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1、甄境法典总!HO编基本制度的构建理路全国人大常委会2021年度立法工作计划明确指出：研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成 熟的行政立法领域的法典编纂工作（1）全国人大常委会2021年度立法工作计划，载中国人大网2021年4月21日， , 2021 年 8 月 11 日访问。， 这标志着环境法典编纂正式走向立法实践。环境法典理论研究的命题，也应当从编纂的必要性与可行性转向到编纂的具 体方案上。采取“总分1结构构架环境法典，不仅是对民法典成功经舱的借鉴，亦是长期以来环境法典理论研究的共 识。（2）代表性成果参见张梓大：论我国环境法法典化的基本路径与模式，载现代法学2008年第4期：王灿
2、发、 陈世寅：中国环境法法典化的证成与构想，载中国人民大学学报2019年第2期等。环境法典总则编基本制度（后 简称环境法典基本制度”），上承环境法典总则编一般规定和生态环境治理体系部分，下启分则各编具体制度，外接其他 部门法制度，处于整体环境法典规范体系的核心枢纽地位。鉴于环境法典基本制度在环境法典规范体系中的重要地位， 构建什么样的基本制度以及如何构建基本制度，就成为环境法典编纂过程中必须解决的关键问题。环境法具基本制度的构建并非纯粹的理论逻辑演绎，而是面向现实的生动立法实践，现有散见于环境保护法、 各生态环境保护单行法以及各层级法规、规章中的环境法基本制度，因未能全面深刻体现以实现中华民族
3、永续发展为目 标的生态文明建设的要求以及制度规范本身存在的建辑矛盾、价值冲突等问题，面临无法适应新发展阶段、理念、格局 下生杰文明建设的时代需求的挑战。为回应前述挑战，必须立足于生杰文明建设的实践需求，在理论上回答环境法典基 本制度应发挥何种制度功能，运用何种方法保建所构建的基本制度能镑实现其功能，进而明确基本制度应当包含何种具 体制度以及各种制度间的内在关系,最终结合各种制度的自身特点和制度现状确定环境法典基本制度的规范设计方案。一、环境法典基本制度的核心功能在进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局背景下编窠形成的环境法典，既需要回应将生态文明建设 的国家战略具体化、法治化的时代挑战
4、，也需要解决现行立法因逻辑矛盾、价值冲突、交叉重叠等因素制约环境法律规 范高效实施的现实困境。（3）参见吕忠梅：为中华民族永续发展编纂环境法典，载人民论坛网， , 2021年9月2日访问。基本制度是根据环境法典编纂的任务和目的， 在法典基本原则指导下，以保障环境规制目标实现、支撑生态环境保护体制机制运行的基础性制度体系，其确立了各类 主体在具体环境规制领域中的基本行为模式及法律后果。（4）参见吕忠梅主编：环境法学概要，法律出版社2016年 版，第161-162页；汪劲：环境法学（第四版）,北京大学出版社2018年版,第115页.为确保环境法典能够回应 和解决前述挑战与困境，必须明确基本制度作为
5、基础性规制措施体系保障可持续发展和作为核心枢纽协调衔接环境法典 内外规范的两大核心制度功能。（一）保障可持续发展的基础性规制措施体系一方面，生态文明淀设是关系中华民族永续发展的根本大计，需要在坚持人与自然和谐共生、缘水青山就是金山 银山、良好生态是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用妓严格最严密法治保护生态环境以及共谋全球生 态文明建设六大原则的指导下，（5）蒙见习近平：推动我国生态文明建设迈上新台阶，载求是网， 年第 3 期,2021 年 8 月 13 日访问。 探寻出一条契合中国国情的可持续发展道路.另一方面，生态环境领域立法作为中国特色社会主义法律体系的有机组成， 在长期的立法
6、实践中均通过直接或者间接的方式将可持续发展确立于立法目的条款之中。可见，将可持续发展确立为环 境法典的价值基石，能够同时契合生态文明建设和生杰环境领域法治建设的内在要求。基本制度作为确立各类主体在具 体环境规制领域中的基本行为模式及法律后果的制度体系，其实质上系保障实现可持续发展的基础性规制措施体系，扮 度的有序衔接。此外，各类许可制度规范对于行政机关与行政相对人之间的互动关系、公众参与以及市场化治理措施等 内容关注不足，难以满足现代环境治理体系的需求。因此，在基本制度部分确立生态环境许可制度时应当重点解决以下问题：一是在定义和适用范围条款”中,明确生 态环境许可制度将涵摄分则各端覆盖的污染控
