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1、专项债券绩效管理与评价指标构建摘 要深刻理解和把握新时代下专项债券绩效管理的基本逻辑，进而构建科学适用的绩效评价指标体系，是专项债券提质增效、持续发挥积极作用的必然要求。本文借助公共绩效与市场绩效协同的系统观念，将债券绩效与项目绩效并重，利用事前、跟踪和事后的全生命周期绩效评价，阐述专项债券绩效管理的基本逻辑，并尝试构建科学适用的事前评价和跟踪评价指标表。关键词专项债券绩效管理评价指标地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）是地方财政与金融协同的重要载体，其作用和效能是地方财政治理现代化的重要体现，也是国家治理能力现代化的重要体现。深刻理解和把握新时代下专项债券绩效管理的基本逻辑，构建科学适用
2、的绩效评价指标体系，是专项债券提质增效、持续发挥积极作用的必然要求。专项债券是投向具有一定收益的公益性项目的地方政府债券，本身既具有公共属性，又具有市场属性，相应的绩效管理需同时把握公共绩效与市场绩效。此外，由于专项债券绩效管理内化于政府行政绩效管理体系，专项债券绩效管理指标需与行政绩效指标相协同。专项债券绩效管理的政策脉络与主要挑战（一）专项债券绩效管理的政策脉络国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）提出，建立地方政府性债务管理机制，加快建立规范的地方政府举债融资机制。2015年1月1日施行的预算法赋予省级地方政府举债权，即自发自还一般债券和专项债券。中共中央 国务院
3、关于全面实施预算绩效管理的意见（中发201834号）是对全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署，对于深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215号）要求强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力，推动预算绩效管理提质增效。2017年财政部发布关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预201789 号），鼓励地方政府自主探索实现项目收益与融资自求平衡的专项债券新品种，打造“中国版市政项目收益债”。根据上述文件，财政部制定了项目支出绩效评价管理办法（财预202010 号），健全了绩效评价体
4、系，明确绩效评价应按照“科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明”的原则开展，完善了绩效评价指标、标准和方法，明确政府债务项目等绩效评价可参照执行。基于此，财政部又专门制定地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预202161号），指出专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理，坚持“举债必问效、无效必问责”，遵循项目支出绩效管理的基本要求，注重融资收益平衡与偿债风险，将专项债券项目资金绩效管理结果作为专项债券额度分配的重要测算因素。（二）专项债券绩效管理的主要挑战经过七年发展，专项债券在发行规模、项目投向以及规范管理等方面均取得实质性进展，但在具体执行过程中仍存在效果欠佳、用途泛化和前期准备不足等
5、问题（毛捷和徐军伟，2021），需要科学的绩效管理保驾护航。专项债券作为地方财政与金融协同创新的载体，在对财政、金融资源跨期配置的过程中，涉及的利益相关者较为广泛，面临的问题、不确定性较多。一是如何建立跨越财政与金融的全局观，实施全面预算绩效管理。债券绩效目标和绩效指标应在财政与金融协同作用的指导下，遵循成本性、相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则，以核心指标统一反映被评价对象产出和效果。二是由于专项项目涉及多主体、多领域、多层级的跨期交互，如何杜绝将专项债券的事前绩效评价与跟踪绩效评价、事后绩效评价分割开。三是如何秉持有差异的“均等”原则，以跨越时空的多维度、多学科的综合视角，使整个指
6、标体系具有穿透性和引导性，掌舵专项债券全生命周期的方向，奠实专项债券融、投、管、还的基础。四是对于跨越市县、跨越政府层级的专项项目，如何统一协调，明确责任主体与绩效主体，既能合理分担、共同分享项目综合收益，又能充分调动各方积极性，有条不紊推进项目实施。专项债券绩效管理的基本逻辑为有效应对专项债券绩效管理的问题与挑战，本文尝试借助公共绩效与市场绩效协同的系统观念，利用事前、跟踪和事后的全生命周期绩效，并将项目绩效与债券绩效并重，阐述专项债券绩效管理的基本逻辑。（一）公共绩效与市场绩效由于专项债券仅适用于具有一定收益的公益性项目，不适用于纯公益性和纯市场性的项目，无论在专项债券的融资端还是项目端，
7、都存在公共绩效与市场绩效的协同。公共绩效是专项债券绩效管理的最终目标，市场绩效是贯穿专项债券全生命周期的过程目标，保障市场绩效是为了促进公共绩效的顺利实现（王泽彩和徐军伟，2020）。专项债券实际上是对财政金融资源的跨期配置，而且针对不同项目类型、行业领域、区域层级等状况，在绩效指标设置方面具有较强的时空弹性。其中，与公共绩效相关的绩效目标和评价指标相对刚性，而与市场绩效相关的绩效目标和评价指标则相对具有弹性。此外，公共绩效不仅要考虑项目的自身绩效问题，还要考虑其他两个综合绩效问题：一是项目所能撬动社会投资规模；二是对于跨行政区域、跨政府层级的拼盘项目，如何做好权责利归属和绩效统筹。对于第一个
