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1、中国烟草体制历史现状与问题专题报告2005年-元月收不熟、烘烤不当”等问题，烟叶质量稳步提高，上等烟叶的比重由1983年的1.4%提 高到目前的20%以上，中等烟叶比重由48. 3%提高到目前的60%以上，全国烟叶良种 化面积达到90%以上。我国烟草行也在“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制下，取得了不错的 效果，但是，在社会主义市场经济条件下，其表现出越来越强的不习惯性，具体分析见 下列章节。二、现行专卖管理体制下的烟草行业问题分析20多年来，烟草行业充分利用烟草专卖的制度优势，取得了长足的进展。然而，随 着时间的推移与各方面因素的变化，一些原先支撑行业进展的背景条件已不复存在或者 已
2、发生了深刻变化，一些原本就已存在的较深层次的矛盾也逐步显露，而一些从未触及 的新的问题又在不断出现。（一）中国烟草业的现状特点是“大而不强二“大”是说烟叶与卷烟产量、消费量为世界第一，占世界总产量的0.23左右（1998 年，全球卷烟产量11900万箱，中国卷烟产量3374万箱，占全球卷烟产量的30%;全球 烤烟产量675万吨，中国烤烟产量210万吨，也是占30%左右）；中国烟草工业起步虽晚, 但进展迅猛，仅“八五”期间累计实现利税2532亿元，年平均递增18.1%；自1987 年以来，烟草业税利一直居各行业之首。全国约有一亿农村人口与烟叶生产、销售有关。 烟草产业还带动了机械、造纸、印刷、化
3、工、自控等多种有关产业的进展。中国烟草业“不强”，要紧表现在一无全球巨型跨国公司；二无市场占有率很高的 名牌产品，而且出口创汇能力与产销能力极不相称；三是生产集中度很差，烟叶靠小面 积种植的上千万烟农，卷烟分布在180多家烟厂，2000多个牌号，但80%以上亏损。 因技术水平及营销手段落后，规模经济效益很差，质量难以操纵。再次是效益差异大， 美国菲一莫公司1996年烟草总收人达365亿美元，中国卷烟的产销量为该公司的2.5 倍，但卷烟企业的收入仅及菲一莫公司的40%。此外，中国烟草外销创汇额度很小，国 际竞争力不强。在“大而不强”的状况下，烟草企业本身已经潜伏着一定的危机，加上 私（走私烟）、
4、假（假烟）、非（非配额烟）、超（超计划烟）泛滥，逃税漏税，约占全国卷烟 产量的10.8%,使国家遭受巨大缺失（仅洋烟每年偷逃关税即达200亿元以上）。在加入FTO以后，烟草企业国内市场国际化，更会有国外跨国公司占领国内市场。（二）烟草行业核心企业竞争力正不断下降进入20世纪90年代后期，中国烟草行业尽管在整体上仍然保持着较高的收益水平, 但从进展趋势而言却出现了不断下滑的迹象。特别是那些支撑行业整体进展的核心企业 与核心品牌，其竞争优势已大为削弱。1996年，全国最大的5家卷烟工业企业（按产量 规模排序），合计卷烟产量占全行业的比重为18. 1%,税金与利润所占比重为34. 4%与 73.3%
5、；到2000年，这五大企业的产量、税金、利润合计数占全行业比重分别变成了 20.3%、36. 5%与44. 7%,尽管产量比重与税金比重分别增长了 2. 2与2个百分点，但 利润比重却迅速下降了 28.6个百分点。作为中国第一品牌的“红塔山”牌卷烟，市场 竞争优势也大幅下降，年产量从1997年的91万箱下降到2000年的54万箱，年均下降 16%；市场销售额从约250亿元下降到约110亿元，年均下降24%。以实物量规模来衡 量已成为居“红梅”、“白沙”、“红河”之后的中国第四大卷烟牌号。与“红塔山” 品牌“由强走弱”相类似的还有昆明卷烟厂生产的“云烟”、黄果树烟草集团生产的“黄 果树”等几个历
6、史悠久的知名牌号。烟草核心企业竞争力不断下降的体制性原因如下：1、按行政区划相应设置合二为一的烟草专卖局与烟草公司的体制构架，在中国财 政分权化改革不断深入的宏观背景下，客观上助长了烟草行业久打不破的地区封锁痼 疾，致使全国烟草资源得不到优化配置，企业规模效益难以发挥。2、各级烟草公司在所属行政区域市场上的独家垄断削弱了工业企业的销售自主权, 致使核心企业的持续扩张面临种种非市场因素的阻碍，其生存与进展空间日益缩小。从 近些年来中国烟草进展演化的实际情形来看，全国烟草市场一直都是2000多家烟草公 司在各自的“专卖属地”内实施独家垄断，各个烟草公司在其所属行政区域内都是惟一 的“卖烟者”，任何
