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1、 研究区域财政政策对经济发展产生变化 区域经济进展宏观调控离不开区域经济政策。区域经济政策又称区域经济进展政策，是政府为了实现肯定时期的区域经济进展目标，依据区域经济进展差距而制定的旨在促进资源在空间的优化配置、掌握区域间差距过分扩大、以协调区域经济关系的一系列措施和手段的总和。政府制定和实施区域经济政策的目的，是订正市场机制造成的国民经济空间构造的某些缺陷，以到达经济增长和区域经济均衡进展两个相互关联的总目标。区域经济政策从其所实行的政策手段来看，它主要包括区域财政政策、区域金融政策、区域产业政策、区域外贸政策等。区域财政政策作为中心政府宏观调控的重要手段，能从指导资源宏观配置、产业空间布局
2、的实施、区域经济格局的形成等多方面发挥作用。本文就区域税收政策、财政转移支付制度、区域投资政策等区域财政政策进展初步的探究，以就教于同行。 一、区域税收政策对区域经济进展的影响 国家区域税收政策，是世界上大多数市场经济国家的中心政府常常实施的一种国家区域经济政策，其核心内容是在某些特定区域，主要是在政府盼望经济需要更快进展的区域，通过政府税收部门对全部企业或局部企业实行肯定范围的税收减免，进而实现对区域经济进展的宏观调控。区域税收政策与区域经济协调进展有着非常亲密的关系。尤其是税收通过影响投资直接影响区域经济的进展速度。它对区域经济协调进展的调整主要是通过选择性税收政策来实现的，即有重点、有选
3、择地运用优待或限制性的税收措施来解决区域经济进展中所消失的某些突出问题，可以剧烈地表达某一阶段政府的经济政策意图。正确运用税收政策可以对区域均衡进展起积极作用，通过对不同区域的差异税收政策，限制兴旺区域的过度膨胀和鼓舞落后区域的快速进展。 税收是调整区域经济进展的重要杠杆。它的主要职能是为特定区域的企业供应更多的进展时机，使得他们能够尽快地担负起带动区域经济进展的作用。由于国家区域税收政策并不会给制订有关政策的中心政府带来额外的财政负担，这种政策在经济进展水平不高、中心政府财政力量较弱的国家往往成为最重要的国家区域经济政策。假如中心政府想要缩小区域经济进展差距或减缓区域经济进展差距扩大的速度，
4、就可以实施相应的税收政策，从各方面改善企业进展外部条件较差区域的投资环境。从这一点看，国家区域税收政策应是一项临时性的国家区域经济政策，很难成为象国家区域财政政策那样的具有长期性国家区域经济政策。 第一，不同的税收会影响区域经济进展的投资环境和投资吸引力。一般说来，税收优待宽一些，税负就轻，投资者的税后收益率高；反之，税收优待严一些，投资者的税后收益率就要低一些。明显，要改善落后区域的投资环境，加快这些区域的经济快速进展，中心政府在统一税法的前提下，应当对经济进展落后区域尽可能多给一些税收优待。假如在经济兴旺区域与落后区域之间实行同等优待政策，这样会不利于落后区域的经济进展。假如消失相反的情形
5、，前者的税收优待政策比后者宽，对后者更是“雪上加霜”。税收政策在用于对区域经济进展进展调控时，主要是对不同的区域实行不同的税收政策，在某些特定区域，主要是国家盼望经济更快进展的区域，通过政府税务部门对全部或局部企业实行肯定范围的税收减免，进而实现对区域经济进展的宏观调控。国家税收政策的主要职能是为特定区域的企业供应更多的进展时机，使得它们能够尽快地担负起带动区域经济进展的职责。除了区域税收优待外，同时还可以实行行业税收优待。通过行业税收优待落实对区域的优待，扶持落后区域有关产业的进展，推动落后区域的经济进展。行业税收优待相对于区域税收优待而言，能在不破坏行业内市场公正竞争的条件下促进区域经济的
