布。这份被视为今后五年中国审计工作发展的行动纲领性文件描绘出了我国绩效审计（动纲领性文件描绘出了我国绩效审计（我国叫效益审我国叫效益审计计）的发展前景：）的发展前景：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到重，逐年加大效益审计份量，争取到20072007年，投入效年
2、，投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。政政政政 府府府府 审审审审 计计计计财务收支审计财务收支审计财务收支审计财务收支审计绩效审计绩效审计绩效审计绩效审计合 法合合 规规效 益（管理审计）（管理审计）第九章第九章 绩效审计绩效审计 第一节第一节 政府绩效审计的涵义及特点政府绩效审计的涵义及特点n n一、政府绩效审计的涵义一、政府绩效审计的涵义一、政府绩效审计的涵义一、政府绩效审计的涵义（一）绩效审计的称呼（一）绩效审计的称呼（一）绩效审计的称呼（一）绩效审计的称呼n n英英国国：货货币币价价值值审审计计（Value-for-Money Value
3、-for-Money AuditAudit），有有的的翻翻译译为为 价价值值为本审计为本审计n n加拿大加拿大：综合审计（综合审计（Comprehensive AuditingComprehensive Auditing）,n n澳大利亚澳大利亚：效率审计（：效率审计（Efficiency AuditingEfficiency Auditing）n n瑞典瑞典：效果审计（效果审计（Effectiveness AuditingEffectiveness Auditing）n n美国：美国：绩效审计（绩效审计（Performance AuditingPerformance Auditing）。）。
4、n n还有的国家叫全面审计，还有的国家叫全面审计，第一节 政府绩效审计的涵义及特点n n 最高审计机关国际组织于1986年4月在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上，建议以绩效审计来统一这一类审计的名称，并在最后形成的会议文件关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明中正式使用了“绩效审计”(Performance Audit)这个名称。n n（二）绩效审计的定义n n1.1.最高审计机关国际组织（最高审计机关国际组织（INTOSAIINTOSAI）绩效审计是针对绩效审计是针对经济性、效率性和效益经济性、效率性和效益进行审计，它包括：进行审计，它包括：（1 1）根据健全的管理原则与管理政
5、策审计管理活动的经济性；）根据健全的管理原则与管理政策审计管理活动的经济性；（2 2）对被审计的单位，审计其人力、财务和其他资源的利用效率，）对被审计的单位，审计其人力、财务和其他资源的利用效率，包括审计信息系统、业绩测定、监控安排以及各项工作程序；包括审计信息系统、业绩测定、监控安排以及各项工作程序；（3 3）对被审计单位，根据其目标完成情况审计其业绩效益，并根据）对被审计单位，根据其目标完成情况审计其业绩效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响。原来预期的影响，审计其活动的真实影响。第一节 政府绩效审计的涵义及特点n n2.2.美国审计总署（美国审计总署（GAOGAO）：）：n n
6、 2003 2003年修订的美国政府审计准则将绩效审计定义为：年修订的美国政府审计准则将绩效审计定义为：n n 对照客观标准，客观地、系统地收集和评价证据，对项目对照客观标准，客观地、系统地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行独立的评价，对前瞻性的问题进行评估，或的绩效和管理进行独立的评价，对前瞻性的问题进行评估，或对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估。绩对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估。绩效审计还要为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改进项目效审计还要为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改进项目运营和决策以及加强公共责任方面提供信息。运营和决策以及加强公共责