7、烟草类商品要进入该地市场务必由它来销售与经营，独家垄断尽管 有利于维持市场高价，但由于它阻碍了市场竞争机制的有效发挥，往往导致企业组织管 理的低效率与市场资源的不合理配置，而且不利于保护消费者的正当利益与实现行业内 厂商间的公平竞争。3、烟草专卖局与烟草公司“两块牌子、一套机构”，集专卖管理的行政职能与烟草 经营的企业职能于一体，在本位利益的促使下，容易导致专卖管理服从与服务于地区与 部门盈利目标的需要。由于监管与经营的职能混同，一方面诱致烟草专卖局对正常的市 场经营活动难以进行公正有效的监督与管理，另一方面也促使其过多地以非经济手段对 企业与市场进行干预。在这种情况下，不但公平竞争、健康有序
8、的市场环境难以培养， 而旦烟草系统企业也难以成长为真正的市场竞争主体。（三）现行企业组织结构造成资源配置不合理、浪费严重产业良性进展的一个重要的基础与标志就是该产业有关资源的合理配置。但是，我 国烟草行业在通过几十年的进展之后，烟草有关资源的不合理配置问题却越来越明显， 造成的浪费也越来越大。要紧表现在如下两个方面：1、国内卷烟市场基本饱与，结构性矛盾十分突出。目前我国卷烟市场已经呈现出总量过剩的态势，卷烟生产的增长空间已经不大。全 国烟草行业的年卷烟生产量为3300万箱左右即可满足市场需求，估计到2005年也只能 达到3500万箱左右。但是截止到2000年，全行业卷烟生产能力按两班制已经达到
9、3800 万箱左右；假如按三班制，生产能力将超过5000万箱，产能严重过剩。在市场总量饱 与、限产压库的形势下，各地却又不一致程度地存在盲目进展的趋势。在高税（17%的 增值税与40%-45%的消费税）高利的吸引下，全国有20多个省建立起各自的烟草工业 体系。有些工业企业仍继续增加投资，扩大卷烟生产能力。表现出明显的计划经济时期 的项目饥渴症。这种局部的生产能力扩张，必定导致全局性的生产能力进一步过剩，从 而造成烟草行业资源的巨大浪费。结构性矛盾要紧表达在优质名牌卷烟供不应求与低档烟供过于求并存。据估计，目 前国内高档烟市场供给量大约为400万箱/年，占全国卷烟市场容量的12%左右，比重 明显
10、偏低。而中低档卷烟则严重供过于求，全国生产中低档烟的企业大多数陷入亏损境 地。2、优势企业难以发挥优势。根据有关研究，我国烟草行业的优势企业基本上是产量规模较大的企业。我国卷烟 工业企业的各项经济指标与企业的规模呈明显的正有关关系，也就是说企业生产规模越 大经济效益越好，资源的有效利用率越高。目前，优势企业在理论上尚有很大进展空间，它们在规模、效率、品牌等方面远远 领先于其它企业，应该说它们在同一个市场上具有明显的竞争优势，但是其优势由于 企业结构的不合理而不能正常发挥；而众多的劣势企业却在日复一日地消耗着本不应该 继续消耗的各类资源。由于资源的配置不合理造成的效益缺失尽管无法确切计算，但这
11、种缺失显而易见是十分巨大的。至2002年底，全国烟厂虽经关停并转66家，目前仍有 123家（包含3家合资企业），其中产量在10万箱下列的36家，10-30万箱的35家， 而30-60万箱与60万箱以上的合共52家。10万箱下列的居然占到总数的四分之一强。 36个名优卷烟品牌中，大多数地域性特征过于明显，全国性品牌寥寥无几。大小企业、 优劣品牌夹杂在一起，互相排挤，挤压各自生存空间，使优势企业不能做强，劣势企业 不能自然淘汰，浪费了有限的生产资源。（四）目前我国烟草产业组织结构存在着一系列的问题我国产业组织结构从总体上讲不合理，要紧是各个行业，如汽车制造、服装、煤炭、 机械、钢铁、水泥、石化等行
12、业都普遍存在下列问题：生产能力分散，企业数目多、规 模经济实现程度低；生产能力与产品出现低水平的阶段性过剩；企业“大而全”、“小 而全”、“小而散”现象严重，专业化分工与协作程度低；市场集中度低；重复建设严 重，地区间产业结构趋同。而烟草行业更为突出，其产业组织结构存在较为严重的“散、 乱、差、全”现象，缺乏优势企业与名牌产品持续成长壮大的环境。烟草产业组织结构的问题要紧表现在下列几个方面：1、地区产业同构现象严重据统计，全国32个省（市、区）中，除西藏外，都种植烟叶或者建有自己的烟厂, 烟草生产的地区结构相似率高达90%以上。目前我国卷烟企业在规模经济、投入产出、 营运状况与盈利水平等方面都