7、制、自然生态保护和绿色低碳发展三大领域，为强化不同领域间许可的互 动配合以及可能建立的环境气候综合排放许可制度”（59）参见生态环境部环境影响评价与排放管理司：环境影响评价 与排污许可领域协同推进碳减排工作方案（征求意见稿）。等具体许可制度提供支撑：二是在法权配置条款”中，确认公 众参与重大生态环境许可审核环节的权利；三是在“核心措施条款中，将市场化规制手段确立为生态环境许可制度的重 要组成部分，为未来正式确立排污权交易、噗排放交易等制度提供支撑：四是在“制度衔接条款中明确生态环境许可制 度与环境影响评价制度的关系，明确要求许可证应纳入环评文件以及批复中的相关内容及要求，并且将许可执行情况作
8、为环境影响后评价的重要依据。（60）参见国务院办公厅：控制污染物排放许可制实施方案，载中国政府网， , 2021 年 8 月 26 日访问。3.生态环境监测制度现有以环境保护法第16条统领，以生杰环境保护各单行立法中对生杰环境监测的规定为主体，以环境监测 管理办法地质环境监测管理办法水土保持生态环境监测网络管理办法等部门规章为支撑的生态环境监测制度。 在长期实践中，存在着生杰环境监测类型不清晰等问题。尽管在生态文明体制改革进程中，党中央、国务院以及国务院 各部委出台了一系列政策文件，（61）生态环境监测网络运设方案关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度 改革试点工作的指导意见关千支持环境监
9、测体制改革的实施意见关于推进环境监洌服务社会化的指导意见等。 以指引生态环境监测领域的改革工作；但在改革推进的过程中，仍然面临难以统筹建立生态环境监测网络、难以协调发 展政府和社会监测力量、难以提高企业自行监测数据质量以及政府监测数据公信力提高慢慢等困难，（62）参见王海芹、 商世揖：生态环境监测网络速设的总体框架及其取向，载改革2017年第5期,第31-32页。同时生态环境监 测数据在法律实施过程中也面临着合法性危机。（63）参见范伟：生态文明视野下环境执法监测的制度定位与法治建构， 载学习与实践2020年第10期，第49页。因此，在总则编确立生态环境监测制度时应当重点解决上述问题。首先，在
10、定义和适用范围条款”中明确生态环境 监测制度将涵摄污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展三大领域，并且在确定生态环境监测类型时，充分考虑温室气 体监测的实践需求（64参见柏仇勇、赵岑：中国生态环境监测40年改革发展与成效，载中国环境管理2019年 第4期，第32页。其次，在“职权配置条款中，强化各颉门在建立生态环境监测网络工作中的职责，以充分支撑统筹 建立生态环境监测网络的实践工作。再次，在“核心措施条款”中：一要协调统筹公益性、监督性监测与服务性监测，一 方面明确行政机关在公益性、监督性监测领域中的职权，并通过政府购买服务等方式要有序向社会监测机构开放公益性、 监督性监测市场，另一方面在完善监
11、测标准体系和管理规范的基础上，全面开放服务性监测市场；二要强化对生态环境 监测数据的质量保障措施，通过标准技术支撑、监测数据责任体系、监测机构监管措施以及干预监测防治措施等系统性 措施，确保监测数据的真实性、准确性，提升生杰环境监测数据的质量；三要通过明确生态环境监测信息的发布、统一 汇交以及集成共享的要求，提升政府监测数据的公信力，并为其他基本制度的运行提供信息保障。最后，在“制度衔接条 款”中，分别明确在执法领域和司法领域对作为执法依据和诉讼证据的监测数据的要求。（四）事后应对制度模块的规范展开1 .生态环境风险管控与修复制度生态环境风险管控与修史制度既是基本原则部分应当确立的风险预防原则