7、任方面提供信息。第一节 政府绩效审计的涵义及特点n n3.3.加拿大审计长公署加拿大审计长公署（OAGOAG）n n 加拿大审计长公署在综合审计手册中指出：加拿大审计长公署在综合审计手册中指出：n n 综合审计的范围包括鉴证与受托责任有关的财务和业绩信息，看其综合审计的范围包括鉴证与受托责任有关的财务和业绩信息，看其是否符合特定法令的要求。综合审计的范围极广，它可以对资财、人是否符合特定法令的要求。综合审计的范围极广，它可以对资财、人力和物力资源的管理情况进行检查和报告，也可以检查重要的管理活力和物力资源的管理情况进行检查和报告，也可以检查重要的管理活动，评定有关的制度和控制的适当性，最终确保
8、动，评定有关的制度和控制的适当性，最终确保经济性、效率性和经济性、效率性和效果性效果性的实现。的实现。n n第一节 政府绩效审计的涵义及特点n n4.4.我们的定义：我们的定义：n n 政府绩效审计是政府审计机关以提高绩效为目的，按照一定政府绩效审计是政府审计机关以提高绩效为目的，按照一定的标准对公共机构使用公共资源的的标准对公共机构使用公共资源的经济性经济性、效率性效率性和和效果性效果性进进行检查，以评价公共受托责任的完成情况并提出改进建议的行检查，以评价公共受托责任的完成情况并提出改进建议的监督活动监督活动 。n n这个定义的基本内涵是：这个定义的基本内涵是：n n1 1政府绩效审计的主体
9、是政府审计机关及其人员所进行的审计。政府绩效审计的主体是政府审计机关及其人员所进行的审计。n n2 2政府绩效审计的客体是受托使用和管理公共资源的政府部门政府绩效审计的客体是受托使用和管理公共资源的政府部门和机构。和机构。n n3 3政府绩效审计的基本内容是经济性、效率性和效果性审政府绩效审计的基本内容是经济性、效率性和效果性审计。计。第一节 政府绩效审计的涵义及特点n n 经济性经济性（Economy）是指以最低的资源耗费获得一定数量是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，也就是节约程度；和质量的产出，也就是节约程度；n n 经济性主要侧重于投入方面，要注意节约支出经济性主要侧重于投入
10、方面，要注意节约支出 n n 效率性效率性（EfficiencyEfficiency）是指从对一个部门或一个项目的资源投入中，）是指从对一个部门或一个项目的资源投入中，力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出；力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出；n n 效率性主要指投入与产出的关系，即是否以最小的投入取效率性主要指投入与产出的关系，即是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出 n n 效果性效果性（Effectiveness Effectiveness）是指确保一定的运营活动正在实现预
11、期）是指确保一定的运营活动正在实现预期的效果，或项目结果多大程度上达到了预期目标。的效果，或项目结果多大程度上达到了预期目标。n n 效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较 第一节 政府绩效审计的涵义及特点n n三者关系：n n 经济性 前 提n n 效率性 过 程n n 效果性 目 的n n经济性、效率性都应与效果性相一致。n n 例如，政府拨款投资新建一座高架桥，若要对该项例如，政府拨款投资新建一座高架桥，若要对该项目进行绩效审查时，就可能包括如下几个方面或其中目进行绩效审查时，就可能包括如下几个方面或其中一个方面：一个方面：n n1 1经
12、济性审计：经济性审计：根据投标、合同以及项目控制程序根据投标、合同以及项目控制程序确定高架桥的建设是否符合要求，是否在规定的时间确定高架桥的建设是否符合要求，是否在规定的时间内，用最低的成本或在批准的资金范围内建成，有无内，用最低的成本或在批准的资金范围内建成，有无浪费的现象。浪费的现象。n n2 2效率性审计：效率性审计：该座高架桥的使用情况如何，其维该座高架桥的使用情况如何，其维护和管理系统是否有效率。护和管理系统是否有效率。n n3 3 效果性审计：效果性审计：是否缓解了当地的交通紧张状况，比是否缓解了当地的交通紧张状况，比如交通阻塞现象减少，塞车时间缩短等。如交通阻塞现象减少，塞车时间