13、比较差，特别与国外大烟草公司相比，则差距更为明显， 在欧美烟草市场，只有几家特大型烟草企业占据着行业的领导地位，形成十分可观的规 模经济与效益。如美国的菲利浦莫利斯公司的产品占全美烟草市场的40%以上，仅“万 宝路”品牌的香烟年产量就高达912万箱，经营烟草的收入为365亿美元；英国五大烟 草企业就占了全国卷烟产量的90%,其中加莱赫公司与帝国烟草公司分别占40%与 33%的市场份额；日本“柔与七星”系列卷烟的年产量也达到了 200万箱以上，占全日 本烟草市场42%的份额。据有关资料显示，我国目前单箱卷烟的经济效益与世界烟草大 集团公司有成倍数的差距，其中与美国的菲利浦莫利斯公司单箱效益差达1
14、0倍，单 箱销售收入差达7. 4倍。2、地区封锁严重，难以形成全国统一的大市场由于烟草行业是一个高税行业，卷烟产品又是一个消费替代性很弱的特殊消费品， 各地政府从取得财政收入角度考虑，都有投资烟草行业、保护本地烟草企业进展的冲动。 突出表现为各地都生产、销售本地的烟，严格限制外地烟进入本地区销售。有的地方不 管本地区是否具备进展烟草工业的客观条件，盲目将烟草工业作为经济支柱产业来加以 扶持与鼓励，纷纷培养自己的卷烟工业与品牌，给本地区烟草企业可观的财政补贴，并 通过行政手段推销、摊派本地烟草产品；有的地方严格限制外地烟草产品进入本地区市 场，严格限制本地卷烟生产企业从外地购进烟草产品，对外地卷
15、烟收取卷烟进展基金等 本兑费，抬高其价格以消弱其竞争力，甚至借专卖执法之名，行地方封锁之实等。这些地 方保护主义措施，人为地割裂了市场，破坏了全国统一市场的形成。全国市场被人为地 划分为以省甚至是以县为单位的市场格局，有竞争力的产品不能得到应有的市场份额与 经济效益，没有竞争力的产品与效益低下的企业却得到了保护。比如，年产80万箱的 贵阳卷烟厂传统上有2/3的卷烟在省外销售，但近年来由于各地地方保护与市场封锁加 强，省外销售比重迅速下降,从1995年68.5%的卷烟销往省外,到2001年降到了 50% 左右。3、跨地区资产重组与企业兼并难以进行由于烟草制品税率很高，而且是在产地缴纳，因此卷烟企
16、业通常都是各地的纳税大 户，是各地财政收入的支柱之一。在分税制财政体制改革之后，卷烟企业财税解缴关系 直接关系到各地财政收入基数的完成，与各地的利益紧密有关。由于烟草行业跨地区资 产重组与企业兼并的实施，必定涉及到卷烟企业财税解缴关系的变更，被兼并、重组企 业所在地区的财政收入会受到影响，从而对跨地区的资产重组与企业兼并产生疑虑、甚 至设置阻力。比如陕西汉中烟草行业在原有的两个卷烟厂的基础上组建汉中烟草集团公 司，就遇到这一问题的制约。汉中烟草集团公司设在汉中市的汉台区，而作为集团核心 层企业的卷烟一、二厂分别设在汉中市辖区内的城固县与南郑县。假如按照税法的有关 规定，集团两个核心企业的税收应
17、在集团法人所在地的汉台区申报缴纳，但两个烟厂所 在地的政府出于对税收收入与财政基数等地方利益的考虑，坚决不一致意将两个烟厂 的税金由集团公司统一缴纳，从而造成集团难以对核心企业的财务进行规范、实际性的 集中统一管理，妨碍了跨地区资产重组与企业兼并的实施。在烟草行业跨省、市（地区） 进行资产重组与企业兼并时，所遇到的类似问题与阻力更为突出。4、从总体上降低了整个行业的经济效益，减少了国家的财政收入从目前卷烟生产企业的效益看，不一致规模企业的经济效益与实现利税水平相差悬 殊。全国平均单箱卷烟实现税利为2003元，最高的云南省能够达到4096元，而最低的 青海仅为545元。假如让生产效益高、产品畅销
18、的大型卷烟生产企业充分发挥它的生产 能力，不仅能够生产出满足市场需要的更好的产品，而且会给国家制造更多的税利，增 加财政收入。以1997年为例，当年全国年产量在80万箱以上的5家卷烟企业，共生产 卷烟603. 42万箱，实现利税286. 78亿元，平均单箱利税为4752. 6元；而年产量在10 万箱下列的42家卷烟企业，共生产卷烟238. 52万箱，实现利税25. 64亿元，平均单箱 利税约为1075元。假如关闭达不到规模经济的小型卷烟企业，让开工不足的大型卷烟 企业来生产，至少能够多为国家制造80亿元的利税。（五）烟草行业市场出现了一系列的风险1、市场需求日趋紧缩致使拉动行业增长的基础力量不
19、断减弱随着居民健康意识的增强与烟草税收的不断增加，吸烟的成本将趋于上升。而全球 性禁烟运动的逐步高涨使吸烟行为受到越来越多的限制，诱致吸烟的社会与文化环境也 日渐衰退，吸烟的收益正不断下降。事实上，从1990年以来中国人口总数、城乡居民 收入与中国卷烟市场销售总量的相互变动关系来观察，能够看出，中国烟草市场在潜在 消费者数量与其购买力不断提高的同时反而出现销量下降的态势，这说明中国烟草的整 体市场容量己经饱与，其需求拉动力量在不断减弱。受此影响，中国烟草行业在未来时 期内将不得不面对生产能力过剩、价格提升乏力、平均利润下降等一系列难题与挑战。2、系统内企业过度依靠国内市场致使其国际竞争力严重缺
