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1、包容性制度能改善农村公共治理吗？基于农业税改革与村庄农田水利投入关系的经验分析摘要：包容性制度变革已成为农村乃至整个国家发展制度的主流趋势与重要构件。本文采用双重差分法和农业农村部固定观察点19952017年村庄层面的非平衡面板数据，通过估计农业税改革对村庄农田水利投入的影响，考察包容性制度与农村公共治理之间的内在联系，并结合2014年中国劳动力动态调查数据对作用机制开展进一步的分析。结果表明：以农业税改革为代表的包容性制度变革未能有效激励村庄农田水利投资。这主要是因为农业税改革后，农田水利治理缺乏政府权威的组织与协调，导致包容制度的优势无法充分发挥。具体表现为，在农业税改革后推行的“一事一议
2、”制度因缺乏政府权威参与，造成农田水利治理陷入集体行动困境；同时农业税改革后基层政府与农民之间的重复博弈关系不再，也引致基层政府在农田水利供给上出现卸责等相机决策。本文认为，要破解农村公共治理困境，不仅需要建立包容性制度来激活市场和民间组织，而且需要增强政府及其代理机构的组织与协调能力。关键词：包容性制度农业税改革农村公共治理农田水利一、本文研究背景与意义农村治理有效是乡村振兴战略的重要内容，也是国家治理提升的重要构件。然而现阶段，中国农村治理面临严峻挑战，突出表现为农田水利整治、人文环境塑造、自然生态保育等公共事务的组织乏力。物质和人力等资本存量的有限性被认为是农村治理困境生成的主要诱因，既
3、有研究由此倡导通过投资（特别是政府财政投资）来增加各类资本存量。其局限性在于难以激发农村治理能力持续性改进的内生动力，因而也无法有效解决同农户对接的“最后一公里”问题。有鉴于此，有效制度安排对资本存量优化的内生式激励及其对社会治理实绩的根本性影响正在被重视。这种“有效的制度”是与攫取性制度相对的包容性制度，该制度在经济上以保护产权、鼓励公平竞争、重视市场建设、确保不同阶层能够公平参与经济活动为主要特征。由于重视对经济社会体制的“创造性破坏”，包容性制度被认为在支撑长期经济绩效改进方面更具优势，是大多数发达国家获得持续发展与进步的关键，也是发展中国家未来经济社会治理绩效改进的重要支撑。改革开放以
4、来，以社会主义市场经济制度构建为标志，表明包容性制度已成为中国经济制度的重要构件。进一步地，以取消农业税为代表的财税制度变革、农地确权赋能为代表的产权制度变革、户籍制度放宽为代表的人口管理制度变革等，都显示出包容性制度在农村治理中的突出地位。那么，这些包容性制度能否或者在多大程度上改善农村公共治理？二、主要内容本文以取消农业税为包容性制度的典型代表，以农田水利治理作为农村公共治理的重要表征，探讨包容性制度对农村公共治理的影响。首先，农业税改革具有明显的包容性特征，具体表现为：其一，激励生产性努力，即国家取消了分摊在农民身上的各种税费，赋予农民更多的剩余索取权，从而促进其开展农业生产性活动；其二
5、，保障公平性分配，即税收作为典型的再分配制度，取消农业税在一定程度上可平抑初次分配差距，从而改善城市和农村的收入公平；其三，促进参与式治理，即取消农业税后所推行的“一事一议”，赋予农户在农田水利等公共物品供给层面更为充分的表决权，由此形成对其参与公共事务行为的激励。其次，农田水利治理是典型的农村公共事务，主要体现在：其一，农田水利整治是农村履行其社会分工的基本保障，因为水旱灾害是中国农业遭受的最为频繁的自然灾害，农业经济增长与粮食安全保障都有赖于农田水利的高效治理；其二，农田水利治理是农村集体行动能力的集中体现，因为农田水利作为天然的集体事业，单一农户往往不具备实施农田水利整治的要素禀赋条件与
6、行为意愿，所以需要协调分散农户整治农田水利的偏好差异，并激发其农田水利整治的合作行为。本文进一步基于农村固定观察点19952017年村庄层面的非平衡面板数据，采用双重差分法分析了农业税改革对村庄农田水利投入的影响。三、主要结论与政策建议本文研究发现，农业税改革显著降低了村庄农田水利投入，说明以农业税改革为典型的包容性制度变革并不利于农田水利治理。结合2014年中国劳动力动态调查数据对作用机制作进一步的分析发现，政府权威缺位是农业税改革无法有效改善农田水利治理的主要原因。虽然农业税改革对村级农田水利投入的抑制效应并非来自基层政府财权与事权不匹配的基本矛盾，但不容忽视的是，农业税改革后基层政府与农
7、民之间重复博弈关系不再，引致基层政府在农田水利供给上出现卸责等相机决策；同时，由于改革后推行“一事一议”制度促使政府主动退出农村公共治理，缺乏政府权威的组织与协调导致农田水利治理陷入集体行动困境。本文提出以下政策建议：第一，包容性制度对个体经济权利的强化和公共事务决策参与的激励，易于导致政府权威的弱化，甚至抑制基层政府对其公共事务治理效能的改善。据此，需要在包容性制度的实施过程中，促使政府定位从管理者向服务者转变，通过社会服务公信力的提升，强化自身在组织协调公共性事务方面的权威；同时，根据公共事务的特性，有选择性地将部分公共事务以服务购买的形式交由市场提供，基于市场竞争机制降低服务成本、提升服
8、务效率。第二，在正式的包容性制度之外，需要注重发挥传统乡土宗族文化等非正式制度资源在农村公共治理中的作用，建立起正式制度与非制度、村庄内生性传统力量与外源性国家力量相互支撑、相互补充的包容性治理格局。特别是在当前各项正式制度得到不断完善的情景下，需要因地制宜引导和规范村庄内部各种血缘性、地缘性和业缘性组织参与村庄公共治理，并挖掘乡土传统中有利于增强农村公共治理能力的行为规范，将其上升为村庄治理的普遍准则。由此，在农村公共治理中形成自治、法治、德治有机结合的有利局面，克服“一事一议”制度所面临的集体行动困境。四、边际贡献与未来拓展本文的边际贡献体现在：第一，借助于取消农业税这一包容性制度变革实验
9、，发现包容性制度对政府公共事务治理绩效的提升效应发挥，尤为需要政府及其代理机构的组织与协调。这不仅从农村公共治理维度拓展了有关包容性制度与国家权威协同理论的分析，而且提供了来自中国的经验证据。第二，已有质性研究主要从利益相关主体博弈角度考察农业税改革对农田水利治理的影响，并未关注农业税改革后事权与财权不匹配的基本矛盾，以及公共物品供给组织模式转变的影响。同时，虽然已有实证研究从事权与财权关系角度考察基层政府如何调整公共物品投资决策来应对农业税改革后面临的财政压力，但主要基于市级和县级层面的分析，无法进一步考察村庄内部利益格局嬗变与主体博弈性质变化所带来的影响。本文分别从事权与财权基本关系、村庄公共物品供给模式、利益主体博弈三个维度，系统探析了农业税改革影响村庄农田水利治理的传导机制。五、写作、投稿、修改的过程和心得体会论文写作建立在我国农村公共治理出现困境的基本共识之上，本质上是坚持以问题为导向的选题思路。而要论证本文的核心观点，面临的主要困难在于获取村庄层面长期的面板数据，幸运的是，文章在写作过程获得了农村固定观察点数据的支持，使研究得以顺利推进。6