13、缩短等。n n 在这三者之间，其实并没有明确的界限，在实践中有时在这三者之间，其实并没有明确的界限，在实践中有时很难加以区分，因此审计机关通常将它们作为一个整体加很难加以区分，因此审计机关通常将它们作为一个整体加以审计。以审计。效率性效果性经济性指产品、服务或其他形式的产出与其指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系，一项有效益的活动消耗资源的关系，一项有效益的活动应该是在适当关注质量的前提下，以应该是在适当关注质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出或使用最一定的投入实现最大的产出或使用最少的投入实现一定的产出。少的投入实现一定的产出。一项部门活动能否对接受服务的公众产生一项部门活动能
14、否对接受服务的公众产生明确而积极的效果？明确而积极的效果？内部管理的改善是否减少了机构的病内部管理的改善是否减少了机构的病假缺勤情况？假缺勤情况？部门政策变化对外部产生了哪些影响？部门政策变化对外部产生了哪些影响？效率性效率性医院在不增加额外费用和保证服务质量的情况下，医院在不增加额外费用和保证服务质量的情况下，是否可以缩短候诊时间？是否可以缩短候诊时间？在满足安全要求和操作标准的情况下，能否在满足安全要求和操作标准的情况下，能否在增加维修数量的同时降低汽车维修站的经在增加维修数量的同时降低汽车维修站的经营成本？营成本？指既定目标的实现程度，以及一项指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果
15、与预期效果的关系。活动的实际效果与预期效果的关系。经济性经济性指对一项活动，在保证其质指对一项活动，在保证其质量的前提下将其资源消耗量量的前提下将其资源消耗量降到最低水平。降到最低水平。医院是否以最低的价格购置了符合质量医院是否以最低的价格购置了符合质量规定的医疗用品？规定的医疗用品？市场调查结果是否表明，大量运用信息市场调查结果是否表明，大量运用信息技术能在保证质量的同时降低服务价格技术能在保证质量的同时降低服务价格效果性效果性实实 例例n n二、政府绩效审计产生的时代背景二、政府绩效审计产生的时代背景二、政府绩效审计产生的时代背景二、政府绩效审计产生的时代背景n n1 1政政府府规规模模的
16、的扩扩大大和和政政府府角角色色的的膨膨胀胀引引起起公公众众对对政政府的不满。府的不满。n n 第第二二次次世世界界大大战战以以后后，主主张张政政府府全全面面干干预预社社会会经经济济生生活活的的凯凯恩恩斯斯主主义义开开始始风风靡靡整整个个资资本本主主义义世世界界。面面对对市市场场失失灵灵，政政府府采采用用积积极极的的财财政政政政策策和和货货币币政政策策对对国国家家经经济济进进行行宏宏观观调调控控，使使得得政政府府的的职职能能范范围围不不断断扩扩大大，政政府府在在经济生活方面发挥的作用日益显著。经济生活方面发挥的作用日益显著。n n 政政府府职职能能的的扩扩张张，一一方方面面使使得得政政府府本本身
17、身的的行行政政开开支支变变的的庞庞大大；另另一一方方面面，政政府府要要进进行行宏宏观观调调控控，也也必必须须通通过过财财政政手手段段集集中中起起大大量量的的经经济济资资源源。其其结结果果必必然然导导致致政政府府采采取取重重税税政政策策，加加重重了了纳纳税税人人的的负负担担，引引起起民民众众的的强强烈烈不满。不满。n n2 2公公众众民民主主意意识识的的增增强强，要要求求政政府府加加强强经经济济责责任任的的呼声越来越高。呼声越来越高。n n 在在民民主主政政治治的的启启蒙蒙时时期期，人人们们只只要要求求政政府府取取之之于于民民的的要要有有一一定定的的限限度度，对对于于政政府府集集中中的的公公共共
18、资资源源如如何何使使用用并并不不关关心，更不用说关注使用的效果了。心，更不用说关注使用的效果了。n n 随随着着公公众众民民主主意意识识的的增增强强，公公众众不不仅仅关关心心政政府府使使用用公公共共资资源源的的合合规规性性，而而且且希希望望获获得得政政府府使使用用和和管管理理公公共共资资源源效效率率和和效效果果方方面面的的信信息息。政政府府绩绩效效审审计计的的产产生生恰恰恰恰满满足足了了人人们的这种愿望和要求。们的这种愿望和要求。n n n n3 3传传统统财财务务审审计计与与管管理理学学科科的的融融合合，为为绩绩效效审审计计的的开开展展作了技术准备。作了技术准备。2020世世纪纪4040年年