20、乏在全国140余家（2001年为143家）卷烟工业企业生产的2000多个卷烟牌号（含 规格）中，绝大多数只能在省内或者区内销售，全国性的品牌并不多见。中国卷烟的外 销率（出口量占销售总量的比重）仅为0.4%,而同期菲利普莫里斯公司、英美烟草 公司、日本烟草公司的产品外销率却分别高达77%、99%与40%。由于过分依靠于区 域性市场生存与进展，一旦其目标消费群体发生转向或者其目标市场被竞争对手挤占， 则有可能对中国烟草企业构成致命的威胁。3、消费环境与消费者行为选择的改变导致目标消费群体不断流失与转移在烟草行业近20年的进展中，诸如公款消费、寻租性消费等灰色烟草消费的大量 存在，在拉动烟草市场需
21、求增长、诱致烟草企业产品升级与保障烟草行业获取超额利润 等方面的确产生了不小的支撑作用。假如用国家烟草专卖局统计的对系统外卷烟销售额 同国家统计局调查所得的居民烟草消费支出两者进行比较的话，近两年的情况是后者通 常低于前者800亿元左右。从未来进展演化趋势来看，要紧通过灰色消费支撑起来的“高 档高价”卷烟的需求基础确信会逐步弱化，消费者追求文化品味与国际时尚将成为一种 潮流。4、跨国烟草公司大规模重组并向国内市场积极渗透迫使中国烟草企业遭遇日益严峻的竞争压力近年来，为了进一步增强其市场竞争能力与扩大其在全球的市场份额，几家要紧的 跨国烟草公司纷纷展开了大规模的收购与重组。2001年，居世界首位
22、的菲利普莫里斯 公司卷烟销量为1812万箱，英美烟草公司卷烟销量为1614万箱，日本烟草公司卷烟销 量为892万箱，帝国烟草公司加上利是美公司卷烟销量为380万箱。“四大烟草巨头” 卷烟销量己占去全球烟草43.5%的市场份额，而在中国以外的世界烟草市场上，其所 占份额更高达62. 5%。各大跨国烟草公司早在几年前就加快了对中国市场的渗透步伐, 如纷纷在韩国、印尼、越南等中国周边国家投资建厂，在中国国内进行深入细致的市场 调查与通过赞助冠名活动、无偿或者低价向大型商场、泗吧歌厅等派送卷烟产品等。还 不遗余力地拓展在中国的合资与合作项目，如英美烟草公司加紧在云南、贵州、湖北建 立烟叶基地，在资金与
23、业务方面加强对在山东的合资企业华英烟草公司的支持与操纵， 与广州卷烟一厂共同开发“椰树”牌卷烟，与中国烟草总公司、云南省烟草公司联合开 发“迅”牌混合型卷烟。同时，英美烟草公司还雄心勃勃地要与三峡卷烟厂合资兴建亚 洲一流的雪茄烟生产基地。5、国家政策调整导致部分企业退出（1）烟草中兑收的进一步提高将导致部分企业无力承受。就目前情况而论，世界平均的烟草税收负担率（税收占市场零售价格的比重）约为 53%,英国、德国、巴西、日本等国家都超过或者接近80%,而中国的实际水平仅为 43%左右。近年来许多国家或者国际组织都提出要统一全球烟草税收标准并建议把税率 提高到70%。在可预见的将来，中国政府仍将会
24、较大幅度地提高烟草税收。许多国内烟 草企业由于成本过高、管理不善与经营欠佳，将不可避免地因无力消化愈来愈重的税收 压力而趋于亏损与衰亡。（2）随着中国加入世贸组织后对外开放程度的日益加深，国家的反垄断指向会不 断增强，烟草专卖体制将会受到来自各方面的日益加大的压力与挑战。从世界各国的烟 草管理体制演变情况来看，取消政府专卖与实行民营化一直都是国际主流趋势，这也将 给中国的烟草管理体制带来重大冲击。（六）加入WTO与WHO控烟公约所带来的挑战1、加入WTO所做的承诺(1)大幅度降低进口关税一是涉及各类烟草制品与烟用材料。降低进口关税涉及卷烟、烟叶、卷烟滤嘴、卷 烟纸、烟草机械等各类烟草制品与烟用
25、材料；二是降税幅度较大。比如根据中美市场 准入协议，卷烟进口的实施税率将由1999年的65%降低到“实施期”2004年的25%； 三是基本上采取分期降税的办法。比如根据中美市场准入协议，化学纤维制造的卷 烟滤嘴进口的实施税率由1999年的32%逐步在2000-2008年降低到12%；卷烟纸进口 的实施税率由1999年的45%逐步在2000-2005年降低到7. 5%；卷烟机进口的实施税 率由1999年的14%要分期降低到2000年的12.2%、2001年的10. 4%、20年年的8.6%、 2003 年的 6. 8%与 2004-2008 年的 5%等。(2)关于统一许可程序在中欧谈判中，欧盟