6、协调。同一行业实行一样税率，有利于公正竞争。但由于各地产业构造不同，行业间的差异税率往往能表现为区域间的税收差异。对落后区域主要行业的税收优待能促进落后区域的经济进展而又不影响行业的公正竞争。 其次，税制构造对区域财政、经济进展的影响。一国政府如何选择主体税种和实行什么样的税制构造，对地方经济和财力的影响不同。一方面是税制构造对财政收入的影响。在广阔落后区域普遍存在的经济现象是，自然资源丰富，企业效益低下，治理落后。假如政府税收采纳以商品劳务税、资源税为主体的税制构造，这些区域的税源就比拟充裕，税收收入不受企业本钱费用凹凸影响，有利于保证落后区域的财政收入。这些收入对于增加当地公共积存，改善投
7、资环境，促进当地各项事业进展是极为重要的。另一方面是税制构造对经济落后区域企业负担的影响。通常状况下，实行商品劳务税、资源税为主体的税制构造，有利于减轻落后区域企业的负担，由于商品劳务税、资源税属于间接税、转嫁税。采纳间接税为主体的税制构造，地方政府既可以从中取得稳定、牢靠的收入，而且纳税企业又可以将税款打入商品、资源产品价格向购置方收取，自己不用负担税款。明显这种税制使经济落后区域从中受益。通过这种税制能起到调整兴旺区域和落后区域之间的财政利益的作用。 第三，税收政策在贯彻国家的产业倾斜政策等方面发挥着极其重要的作用。各国政府均依据本国当前经济进展的水平来确立国民经济中各个产业的优先进展挨次
8、，并通过建立有利的税制构造来予以保障。国家对不兴旺区域根底产业倾斜的税收政策有利于缩小兴旺区域与不兴旺区域之间的经济进展差距。 二、财政转移支付制度对区域经济进展的影响 转移支付政策是由于中心和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和进展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调进展而实行的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济进展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调进展上能够转移和调整区域收入，从而直接调整区域间经济进展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一局部财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以
9、便缩小区域经济进展差距。 财政转移支付的目的是使贫困地区能够到达全国性根本公共效劳水准，即全国根本公共效劳标准均等化，这一标准是全国公共效劳和公共投资的最低标志。因此它是促进各区域公共效劳水平的均等化、平衡各区域财政力量的有效手段。中心政府及其相关部门只负责救济那些低于全国最低标准的区域，而不负责已高于全国最低标准的区域，以使中心有限的财政资源最大限度地发挥其所担当的在全社会范围内的公正安排的职能。中心政府没有必要去追求市场所追求的经济效益，也没有必要去救济那些大大超过全国公共效劳最低标准的兴旺区域。中心政府对不兴旺区域的救济目的是促进和帮忙这些地方政府实现中心的经济进展目标和社会进展目标，它
10、的钱只能用于人力资源开发和根底设施建立两大方面。 财政转移支付制度有自上而下的纵向转移支付制度和由富有区域向贫困区域的横向财政转移支付制度。无论是纵向转移支付制度还是横向转移支付制度，其实质都是“抽肥补瘦”。一般性补助转移支付量过大，财力平调过多，既挫伤兴旺区域的积极性，又会使不兴旺区域产生依靠性，将损害整个国家的进展动力和效率。因此，转移支付更多的是专项转移支付和分类转移支付。尽管它们同样会导致效率的损失，但相比而言更加公正和合理。从区域经济协调进展的角度来看，标准化的转移支付制度应当加强中心政府对区域经济进展的宏观调控力度，抑制区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济进展的横向不平衡，促进