19、代代，传传统统的的财财务务审审计计理理论论与与内内部部控控制制研研究究成成果果相相结结合合，推推动动了了审审计计方方法法的的变变革革，使使审审计计人人员员的的视视野野从从单单纯纯的的财财务务报报表表扩扩展展到到一一个个组组织织的的管管理理全全过过程程，这这标标志志着着审审计计学学科科与与管管理理学学科科开开始始融融合合。这这一一融融合合催催生生了了民民间间审审计计领领域域的的管管理理咨咨询询业业务务和和政政府府审审计计领域的绩效审计领域的绩效审计 三、政府绩效审计的特点三、政府绩效审计的特点三、政府绩效审计的特点三、政府绩效审计的特点n n（一）审计对象的广泛性。n n 财务审计主要以被审计单
20、位的财政、财务收支活动财务审计主要以被审计单位的财政、财务收支活动及其会计资料作为审计对象，其审计范围也仅仅局限及其会计资料作为审计对象，其审计范围也仅仅局限在被审计单位的有关经济资料的经济活动领域。在被审计单位的有关经济资料的经济活动领域。n n 政府绩效审计也以真实性为基础。由于政府部门各政府绩效审计也以真实性为基础。由于政府部门各种资源的运用具有很广的辐射性，政府部门的绩效往种资源的运用具有很广的辐射性，政府部门的绩效往往表现为不可见的间接社会效益。如建设学校、环境往表现为不可见的间接社会效益。如建设学校、环境保护、提供精神产品等，因而绩效审计的对象超出了保护、提供精神产品等，因而绩效审
21、计的对象超出了原有的财政财务收支活动的范围，内容除了会计资料原有的财政财务收支活动的范围，内容除了会计资料外，还有计划、统计以及其他各种资料，如合同、协外，还有计划、统计以及其他各种资料，如合同、协议、决策、预算、章程等。议、决策、预算、章程等。n n（二）审计方法的综合性。n n 绩效审计由于其本身的复杂性，且没有严格的审计准则可供遵循，目前尚未制定统一的绩效审计方法体系。绩效审计不但受财务因素的影响，而且更受其他非财务因素的影响。n n 绩效审计在搜集和评价过程中除了运用财务审计中的技术和方法外，更主要运用调查研究和统计分析技术，具体包括采访、调查、基本数据处理、抽样、因素分析、系统分析、
22、逻辑分析等 n n（三）审计判断的经常性。n n 绩效审计由于审计标准具有相对性和灵活性，有时审计人员无法对其作出精确的限制，加之审计中较多地采用调查和统计分析的方法，因而在审计工作的各个阶段正确地进行判断成为审计人员的重要职责。n n（四）审计过程具有延续性。n n 政府部门的绩效,有些可以马上体现出来,有些业务活动的绩效则需要经过一段时间才能表现出来。特别是公共工程项目,如治理生态失衡,在短期内就难以见到可以用数字描述的效益。n n 因此,只对其当期进行审计，有时是很难全面评价其绩效的。需要进行追踪审计，以全面综合的评价项目的绩效。n n（五）审计标准的多样性。n n 政府绩效审计往往缺乏
23、明确的法律制度或指标作为评价的标准。各级政府和公共机构的业务活动的绩效既要考虑经济效益，又要考虑社会效益。n n 因此，衡量其绩效的标准既有经济指标，又有非经济指标。衡量经济效益可以采用定量指标，而社会效益一般很难量化，没有一个清晰可计量的标准，需要采用定性的指标来衡量。n n（六）审计人员知识结构的多元性。n n 绩效审计的结论要令人信服，必须制定合理的标准，绩效审计的结论要令人信服，必须制定合理的标准，多方取证，运用各种技术手段全面审查。这就要求绩效多方取证，运用各种技术手段全面审查。这就要求绩效审计人员不仅要具备传统财务人员所掌握的专业知识，审计人员不仅要具备传统财务人员所掌握的专业知识
24、，而且要具备数学、统计学、运筹学、数量经济学、系统而且要具备数学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其他学科的知识。论、人力资源管理等许多其他学科的知识。n n 因此，开展绩效审计，除了需要精通会计、审计等因此，开展绩效审计，除了需要精通会计、审计等方面知识的人员以外，还需要精通工程、法律、计算方面知识的人员以外，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识的非财经类的专业人员。机等方面知识的非财经类的专业人员。绩效审计与财务审计主要的不同 传统财务审计传统财务审计传统财务审计传统财务审计 政府绩效审计政府绩效审计政府绩效审计政府绩效审计1.1.财务控制及运营业务，以对财务控制及
25、运营业务，以对财务控制及运营业务，以对财务控制及运营业务，以对财务报表发表意见财务报表发表意见财务报表发表意见财务报表发表意见;2.2.确定是否符合法律、法规确定是否符合法律、法规确定是否符合法律、法规确定是否符合法律、法规的规定的规定的规定的规定;3.3.重点在于财务收支业务，重点在于财务收支业务，重点在于财务收支业务，重点在于财务收支业务，并指出差错失误和不当行径并指出差错失误和不当行径并指出差错失误和不当行径并指出差错失误和不当行径;4 4不提出关于提高政府部门不提出关于提高政府部门不提出关于提高政府部门不提出关于提高政府部门的经济性、效率性和效果性的经济性、效率性和效果性的经济性、效率