26、要求我国改革专卖管理许可证制度，最终达成下列协议：“同 意统一许可程序要求，从而一个许可证即可销售所有卷烟，而不区分原产国，并取消关 于进口产品销售点的任何其他限制。各方认为，关于香烟，中国可使用2年过渡期，以 完成统一许可程序要求。自加入时，在2年过渡期内，销售进口香烟的零售点数量在中 国整个领土内有实质性增加。”此协议的核心内容能够概述为下列二点：一是取消特零 证。所谓“特零证”，是指卷烟经营特种零售许可证，与卷烟经营通常零售许可证相区 别。根据我国卷烟专卖管理许可证有关制度规定，零售商务必申请获得零售许可证才能 够经营卷烟销售。客观上绝大多数零售商只能申请获得通常零售许可证，只能销售中国
27、 卷烟产品，而只有很少量的零售商能够申请获得特种零售许可证，继而能够销售进口卷 烟产品。根据中欧谈判达成的有关协议，中国同意统一许可程序要求，实现一个许可证 即可销售所有卷烟，而不再区分原产国。意味着中国将取消对两证的不一致限制，实施 “二证合一”，使新审核发放的零售许可证具有更高的经营权，既可销售中国卷烟又 可销售进口卷烟。二是确定实施期。中欧谈判达成的有关协议明确规定，关于香烟，中 国可使用2年过渡期，以完成统一许可程序要求。这是一种刚性的规定与严峻的挑战， 过渡期结束后，中国务必履行诺言，完成统一许可程序要求。2004年1月1日，中国卷 烟零售环节由原先的“两证管理”变为“一证管理”，这
28、将对中国卷烟市场的变化产生 重大的影响。2、加入WHO控烟公约所做的承诺2003年5月21日，历时四年通过政府间谈判形成的烟草操纵框架公约在第56 届世界卫生大会上获得通过。公约的目标是提供各缔约方在国家、区域与全球各级实施 烟草操纵措施的框架，以便使烟草使用与接触烟草烟雾持续大幅度下降。从而保护当代 与后代免受烟草消费与接触烟草烟雾对健康、社会、环境与经济造成的破坏性的影响。 WHO烟草操纵框架公约最终文本共有11部分38条，对烟草及其制品的成分、包装、 广告、促销、赞助、价格、税收与非法贸易等问题均做出相应的规定。其中第三、四部 分关于减少烟草需求与供应的一系列措施，对各缔约方烟草业的进展
29、与走向影响最为 直接与深刻。（1）关于减少烟草需求的措施一是实施减少烟草需求的价格措施与税收政策，减少各阶层人群特别是青少年的烟 草消费；二是实施有效的法律、行政、国际合作等非价格措施，减少烟草需求；三是在 室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所与包含其他公共场所，采取有效的控烟措 施，防止接触烟草烟雾；四是公开披露烟草制品有毒成分与它们可能产生的释放物的信 息；五是烟草制品的任何外部包装与标签上带有说明烟草使用有害后果的健康警语；六 是开展有关烟草消费与接触烟雾对健康危害的教育，加强公众对烟草操纵问题的认识； 七是广泛禁止烟草广告、促销与赞助；八是采取有效措施促进戒烟与对烟草依靠的适当 治
30、疗。（2）关于减少烟草供应的措施一是采取与执行有效的立法、实施、行政或者其他措施，消除一切形式的烟草制品 非法贸易，包含走私、非法生产与假冒等；二是采取与执行有效的立法、实施、行政或 者其他措施，禁止向低于国家法律规定的年龄或者18岁下列者出售烟草制品；四是通 过多方合作，为烟草工人、种植者与在某些情况下对个体销售者酌情促进经济上切实可 行的替代生计。加入用（）与WHO控烟公约必将给中国带来巨大的挑战，中国烟草市场将出现萎缩， 国外跨国公司将会大幅度扩大在中国的市场份额。（七）烟草行业的其他问题1、地方保护主义盛行由于烟草行业是一个高税高利的行业，卷烟产品又是一个消费替代性较弱的特殊消 费品，
31、因而各地政府都有一种投资于烟草行业的冲动。有的地方还将烟草工业视为繁荣 地方经济的“支柱产业”，而不管本地区是否具有进展烟草工业的客观条件。在这些地 方的领导人眼中，通过构筑牢固的进入壁垒，就会为本地区脆弱的烟草企业“制造”- 个“宽松”的进展环境。构成这种“宽松”的外部环境的因素有：严格限制外地烟草产 品进入本地区市场；严格限制本地卷烟生产企业从外地购进烟草产品；给本地区烟草企 业以可观的财政补贴，以促使本地区产品在价格上较外地产品更具竞争性；严格限定外 地卷烟数量，超计划收购的将给予一定的经济、行政甚至组织处罚；对外地卷烟采取收 取卷烟生产进展基金等方法，变相抬高外地卷烟价格，消弱其竞争力