12、的延伸，（65）叁见王小纲：环境法典风 险预防原则条款研究3 ,载湖南师范大学社会科学学报2020年第6期，第41页。也是土壤污染风险管控与修复制 度的抽象化和一般化，其主要着眼于已受损生态环境空间利用过程的风险规制。（66）参见王夏晖：我国土堞环境风险 管控制度体系构速路径，戴环境保护2017年第10期，第10页。环境法典总则编在确立生态环境风险管控与修 复制度的过程中，可以在充分借鉴土壤污染防治法第四章第一节的基础上，将相关规范一般化为具有普遍适用性的 基本制度。首先，在定义与适用范围条款”中，一方面明确该制度所调整的活动类型包括风险评估、风险管控、修复、 风险管控效果评估、修受效果评估、
13、后期管理等类型：另一方面明确其适用领域应涵盖污染控制、自然生态保护和绿色 低碳发展领域。其次，在“法权配置条款”中，一方面应当明确生态环境主管部门统一监管、各部门分工负责的监督管理 体制；另一方面应当按照“损害担责原则”确立管控与修受活动的责任主体。再次，在“核心措施条款”中，应当确立信息共 享机制、风险调查与评估措施、风险管控措施、损害签定评估措旗、损害修灾措诙以及管控和修复评价与后期管理措施 等核心措施，上述内容应当突破土爆污染防治法污染控制的思维，全面涵摄在污染控制、自然生态保护和绿色低碳 发展领域中所需考量的要素以及可采取的技术措施与方法。最后，在“制度衔接条款”中，明确其与生态环境标
14、准制度的 关联，以及管控与修复评价结论对其他制度的信息反馈机能。2 .环境应急管理制度现有以突发事件应对法和环境保护法第47条为基砒，以各生态环境保护单行法中应急管理条款为支撑， 以国家突发环境事件应急预案突发环境事件应急管理办法突发环境事件应急预案管理暂行办法突发环境 事件信息报告办法突发环境事件调查处理办法等为主体内容的环境应急管理制度.相较于环境法典基本制度的定 位，存在以下几个方面的问题：一是相关内容以环境污染事故应对为核心，对自然生态保护和绿色低噗发展领域关注不 足。（67）在双差战略背景下，未来诸如琰辅获与碳封存等项目建设的数量和规模不断扩大，现有制度难以对诸如此类 项目形成有效监
15、管。参见周频等：中国碳捕获封存项目的环境应急管理研究，载环境工程2018年第2期，第1 页。二是环境应急管理制度与环境监测预警制度之间的衔接关系不明确，既制约了环境监测预警制度功能的发挥，也影 响了环境应急管理制度中信息的有效沟通。（68）参见黄锡生、张典源：论环境监测颈螯制度体系的内在逻揖与结构优 化一以“结构一功能”分析方法为迸路3 ,战，中国特色社会主义研究2018年第6期，第53页。在确立环境应急管理制度的过程中，应当对上述问题予以重点回应：一是在“定义及适用范围条款”中将自然生态保 护和绿色低碳发展两大领域中的突发事件应对纳入环境应急管理制度的调整范畴，以实现对于分则各猿的全面统摄。
16、二 是突发事件应对法虽然将“监测和预警”作为应急管理的有机组成，但由于生态环境监测制度系生态环境保护领域具 有独特价值和功能的成熟独立制度类型，为避免重复投入，应采取优化衔接的路径，充分挖掘生态环境监测制度的内在 功能，以实现其在信息领域对环境应急管理的支摔。故而，应在生杰环境监测制度中将监测预警纳入其制度范围，并且 明确其监测预警信息应当作为环境应急管理的支撑，形成两者之间的有序衔接。五、结语本文在厘清环境法典基本制度的核心功能，明确构建基本制度的方法支撑的基础上，描绘了由三大模块、九大制 度组成的基本制度基本框架及规范设计方案。签于环境法典基本制度丰富的理论内涵和多样的实践样态，前述方案仅
17、能 对构建环境法典基本制度整体思路的确定提供参考，尚不能满足基本制度中各具体规范设计的精细化需求。环境法典基 本制度，作为上承总则编一般规定和生杰环境治理体系条款，下启分则各编具体制度、具体规范，外接其他部门法制度 的“桥梁”，其规范质量直接“锚定”了整体环境法典的立法质量。为确保基本制度具体规范乃至整体环境法典的立法质量， 仍需围绕基本制度中的各具体制度展开更加精确、细致的研究，方能不负编纂环境法典的时代使命。演着环境法典规制“工具箱”的角色。为确保环境法典基本制度能够切实发挥其制度功能，需进一步厘清基本制度保障实 现可持续发展目标的内在逻辑，为基本制度的构建提供明确的指引。可持续发展目标的