26、性和效果性的经济性、效率性和效果性方面的建议。方面的建议。方面的建议。方面的建议。1 1利用财务资料和非财务资料，利用财务资料和非财务资料，利用财务资料和非财务资料，利用财务资料和非财务资料，对资源管理的经济性、效率性对资源管理的经济性、效率性对资源管理的经济性、效率性对资源管理的经济性、效率性和效果性作出评估；和效果性作出评估；和效果性作出评估；和效果性作出评估；2 2对一个单位、一项计划和项对一个单位、一项计划和项对一个单位、一项计划和项对一个单位、一项计划和项目的总的业绩作出报告，但仍目的总的业绩作出报告，但仍目的总的业绩作出报告，但仍目的总的业绩作出报告，但仍警惕任何差错、失误和舞弊；
27、警惕任何差错、失误和舞弊；警惕任何差错、失误和舞弊；警惕任何差错、失误和舞弊；3 3对提高政府部门的经济性、对提高政府部门的经济性、对提高政府部门的经济性、对提高政府部门的经济性、效率性、效果性提出总的建议效率性、效果性提出总的建议效率性、效果性提出总的建议效率性、效果性提出总的建议第二节第二节 政府绩效审计产生和发展的基础政府绩效审计产生和发展的基础n n一、公共受托责任是政府绩效产生和发展的社会基础一、公共受托责任是政府绩效产生和发展的社会基础n n(一一)公共受托责任的涵义公共受托责任的涵义n n 最最高高审审计计机机关关国国际际组组织织（INTOSAIINTOSAI）认认为为，公公共共
28、受受托托责责任任是是指指一一种种托托付付给给一一个个受受审审个个人人或或实实体体的的责责任任，这这种种责责任任表表明明受受审审个个人人或或实实体体已已经经根根据据委委托托人人的的条条件件对对所所接接受受的的资资金进行了管理和控制。金进行了管理和控制。n n1 1公公共共受受托托责责任任存存在在于于一一种种委委托托代代理理关关系系之之中中。在在这这种种关关系系中中，至至少少存存在在委委托托人人（公公共共资资源源或或财财产产的的所所有有者者人人民民）和和受受托托人人（公公共共资资源源或或财财产产的的管管理理和和使使用用者者政政府府）两两个个方方面面，前前者者授授予予后后者者管管理理和和运运营营公公
29、共共经经济济资资源源的的权权力力并并要要求求对对其其管管好好、用用好好，后后者者接接受受了了前前者者的的授授权权（即即委委托托）并并承承担起履行相应责任的义务。担起履行相应责任的义务。n n n n n n 管理者管理者 管理者管理者 管理者管理者 人人 民民 国会国会公营企业公营企业 事业单位 公共团体 为公共目的服务的其他单位 n n2公共受托责任包括行为责任和报告责任两个方面。n n 行为责任是指承担管理和运营受托资源的责任；n n 报告责任或称为解说行为的责任，即以报告、报表的形式，解释说明受托资源管理状况的责任。n n3.3.公共受托责任中的公共受托责任中的“责任责任”可根据法规、合
30、约和惯可根据法规、合约和惯例来加以规范，亦即要有一个衡量公共受托责任完成例来加以规范，亦即要有一个衡量公共受托责任完成情况的标准。情况的标准。n n 从理论上讲，这个标准应该是由委托人向受托人提从理论上讲，这个标准应该是由委托人向受托人提出，并经受托人认可同意的，它代表的是公众对政府出，并经受托人认可同意的，它代表的是公众对政府的要求，也反映着社会的客观需要。的要求，也反映着社会的客观需要。n n 由于公共受托责任反映的是以委托人为代表的社会需求，由于公共受托责任反映的是以委托人为代表的社会需求，而社会需要的层次与水平总是不断提高和发展的，因而公而社会需要的层次与水平总是不断提高和发展的，因而
31、公共受托责任的内容也自然呈现出不断扩展、丰富的趋势。共受托责任的内容也自然呈现出不断扩展、丰富的趋势。这也正是政府审计的形式、内容、功能不断分化发展创新这也正是政府审计的形式、内容、功能不断分化发展创新的内在依据。的内在依据。n n4.公共受托责任的内容具有可计量性。n n 公共受托责任能够通过货币形式以及非货币形式等其他公共受托责任能够通过货币形式以及非货币形式等其他标准予以计量，并通过一定的形式（如财务报告、会计报标准予以计量，并通过一定的形式（如财务报告、会计报告或社会报告等）对计量结果予以报告。告或社会报告等）对计量结果予以报告。n n 政府作为公众的受托人，承担着广泛的受托责任，政府