32、等等。值得注意的 是，现在这种地方保护主义已经不仅仅局限于各省之间，县与县之间、产地与产地之间、 集团与集团之间也开始进行市场封锁。业内人士一致认为，地方保护主义已经成为制约 我国烟草工业健康进展的最大障碍。2、国家现行烟草行业管理体制中的问题国家对烟草工业的现行管理体制要紧特征是“计划生产、总量操纵、限产压库、促 进销售二在总量操纵方面，国家烟草专卖局根据市场供求情况确定全国卷烟生产总量, 这是无可厚非的，但是问题出在生产计划在全国的分配没有充分表达出向优势企业倾斜 这一原则，从而导致优势企业（规模大、技术水平高、产品竞争力强）计划产量不足，而 劣势企业计划产量用不完这样一种结构性矛盾。实际
33、上，优势企业大多从劣势企业那里 购得一部分计划产量以弥补自己计划产量的不足。从专卖与管理体制上看，很多地方的 省烟草公司与省烟草专卖局，甚至与烟草生产企业存在着“二合一”或者“三合一”的 管理体制，一个机构两块或者三块牌子。关于“三合一”的体制，行政管理、专卖管理 与资本经营三种职能的重合，机构重叠、职能交叉、责任不清，不能保证各类职能都能 实现最优化。3、卷烟流通秩序混乱状况没rr得到根本扭转这要紧表现在下列几个方面:第一，假冒卷烟盛行，且从生产到运输、销售已经自 成体系，靠烟草企业自身的力量已经无法从根本上杜绝假冒卷烟现象。第二，黑市猖撅, 黑市商人通过各类渠道购得计划内卷烟，以高于国家定
34、价进货，以低于市场价出售，损 害了国家利益。第三，地方保护主义使全国烟草市场被人为地分割。第四，卷烟流通企 业政企不分，专卖职能与企业经营职能很难协调，利益冲突在所难免。假如说上述这些 问题是我国烟草行业的“内忧”的话，我们更应该看到我国烟草行业所面临的“外患”。 当代国际烟草行业的进展趋势更使我国烟草行业感到生存危机与进展逆境。4、形成滋生腐败的温床中国烟草体制历史、现状与问题一、中国烟草管理体制的历史演进（一）我国烟草专卖制度的历史沿革“专卖”即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下， 国家对某种或者某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个构成部 分。专
35、卖的要紧特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专 卖商品的企业及个人。专卖能够分为完全专卖与不完全专卖、国家专卖与地方专卖。所谓完全专卖，即是 在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生 产经营的部分环节，要紧是销售环节实行专卖管理地方专卖是相对国家专卖而言，也 能够称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。在我 国古代，专卖即称“榷酷”，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意 思；酷，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度进展而来，当 时称之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限
36、制或者禁止私人经营，西汉时封建 王朝就对酒、盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有，作为中央财政上缴国库。我国烟 草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是北洋军阀统治时期。 1915年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1927年 国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规，即烟草公卖暂行条例，标志着我 国烟草专卖制度雏形的出现。（二）解放后我国烟草管理体制的演进自1949年中华人民共与国成立以来，我国烟草行业在改革过程中得到了不断的进 步与进展。从经济体制改革的角度来看，这种过程大致能够划分为下列三个阶段：1