11、地方重大公共根底设施建立以改善落后区域经济进展环境，为落后区域的经济起飞制造条件，到达区域经济均衡进展的目的。可见，中心财政转移支付作为一种重要的救济手段，对不兴旺区域改善社会公用设施，制造良好的投资环境，缩小与兴旺区域的经济进展差距具有非常重要的作用和意义。转移支付制度能促进一国的区域经济协调进展，使不同区域的人民能享受到大体公平的公共效劳，走上共同富有的道路。 第一，合理的财政转移支付制度可以有效地抑制日趋扩大的区域经济进展差距，缓解“公正与效率”之间的冲突。合理的转移支付制度是实现社会公正的重要手段。实现社会公正是财政安排的重要职能。公正不仅仅指个人收入方面的公正，还包括在享受政府供应的
12、各项公共效劳方面的公平权力，如义务教育、公共交通效劳、根底设施等。这些效劳假如只靠当地政府来解决，或者在财政体制中缺乏这种社会公正的机制，就必定消失区域之间经济进展的巨大差距。要很好地解决社会公正的问题，必需有合理的转移支付制度，建立一种富有地区救济贫困地区的长期稳定的机制，实现我国各区域人民在享受公共效劳方面的大体公平。其次，合理的财政转移支付制度，有利于强化中心财政的宏观调控力量。对中心财政来说，可以通过长期努力多集中一些财政收入，提高中心政府对区域进展经济的宏观调控力量，并通过对地方政府不同形式的补助，贯彻中心政府宏观调控的政策意图，增加财政资金的边际使用效益，促进资源的有效配置。通过建
13、立合理的财政转移支付制度，更可以使中心财政从与各省博弈中解脱出来，集中精力提高治理水平，加强宏观调控。对地方财政来说，可以在划清各级政府的财权和事权的根底上，通过分级财政的转移支付，弥补贫困地区由于财力缺乏所带来的财政功能缺乏的缺陷，并使经济相对兴旺的地方得到更多的进展空间和更好的进展环境。假如没有这样的转移支付，落后区域永久是进展不起来的。 第三，合理的财政转移支付制度能够正确调动地方政府增收节支的积极性，促使地方经济走向良性循环。由于缺乏标准的转移支付的方法，地方政府往往将精力和时间放在同中心财政的讨价还价、以及在“关键时候”实行不正值手段如突击支出或突击收税等方面，而懒于进展区域经济。这
14、些不正常的增收和多支，不仅造成中心有限的财政资源的极大铺张，而且导致了政府行为的错位，给市场发出错误的信息，使供求平衡产生波动。在税收方面长期存在的政出多门、随便减免、乱开税法口子的混乱现象，与此有着亲密的关系。有些区域将相当一局部精力用在与其他区域攀比，以及“跑部向钱”上面，而且的确得到了实惠。这种现象很不利于调动地方政府进展区域经济的积极性。合理的转移支付制度可以有效地克制以上弊端，使地方政府能够更好地发挥自己应有的职能，优化财政支出构造，提高财政资金的使用效益，有利于严厉税法，提高税收的征收治理水平，真正为企业制造公正竞争的良好环境，从而协作中心政府缩小区域经济进展差距。 明显，合理的财
15、政转移支付制度对促进落后区域经济进展，缩小与兴旺区域的经济进展差距具有非常重要的作用。 三、区域投资政策对区域经济进展的影响 国家区域投资政策是具有根底设施及生产性工程建立投资决策权的中心政府习惯于实施的一项区域经济政策。国家的投资在各区域之间的安排对区域经济的进展影响极大，它是区域经济进展的直接推动力。国家投资主要从两个方面影响全国的经济布局：一是由国家投资加强根底设施建立，诸如解决交通运输、邮电通讯、供电、供水、住宅等方面问题，改善区域投资环境，为工业化、城市化制造必要的条件；二是依据国家的产业政策在一些重点区域建立和布局一批工业企业，以谋求区域经济增长和区际经济相对均衡进展。可见，财政投
16、资是缩小区域经济进展差距，加快落后区域经济进展的重要经济手段。加大对落后区域，尤其是贫困地区的资金投入，可以提高其经济实力，加快进展速度，缩小区域经济进展差距，实现区域经济的均衡增长。 区域投资是实现区域经济进展宏观调控目标的重要保证之一。区域经济进展宏观调控目标可归结为：促进区域经济协调进展，实现区域间的共同富有。区域投资为实现其目标供应了保证。调整重大生产力布局，支持和帮忙经济欠兴旺地区进展经济，促进全国各地区经济协调进展，也需要政府适当进展投资。可以说，没有投资的实现，就没有区域生产力的进展，其他变量的增加和改善也就难以实现。不仅如此，区域投资还具有协调区域经济进展目标的作用。投资既然是