32、政府作为公众的受托人，承担着广泛的受托责任，政府利用会计信息，旨在客观、公正地反映其履行受托责任的利用会计信息，旨在客观、公正地反映其履行受托责任的过程和结果，并据以向委托人报告。委托人则利用会计信过程和结果，并据以向委托人报告。委托人则利用会计信息，旨在判断受托人对受托责任的履行程度如何，是否可息，旨在判断受托人对受托责任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托责任。以解除受托人的受托责任。n n(二二)公共受托责任是政府绩效审计产生和发展的社会基础公共受托责任是政府绩效审计产生和发展的社会基础n n 在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力来自于人在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力来
33、自于人民的授予和认可，但是在政治实践中，国家主权的拥有者人民民的授予和认可，但是在政治实践中，国家主权的拥有者人民不可能全部亲自地参与管理国家的具体事务，而是将这种管理不可能全部亲自地参与管理国家的具体事务，而是将这种管理和统治的公共权力交给一个特殊的机构和统治的公共权力交给一个特殊的机构政府来行使，这样政府来行使，这样就出现了政治生活中的委托就出现了政治生活中的委托代理关系。代理关系。n n 为了有效地预防和纠正政府官员不负责任和舞弊等行为，唯为了有效地预防和纠正政府官员不负责任和舞弊等行为，唯一可行的办法，就是建立对他们的约束机制，加强监督，促使他一可行的办法，就是建立对他们的约束机制，加
34、强监督，促使他们最大限度地履行公共受托责任。政府绩效审计就是对政府行为们最大限度地履行公共受托责任。政府绩效审计就是对政府行为进行监督的一种有效的方式，通过政府绩效审计，可以对公共资进行监督的一种有效的方式，通过政府绩效审计，可以对公共资源使用的经济性、效率性和效果性进行有效的监督。源使用的经济性、效率性和效果性进行有效的监督。同时，通过同时，通过绩效审计，也可以让有关各方和其他利害关系人了解公共资源运绩效审计，也可以让有关各方和其他利害关系人了解公共资源运用情况方面的信息。用情况方面的信息。n n 二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政
35、治二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治基础。基础。基础。基础。n n（一）公众民主意识的增强扩大了对政府绩效审计（一）公众民主意识的增强扩大了对政府绩效审计的政治需求。的政治需求。n n 历史地看，绩效审计之所以产生于历史地看，绩效审计之所以产生于2020世纪世纪30403040年代，年代，与公众民主意识的增强是有很大关系的。与公众民主意识的增强是有很大关系的。n n 随着公众民主意识的增强，作为委托人的公众对政随着公众民主意识的增强，作为委托人的公众对政府的要求日益提高，传统的财务符合性信息已不能满府的要求日益提高，传统的财务符合性
36、信息已不能满足公众的期望和要求。公众不仅要求政府要合法收支，足公众的期望和要求。公众不仅要求政府要合法收支，依法管理资源，而且要求经济而有效的利用资源，实依法管理资源，而且要求经济而有效的利用资源，实现公共资源使用效果方面的责任，包括运营、使用公现公共资源使用效果方面的责任，包括运营、使用公共资源的经济性、效率性和效果性。共资源的经济性、效率性和效果性。n n（二）政府绩效意识的增强为政府绩效审计的实施（二）政府绩效意识的增强为政府绩效审计的实施提供了良好的政治环境提供了良好的政治环境n n 随着公众对建设一个高绩效政府的要求越来越高，随着公众对建设一个高绩效政府的要求越来越高，政府自身也更加
37、关注绩效。政治家需要通过绩效评价政府自身也更加关注绩效。政治家需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，争取更多的选票；政府官员来验证政策制度的效果，争取更多的选票；政府官员需要由独立的部门来评价自己的绩效，以便获得民众需要由独立的部门来评价自己的绩效，以便获得民众的肯定。由于政府自身绩效意识的增强，政府官员把的肯定。由于政府自身绩效意识的增强，政府官员把接受绩效审计看作是理所当然的事情，他们认为通过接受绩效审计看作是理所当然的事情，他们认为通过绩效审计可以帮助政府改善绩效管理，获得更好的评绩效审计可以帮助政府改善绩效管理，获得更好的评价结果，以便获得公众的信任和支持。价结果，以便获得公众的信任和