8、问题，需要基于项目自身特征和所在区域禀赋资源，合理匡算项目投资所带来的社会投资乘数。对于第二个问题，可尝试根据专项债券的事前公共绩效情况，确定项目主牵头方；根据事前市场绩效情况，确定项目主执行方。（二）债券评价与项目评价专项债券的发行主体是地方政府，投向是具体项目，科学的绩效管理需要同时评价债券端和项目端（见图1）。1.债券评价债券端即所谓的金融端。债券融资的必要性、发债规模、发行节奏、发行成本与效率、发行定价与二级市场管理等等，不仅要与对应项目的类型、特征进行匹配，而且体现融资方案的合理性、专业性和可行性。同时，债券资金是直接用作项目的债务资金还是用于项目主体的资本金，是纯粹的债券融资还是债
9、券融资+市场化融资等，都需要统筹评价。借助债券绩效评价，健全专项债券评级和定价形成机制，完善专项债券收益利率曲线，促进债券定价充分反映自身风险溢价水平。借鉴金融系统的专业技术和监管技术，不断完善债券绩效评价的技术和方法，充分发挥金融市场约束，稳步推进债券信息和绩效信息的标准统一、披露完善。综合参考当期专项债券净现值、当期偿债备付率等财务指标设置专项债券风险红线，及时监控风险动向。2.项目评价围绕项目，地方政府、金融机构、市场主体和项目主体等各利益相关者在串联的基础上进行扩张形成并联关系（王泽彩和徐军伟，2020），需要以项目绩效为抓手，有效牵引各利益相关者为项目的综合绩效服务。目前，项目主要集
10、中在九大领域，主体可能是不同层级的政府部门、事业单位或者项目公司，需要在分主体、分领域、分行业、分层级的基础上建立项目绩效评价指标体系，遵循成本性、相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则，以量化或细化指标统一反映被评价对象的产出和效果。项目评价，一是关注项目实施的情况，包括工程进度、工程交付率、质量达标率、成本控制情况、安全管控、环评达标率、试运行目标实现率等；二是评估项目的经营效率、盈利能力、现金流、运营可持续性以及相关风险因素等；三是考虑项目的社会效益、撬动社会投资的程度以及社会满意度等方面。（三）事前评价、跟踪评价与事后评价针对专项债券进行全生命周期的绩效评价，是以评促管的重要体现。
11、1.事前评价事前评价是项目预算管理的首要环节，只有通过事前评价的项目，方可称为“预算项目”并发行专项债券。事前评价过程也是地方政府和项目单位进行科学决策的过程，其绩效目标、预算方案也是专项债券的跟踪评价和结项评价的依据，对建设标准科学的专项债券绩效管理意义重大。事前评价从源头跟踪围绕专项债券的资金流、信息流和政策流，是有效发挥专项债券资金使用效率和经济社会效益的首要环节。地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预202161号）明确要求，地方财政部门指导项目主管部门和项目单位做好事前绩效评估，将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备条件，必要时财政部门可组织第三方机构独立开展绩效评估，并
12、将评估结果作为是否获得专项债券资金支持的重要参考依据。专项债券事前评价重在评价项目的必要性、可行性、合理性、安全性以及经济社会价值，以期及时、及早发现问题，决定了该项目是否纳入预算管理，也是财政项目支出绩效管理的起点。为此，事前绩效评价是专项债项目绩效管理的必要一环，其评价质量关系到专项债券全生命周期绩效管理的整体效果。2.跟踪评价跟踪评价是指在专项债券整个存续期间，对债券资金使用、项目建设、项目运营、项目综合效益等方面进行的绩效评价，目的是及时发现项目执行过程中的问题，以便有针对性地做出调整方案，确保绩效目标顺利实现。跟踪评价通常在专项债券发行一年内进行，对于投资、运营期限较长的项目，应当在
13、专项债券存续期间的重要节点开展多次跟踪评价（吉富星，2020）。跟踪评价主要关注项目的投资、建设、运营等执行情况以及投入资金（包含债券资金和其他资金）的使用情况等。项目的预算安排、实施条件和运营环境等可能发生重大变化，跟踪评价既要对项目是否变更提供依据，又要对变更后的情况作出合理评估。需要注意的是，在跟踪评价中有一个重要节点，即项目竣工验收时，需要做项目实施结项评价。3.事后评价事后评价是指项目对应的所有专项债券（可能是多期发行）到期时，对专项项目综合绩效的全面评价。之前的事前评价和跟踪评价都是专项项目事后评价的重要依据。专项债券绩效评价的指标构建以结果为导向的项目单位整体绩效评价是新时代绩效
14、管理的重要特点。事前评价主要关注两方面，一是申请专项债券资金的必要性，二是申请专项债券资金的可行性。根据前文所述的内在逻辑，基于便利性和可操作性，本文尝试梳理事前绩效评价的基本指标（见表1）。在专项债券绩效管理基本逻辑框架下，本文以决策指标、管理指标、产出指标和效益指标为指标架构，初步梳理了专项债券跟踪评价的基本指标（见表2）。注：1.本文感谢国家社会科学基金重大项目“新时代下地方政府债务风险的新特征与监管研究”（批准号18ZDA097）的支持。感谢“首都经济贸易大学北京市属高校基本科研业务费专项资金资助”（项目编号XRZ2022004）。文责自负。参考文献1吉富星.专项债绩效管理的制度环境和运行体系优化研究:基于不确定性视角J.财政研究,2020(7):67-78.2李红霞,周全林，等.中期预算框架下预算绩效改革:逻辑起点与路径选择J.当代财经,2019(1):27-35.3毛捷，徐军伟，等.专项债券提质增效：功夫下在前J.债券，2021(7):7-11.5温来成,徐磊，等.地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设J.清华金融评论,2022(1):51-55.4王泽彩,徐军伟,等.地方政府债券绩效管理的问题与对策基于财政与金融协同、公共绩效与市场绩效协同的视角J.财政研究,2020(2):44-54.16