37、、恢复进展与初步建立集中统一管理体制时期（1949年10月一1966年5月）解放初期，我国烟草行业与当时整个国民经济形势一样，处于百废待兴、百业待举 的状态。通过接收外商烟厂与公私合营等政策措施，全国烟草行业很快恢复了生产经营 活动，并开始逐步实行了专卖体制。1951年，在东北解放区烟酒专卖暂行条例等政 策法规的基础上，中央人民政府财政部颁布实施了专卖事业暂行条例实行草案，以烟草行业长期存在的地方保护主义滋生了种种“顽疾”，这种顽疾又被垄断经营的 高利润长期掩盖。一位内部人士介绍，在经营成本上，国外烟草巨头要紧用于广告、赞 助等市场推广活动，中国烟草企业却不然，往往会被用在吃请与回扣上。烟草行
38、业这些 年来相当一批干部沦落，镇铛入狱，成为阶下囚，原因就在于烟草行业的特殊性，“政 企合一”，独家垄断经营，无监督，既是局长又是经理，拥有了至高无上的权力，就有 了这种恶意使用这种条件的土壤，钱多、权力大的烟草业是每日每时都能自发地产生腐 败分子的温床。三、烟草业的特征与管制（一）烟草业的特征1、经济性烟草产品不一致于通常的商品，是一种能上瘾的慢性“毒品”，是一种有害于健康、 具有外部负效应的高利润的商品。郝冬梅（2001）根据1999年的统计数据测算中国烟 草行业的消费弹性为0.267,也就是说，烟草产品属于价格弹性极小的“商品”。对烟草 的定价不一致于通常的商品的定价，特别是在专卖管理制
39、度下的烟草定价。因此，烟草 管理隐含了两个基本的逻辑前提：第一，烟草产品“既然”是“毒品”，而直接禁止吸 烟的成本过于高昂，因此往往希望通过“寓禁于征”一一即向国家交纳高额税收限制生 产与销售，向有吸烟习惯的成年人征收高额税收提供商品的办法达到“禁烟”的目的； 第二，作为“消费”烟草“毒品”的消费者缴纳高额税收的义务来自于赎买吸烟的权利, 从而假定了公民没有吸烟的权利，即吸烟的“权能”界定给了政府。国内烟草企业在专 卖体制的保护与支持下，普遍采取“市场集聚与价格领先”策略，一方面专注于本地市 场与其他一些区域性细分市场；另一方面实施领先于竞争性产品与远高于成本的价格政 策，实现并保持着极高的行
40、业利润率。1983年，我国卷烟工业的每百元资金实现的利税 为271.2元，是同期全国全民所有制独立核算工业企业平均水平的11. 7倍。1999年， 烟草加工业平均总资产奉献率为44.5%,成本费用利润率为16.7%,分别是全国各行 业平均水平的6. 0倍与4. 9倍。因此，能够说烟草行业投资少、见效快、收益高，具有很强的经济性。2、规模经济性烟草业具有明显的规模经济性，具体表现如下：从行业特点来看，烟草业具有：（1）产品的物质结构与用途十分单一；（2）市场销售中品牌效应十分显著；（3）制造产品所需原料、技术及工艺流程高度同一，资产专用 性极强，适合于大规模的机械化生产。由于上述三个方面的特点，
41、使得烟草行业表现出 十分明显的规模经济性。从烟草行业的进展环境来看，由于吸烟与健康问题，使烟草业长期以来一直面临来 自卫生部门、环保部门、政府及其它民间力量的禁遏压力。特别是从美国1964年以官 方形式公布了 “吸烟致癌”的研究报告之后，世界反吸烟运动更加一浪高过一浪。近年 来，美国几大烟草公司一直官司不断，以健康受损而提出巨额赔偿的诉讼请求日益增多。 2000年7月14日，美国佛罗里达州地方法院在一起集体诉讼案中判决美国五大烟草公 司必需付出1450亿美元损害赔偿金，制造了美国司法史上最高的损害赔偿记录。世界 卫生组织已经制定出了国际烟草操纵框架公约。由于外部进展环境的日趋不利，烟 草行业迫
42、切需要联合起来，采取一致行动去缓与反烟压力；同时通过增强市场操纵力的 方式来维持较高的产业利润率。在这种时代背景下，提高产业集中度与扩大企业规模也 就成了烟草行业应对外部环境变化的合理选择。目前世界烟草市场基本形成了三大跨国 烟草公司争雄问鼎之势：菲利浦莫里斯公司年卷烟产销量为1900万箱左右，约占世 界卷烟市场的17%；英美烟草公司年卷烟产销量为1800万箱左右，约占世界卷烟市场 的16%；日本烟草公司年卷烟产销量920万箱左右，约占世界卷烟市场的8%,这三大 跨国烟草公司一共占去了世界总体市场的41%。下面我们就中国卷烟的规模经济进行分析：衡量企业规模能够从产成品数量、销售收入、资产拥有量
43、、员工人数等方面进行。 对卷烟工业企业规模的考察使用卷烟生产总量这一指标。关于经济绩效的考察使用总资 产奉献率、成本费用利润率、销售利税率、销售成本率、单箱卷烟烟叶耗用量、全员劳 动生产率等六个指标。关于中国卷烟与规模的关系如表一与表二所示：表一：中国卷烟工业企业的经济绩效状况（1995年）表二：中国卷烟工业企业的经济绩效状况（1999年）从表一与表二的数据能够看出，中国卷烟工业企业存在非常明显的规模绩效递增性。在 反映经济绩效的六项指标中，所有正向指标（表达收益增加与效率提高的指标）都随规 模扩大而提高，所有负向指标（表达成本降低的指标）都随规模扩大而下降。通过观察 表中数据还能够发现，中国