38、支持。n n三、新公共管理理论为政府绩效审计奠定了学科基础三、新公共管理理论为政府绩效审计奠定了学科基础三、新公共管理理论为政府绩效审计奠定了学科基础三、新公共管理理论为政府绩效审计奠定了学科基础n n 自自2020世纪世纪7070年代末至年代末至8080年代初开始，西方各国掀起了年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。它起源于英一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。它起源于英国，并迅速扩展到其他西方国家。国，并迅速扩展到其他西方国家。n n 1979 1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的改革计划，开始了在
39、公共管理领行了西欧最激进的改革计划，开始了在公共管理领域内以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导域内以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，这就是向为特征的新公共管理改革，这就是“新公共管理新公共管理运动（运动（New Public ManagementNew Public Management）”。随着新公共管理时。随着新公共管理时代的到来，新公共管理理论也逐渐得到了发展和完善。代的到来，新公共管理理论也逐渐得到了发展和完善。n n 新公共管理理论认为私营部门的管理方法与公共部门的管新公共管理理论认为私营部门的管理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以广泛运用于
40、公共部门，其核心主张理方法有相似之处，可以广泛运用于公共部门，其核心主张是引进私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模是引进私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和技术方法来重塑政府形象。式、原则和技术方法来重塑政府形象。n n 如在公共服务中引入强制性竞争投标机制，签订绩效合同，如在公共服务中引入强制性竞争投标机制，签订绩效合同，推行服务承诺制，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，推行服务承诺制，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，实行分权化改革，放松管制等；努力精简组织机构，大幅减实行分权化改革，放松管制等；努力精简组织机构，大幅减少行政人员，推行目标管理、绩效管
41、理、全面质量管理等；少行政人员，推行目标管理、绩效管理、全面质量管理等；强调优质服务强调优质服务即在追求节约、效率的同时更关注质量，即在追求节约、效率的同时更关注质量，强调结果为本的强调结果为本的“讲究效果的政府讲究效果的政府”。特别是追求卓越和质。特别是追求卓越和质量至上等私营部门的管理理念。量至上等私营部门的管理理念。第三节第三节 政府绩效审计的内容政府绩效审计的内容n n（一）经济性审计（一）经济性审计 n n1资金的转化率。n n 经济性主要指政府是否以最低的价格购入所需要的原经济性主要指政府是否以最低的价格购入所需要的原材料和设备等资源；获得某一投入时是否花了高于市场材料和设备等资源
42、；获得某一投入时是否花了高于市场价格的资金。资金有没有过量投入的现象，如办公条件价格的资金。资金有没有过量投入的现象，如办公条件过于豪华、设备过量闲置等。过于豪华、设备过量闲置等。n n2业务开支与行政开支的比率。n n 对一些政府服务机构而言，直接用于服务对象的开支为对一些政府服务机构而言，直接用于服务对象的开支为业务开支，政府服务机构的本身运营的经费开支为行政开业务开支，政府服务机构的本身运营的经费开支为行政开支。两种开支之间的比率是衡量经济性的重要指标。支。两种开支之间的比率是衡量经济性的重要指标。n n 如果行政开支占整个支出的比重过大，则说明是如果行政开支占整个支出的比重过大，则说明