17、生产力量的生成活动，就必定包含着各种生产要素的组合。因此，投资的作用对象是多重的，它同时对人、财、物等诸要素及社会各方面产生影响，一方面对它们提出量的要求，另一方面还对它们提出质的协作。政府通过对落后区域投资，兴建一些重大的投资工程，对落后区域经济进展起到刺激作用来增加一些区域的经济实力和这一区域的社会总产出，提高落后区域固定要素集中程度，增加流淌性要素的潜在边际生产力，吸引流淌性要素的进入，而且能够改善区域的产业构造。 区域投资是实现科学技术向现实生产力转化的纽带和桥梁。假如区域投资能充分地表达区域生产对科学技术进步的要求，就能有效地利用科学技术的既有成就，投资效益就会有很大提高。不仅如此，
18、区域投资的规模和投资方向还打算着区域各产业的固定资产拥有量，并在很大程度上打算着社会再生产构造。区域投资方向合理，就能适时地促成新兴产业兴起，加快某些薄弱产业的进展，以及产业内部构造的改善，从而建立起产业间新的比例关系，逐步转变和不断调整区域不合理的产业构造。可见，投资有助于促进区域经济进展中各种主要比例关系的协调，有助于同时实现区域经济进展的各工程标。也就是说中心政府能够利用它们在根底设施及生产性工程建立上的投资决策权，选择一局部区域作为根底设施及生产性工程建立的重点投资区域，通过它们所属的投资机构注入建立资金来促进这些特定区域的经济进展。根底设施建立一般具有耗资较大、工期长、利润低、见效慢
19、等特点，地方政府和企业往往无力独立担当其中较大规模的工程。正因如此，中心政府可以从财政总收入中特地设立“根底设施建立基金”，负责对根底设施中规模较大的水利工程、铁路建立、电力工程等工程的投资。政府在缩小区域经济进展差距方面的资源配置职能，就是通过财政投资安排，直接为不兴旺区域供应根底设施等公共产品。固然，单纯依靠中心政府的财政投资尚难以满意各区域对根底设施建立的投资要求，为此，政府还可以考虑从金融政策方面对根底设施工程融资予以倾斜。例如，可以成立与工程相联系的股份公司，向社会公开发行股票或债券，以拓宽资金融通的范围和渠道，或通过财政政策供应引导外部区域的技术、人才等资源流入不兴旺区域，间接为之
20、供应效劳，对不兴旺区域的市场和资源配置形成弥补作用。 投资在不同经济体制的国家会有不同的状况。在规划经济国家，不仅是根底设施所需的资金全部来自财政投资，大局部生产性工程建立所需的资金也来自财政投资，中心政府在这些方面具有很大的投资决策权，因而国家区域投资政策往往成为这些国家所制订的中长期经济进展规划的重要组成局部。相对规划经济国家而言，市场经济国家的区域投资政策的力度要小得多，生产性工程建立所需的资金一般都来自私人机构，即使这方面的政策被纳入了国家的中长期经济进展规划，也仅仅是起引导投资的作用，而缺乏有效的实施手段。然而，随着市场经济的进展，目前中国的生产性工程的投资开头来自市场，中心政府的国
21、家区域投资政策的影响越来越局限于根底设施建立领域，对区域经济进展的调控作用也开头弱化。 随着投融资体制改革不断深化和完善，政府、企业和社会各界的作用都将重新予以明确和详细定位。标准体制环境，引导企业主体促进区域经济进展将是各级政府的主要职能。随着中心和地方政府在财权和事权划分上的逐步明确和标准化，对于东部沿海地区来说，其投融资环境比拟好，投融资渠道比拟广泛，政府治理机制比拟敏捷，企业自我进展力量比拟强，有利于把中心的宏观调控与充分发挥地方积极性结合起来。相应地，西部内陆地区投融资环境虽比不上东部沿海地区，但也要积极充分发挥自身的优势，协作中心的宏观调控，充分利用国家的区域投资政策，促进自身的快速进展。