44、卷烟工业企业的规模绩效总体上呈严格递增趋势。大规模等 级的经济绩效指标都严格优于小规模等级的相应指标，企业规模与经济绩效存在十分明 显的正有关关系。为了进一步检验中国卷烟工业企业的规模经济性，能够再分别计算出19957999年 不一致规模等级的利润回报系数（二利润份额/产量份额*1004）与税收奉献系数（二税收 份额/产量份额*100%）,结果如表三：表三：中国不一致规模等级的卷烟工业企业的利润回报系数及税收奉献系数从表三的数据能够看出，中国卷烟工业企业的利润回报系数与税收奉献系数都是随企业 规模的扩大而严格递增的。关于不一致规模等级占全国总产量相同份额的卷烟产量而 言，大规模企业实现的利润与
45、税收总是严格地多于小规模企业实现的利润与税收。从上述数据能够得出结论：中国卷烟的规模经济性是十分显著的，随着规模的不断 扩大，其绩效水平也逐步提高。3、是国家重要的税收来源由于直接禁止吸烟的成本过于高昂，我国关于烟草采取的是“寓禁于征”的政策， 即向国家交纳高额税收限制生产与销售，向有吸烟习惯的成年人征收高额税收提供商 品，想以此政策达到“禁烟”的目的。因此，烟草是高税商品，除了增值税作为中性税 之外，关于卷烟产品的特殊调节，征收平均税率高达35%左右的消费税，卷烟产品的平 均综合税率（增值税加消费税）为50%左右。中国对烟叶开征农业特产税，也是在应税农 产品中适用税率最高的，最高曾经达到38
46、%,通过这几年的调整，目前降20%,但仍 是所有应税农产品中适用税率最高的。据测算，中国卷烟的销售税收率（税收占市场零 售价格的比重）高达55%。烟草业这种高税特点，使烟草产业历来是国家积存建设资金的 重要手段，是国家财政收入的重要来源。中国烟草业已连续十余年成为国家第一税利大 户，经济效益在39个行业中名列前茅，占国家财政收人10%以上。1978年全国平均单 箱税利仅为381元，1998年达到2800多元，当年全行业实现工商税利仅为45亿元,2003 年的烟草税利达到1600多亿元，年平均增长15.2%。从1982年到2003年的22年间， 烟草行业累计实现税利10000多亿元，为国家财政积
47、存与现代化建设作出了巨大奉献。 同时，烟叶收购关系到全国800余个县与1000多万农户的经济收入，从事卷烟零售的 人员超过1000余万。从各地方来看，在1995年，全国有卷烟工业企业的29个省份中，“两烟”实现利 税总额占地方财政收入总额的比重低于5%的只有北京、天津、山西、辽宁、海南5个 省份；在1020%之间的有16个省份；在要紧的“两烟”产区，如云南、贵州、湖南、 安徽、河南、陕西、上海等地，“两烟”实现利税占地方财政收入的比重都在20%以上。 到了 2000年，尽管烟草行业实现利税占各地财政收入的比重有了一定的下降，但在传 统的“两烟”产区如云南、湖南、贵州、安徽、河南、陕西、上海等地
48、，其比重仍在14% 以上，另外，由于东部地区卷烟生产的迅速进展，浙江、福建、江苏等省烟草行业实现 利税迅速增加，占当地财政收入的比重都大幅上升，达到15%以上。4、关乎国计但不关乎民生由于烟草业能够为国家财政收入提供巨大的税收来源，因此烟草业无疑是关乎国计 的，但是由于烟草是有害于健康的商品，具有外部负效应，因此能够说是不关乎民生的。由于烟草业具有上述四个特点，因此政府在对其进行规制的时候，务必采取适当的 方法来进行。（二）烟草业的规制1、自然垄断行业规制的有关理论（1）我国自然垄断形成的原因与特点自然垄断是指并非由于人为的限制进入，而是由于规模经济、范围经济、网络经济、 资源稀缺性、沉淀成本
49、等“自然”的技术与经济原因而形成的垄断。在现实的经济中， 自然垄断行业要紧存在于第三产业各部门中，如电信、邮政、供水（电、气）、铁路、航 空、电视、广播等。这类行业通常都具有如下三个特点：一是规模经济非常明显，往往 一个行业中只需一个或者少数几个企业就满足全部市场需求，同时随着生产规模的扩 大，企业的平均成本与边际成本不断下降；二是有大量的“沉淀成本”。这类行业通常 投资量大，投资回收期长，固定资产沉淀性大，若引入竞争，容易造成两败俱伤，严重 浪费社会资源，因此国家通常给予这类行业以垄断权，企业相关于消费者处于支配地位, 容易以质低价高的产品与服务谋取垄断利润，甚至对消费者附加种种不合理的交易条 件；三是大多是公众所需要的基本服务部门。自然垄断行