43、是不经济的。例如二十世纪不经济的。例如二十世纪8080年代初，英国效率小组年代初，英国效率小组对森林保护专项资金的使用情况进行评审后发现，对森林保护专项资金的使用情况进行评审后发现，专款中实际运用树木修复的每专款中实际运用树木修复的每100100英镑支出中有相应英镑支出中有相应的行政开支的行政开支9090英镑。这是不经济的典型案例。英镑。这是不经济的典型案例。n n3各种投入是否达到最佳配比。n n 政府往往存在着关注投入而不计成本的问题。政府往往存在着关注投入而不计成本的问题。“关注关注投入投入”体现在开支方面的烦琐规章和严格的审批制度；体现在开支方面的烦琐规章和严格的审批制度；n n “不
44、计成本不计成本”则表现为忽视对单位成本的科学测定。则表现为忽视对单位成本的科学测定。例如，英国的雷纳评审发现，农业部设在莱丁的实例如，英国的雷纳评审发现，农业部设在莱丁的实验室养一只小白鼠的平均成本是验室养一只小白鼠的平均成本是3030英镑，但相距不英镑，但相距不远的私立实验室养一只小白鼠的平均成本仅为远的私立实验室养一只小白鼠的平均成本仅为2 2英镑。英镑。n n（二）效率性审计（二）效率性审计n n 效率性是一个相对指标，在通常情况下，将审计对效率性是一个相对指标，在通常情况下，将审计对象与被审计单位采取的类似活动进行比较，或者与某标象与被审计单位采取的类似活动进行比较，或者与某标准进行比
45、较，可以形成关于效率的审计结论。准进行比较，可以形成关于效率的审计结论。n n 对效率的审计包括许多方面，比如：人力、财力对效率的审计包括许多方面，比如：人力、财力和其他资源是否得到有效应用；政府项目、单位和和其他资源是否得到有效应用；政府项目、单位和活动是否得到有效管理、约束、组织和执行；政府活动是否得到有效管理、约束、组织和执行；政府服务是否及时提供；政府项目目标的实现是否符合服务是否及时提供；政府项目目标的实现是否符合成本效益原则等。成本效益原则等。n n（三）效果性审计n n效果性是指确保一定的运营活动正在实现预期的效果，或项目结果多大程度上达到了预期目标。n n效果性审计实际由两部分
46、内容组成：n n1政策目标是否得到实现n n2所达到的理想结果是否可以归功于所采用的政策。n n 要判断目标在多大程度上得到了实现，需要在制定目标时要判断目标在多大程度上得到了实现，需要在制定目标时采用能够对目标实现程度进行评价的方式。采用能够对目标实现程度进行评价的方式。n n 要判断在多大程度上所观察到的结果是取决于政策，审计要判断在多大程度上所观察到的结果是取决于政策，审计人员需要获取关于所观察到的结果确实应归于所采取的措施人员需要获取关于所观察到的结果确实应归于所采取的措施而非其他因素的证据。而非其他因素的证据。n n 比如，如果被审计单位的政策目标是减少失业，那么审计比如，如果被审计
47、单位的政策目标是减少失业，那么审计人员所观察到的失业人员数量的减少是被审计单位采取行动人员所观察到的失业人员数量的减少是被审计单位采取行动的结果，还是被审计单位根本无法影响的经济形势发生了总的结果，还是被审计单位根本无法影响的经济形势发生了总体好转的结果呢？在这种情况下，审计人员在分析原因时应体好转的结果呢？在这种情况下，审计人员在分析原因时应有效排除外部的、不可控的因素。有效排除外部的、不可控的因素。1、每一个成功者都有一个开始。勇于开始，才能找到成功的路。11月-2211月-22Tuesday,November 8,20222、成功源于不懈的努力，人生最大的敌人是自己怯懦。18:49:11
48、18:49:1118:4911/8/2022 6:49:11 PM3、每天只看目标，别老想障碍。11月-2218:49:1118:49Nov-2208-Nov-224、宁愿辛苦一阵子，不要辛苦一辈子。18:49:1118:49:1118:49Tuesday,November 8,20225、积极向上的心态，是成功者的最基本要素。11月-2211月-2218:49:1118:49:11November 8,20226、生活总会给你另一个机会，这个机会叫明天。08十一月20226:49:11下午18:49:1111月-227、人生就像骑单车，想保持平衡就得往前走。十一月226:49下午11月-2218:49November 8,20228、业余生活要有意义，不要越轨。2022/11/818:49:1118:49:1108 November 20229、我们必须在失败中寻找胜利，在绝望中寻求希望。6:49:11下午6:49下午18:49:1111月-2210、一个人的梦想也许不值钱，但一个人的努力很值钱。11/8/2022 6:49:11 PM18:49:1108-11月-2211、在真实的生命里，每桩伟业都由信心开始，并由信心跨出第一步。11/8/2022 6:49 PM11/8/2022 6:49 PM11月-2211月-22谢谢大家谢谢大家