18、实现需要统筹差顾社会可持续、经济可持续和生态环境可持续三个层面的要求。（6）参见变革 我们的世界：2030年可持续发展议程，载联合国官方网站，https n.pdf, 2021年8月14日访问。其中，生态环境可持虢系实现社会、经济可持挟的客观物质支撑和保障，只有在人类的 “索取”行为不超过生态环境的承载边界、保障生态环境可持续的前提下，方能实现社会、经济的可持续。在基本制度支 撑实现可持续发展的过程中，其以法律规范的形式，将基于对生杰系统及其规律的科学认知而形成的正当性要求，融入 其所确立的法律关系之中，（7）参见邓海峰、俞黎芳：4环境法法典化的内在逻辑基础，栽中国人民大学学报2019 年第2
19、期，第35页。进而通过对生杰环境利用行为的妁束和指引，确保利用行为不超过生杰环境的承载边界，实现生 态环境利用行为与生杰环境间的良性互动，最终实现社会、经济和生杰环境的可持续。综上所述，为确保基本制度能够 发挥其基础性规制措苑体系的功能，一方面必须确保基本制度规范与科学认知的契合性，另一方面需要保证基本制度规 范能够对生态环境利用行为形成有效的约束和指引。（二）协调衔接环境法典内外规范的核心枢纽首先，基本制度是在环境法典基本目的、基本原则等法典总则编一般规定条款指导下确立的制度体系，一般规定 条款是对可持续发展所内涵的价值指引、规制目标和规制逻辑的宣示性、慨括性规范表达，基本制度规范根本上系对
20、上 述条款的贯彻与延伸，承载者通过其所建立的基础性规制措施体系追寻价值指引、实现规制目标、践行规制逻辑的使命。其次，环境法典是现代环境治理体系的法制化表达，总则编生态环境治理体系部分与基本制度共同构筑了环境法 典“治理体系规制措施的基本框架：前者通过配置不同治理参与主体间的法权关系，塑造“党委领导、政府主导、企业主 体、公众参与的生态环境治理基本体系；后者则通过配置不同主体在具体规制措施运用中的法权关系，确立范本规制措 施体系，进而在生态环境治理体系的运行过程中，通过治理蓼与主体在不同场景下有序运用各类基本规制措施，实现高 效的生态环境治理过程，最终形成“共建、共享、共治的治理格局。在此过程中
21、，基本制度实质上扮演着支撑生态环境 治理体系高效运行的基础性规制“工具箱”的角色。再次，基本制度作为环境法典的基础性规制“工具箱”，在环境法典编纂的过程中，其为于分则各编中具体性、特殊 性规制措施的构建发挥着指引作用，分则确立具体性和特殊性规制措旅时，需要结合基本制度的内容，充分考量相关规 范设置的必要性、正当性以及具体方案。而在未来环境法典实施的过程中，抽象的共同性一般性”基本制度规范，能够 发挥其“规范储存器1的功能对分则各编规范进行补充。此外，基本制度还需立足生态系统整体性视角，确立超越分则各 编单一性调整领域和规制方式的综合性规制措施，协调分则各编不同规范的调整手段和强度，通过对分则各
22、编规范的整 合，提升环境法典内,规范之间的协同性。（8）参见吴凯杰：论环境法典总则的体系功能与规范配置3 ,载法制与社 会发展2021年第3期，第179页。坡后，生杰环境问题的应对密要环境法与传统部门法之间通过相互援引、补充和配合的方式实现沟通与协调。（9） 参见吕忠梅：论环境法的沟通与协调机制一以现代环境治理体系为视角,载法学论抵2020年第1期，第9 页。全国人大常委会将环境法典定位为行政立法领域的法典，（10）参见全国人大常委会2021年度立法工作计划， 载中国人大网2021年4月21 0, , 2021 年 8 月 11 日访问。意 味首作为基础性规制措施的基本制度将主要围绕行政机关主
23、导的行政规制措施展开，这表明部分基本制度规范实质上系 行政法相关制度规范在生杰环境领域的具体化和特殊化。与此同时，行政基本法典与环境法典一并被列入行政立法领域 的法典编纂工作之中，在体系上形成类似德国行政立法实践中的总则性法典与领域性法典的关系，（11）参见德沃尔夫 冈卡尔：法典化理念与特别法发展之间的行政程序法，马立群译，裁南大法学2021年第2期，第148-150页。 这就要求环境法典基本制度与行政基本法典中相关基础性规范相互协同。综上所述，基本制度作为上承环境法典总则编一般规定和生态环境治理体系部分，下启分则各编具体制度、具体 规范，外接行政法等其他部门法制度的“桥梁”，其通过对总则编一
24、般规定的贯彻和延伸、对生态环境治理体系运行提供 措施保獐，对分则各编具体规范的指引、补充和整合，以及对其他部门法制度规范的具体化和特殊化，发挥其作为核心 枢纽协调衔接环境法典内外部各类规范的功能。二、构建环境法典基本制度的方法保障环境法典基本制度在发挥上述功能、保障实现可持续发展的过程中，实质上包括了以下两个环节：一是将反映人 与生态环境之间互动关系的客观规律的科学认知内化于基本制度规范中；二是基本制度规范作用于生态环境利用行为的 实施主体，使其在实施具体行为的过程中遵守规范，实现生杰环境利用行为与生态环境的良性互动。前一环节是确保行 为主体所实施的行为与生杰环境规律相契合的外部支撑，着眼于保
25、证规范内容的合规律性；后一环节则是确保行为主体 能够根据生态环境规律询整并优化其行为的内号保障，着力于确保法律规范的可实施性。（12）参见周骁然：体系化与 科学化：环境法法典化目的的二元塑造，我法制与社会发展2020年第6期，第61-62页。因此，在构速环境法 典基本制度的过程中，需要分别探寻保障规范内容合规律性和可实施性的方法，并且通过方法的协同运用保证基本法律 制度规范兼顾合规律性与可实施性的要求。（一）以“整体观”方法体系保障基本制度规范的合规律性长期以来，受制于还原主义方法论的影响，（13）参见吕忠梅：新时代环境法学研究思考,载中国政法大学学 报2018年第4期，第11页。我国生杰环境
26、领域立法多以单线纵向的思维方式，通过对环境要素的区分以实现调整对 象的单一性，（14）参见陈廷辉、林贺权：从还原主义到生态整体主义：我国环境保护立法模式的转变，载西南政 法大学学报2021年第3期，第20页。在整体上缺乏系统性、协同性以及控制性方法的运用，直接导致了相关法律制 度体系难以切实反映生态环境利用行为与生态环境之间的客观互动关系，致使现有制度难以回应以可持续发展为内核的 生态文明速设实践的挑战。习近平生态文明思想是东方智慧对于全球可持续发展的根本性贡献，（15）参见潘家华：新 时代生态文明建设的战略认知、发展范式和战略举措，载东岳论丛2018年第3期，第17页。其在方法论层面以 “整
27、体观”为要旨涵盖了“追根溯源、分类施黄、整体治疗”的系统性方法、“遵循规律、科学规划、多元共治”的协同性方法 以及补短板、强弱项、设置底线的控制性方法，（16）参见吕忠梅：习近平法治思想的生态文明法治理论，载中 国法学2021年第1期，第55-56页。为保障环境法典基本制度规范的合规律性提供了方法体系上的支撑。在环境法典基本制度构建的过程中，应当在“整体观”的指引下，准确运用系统性、协同性以及控制性方法。首先， 以系统性方法为指导，疣筹考量生态环境利用行为与生态环境之间的双向互动关系，以及不同类型生态环境要素和整体 生态系统之间的内在关联，形成能够整体涵摄污染控制、自然生态保护以及绿色低噗发展
28、三大领域的基本制度框架。其 次，以协同性方法为指导，一是准确定位并协同发挥党委、政府、企业以及公众在基本制度运行过程中的角色及作用， 形成适应以多元共治”为基本特征的现代环境治理体系的基本制度体系；二是立足生态环境规律，充分考量污染控制、 自然生态保护以及绿色低琰发展之间的协同互动关系，形成能够促进三大领域规制实践正向协同互动的基本制度体系。 最后，以控制性方法为指导，一是确立并细化在生态文明体制改革实践中不断探索成熟的资源环境承载能力监测预警、 生态环境风险管控与修复以及生态保护红线等底线约束性制度：二是改变现有立法“污染防治中心化”的样态，补足并强 化现有制度对自然生杰保护和绿色低嘤发展支
29、撑不足的短板与弱项。（二）以体系化方法保障基本制度规范的可实施性在我国长期的生态环境立法实践中，源于对策法学研究范式（17）参见张梓大、程飞鸿：论环境法法典化的深层功 能和实现路径，载中国人口资源与环境2021年第6期，第10页。所导致的分割立法以及紧急立法（18）参见王灿 发、陈世寅：中国环境法法典化的证成与构想，载中国人民大学学报2019年第2期，第19页。等因素，致使 整体生态环境立法呈现出“复杂化”的样态，大量规范之间存在逻辑矛盾和价值冲突，吸大影响了生态环境法律规范在实 践中的可实施性。（19）参见何江：为什么环境法需要法典化基于法律复杂化理论的证成，载法制与社会发展 2019年第5
30、期，第63页。保障法律规范可实施性的关健在于通过确保法的安定性，便受法律规范的主体可以稳定地预 测法律评价的结果，以调整自身的行为，（20）参见管磊：法律体系、法律方法与法治，中国政法大学出版社2016 年版，第234-235页。进而通过法律规范得到广泛的遵守，最终实现法律规范所内含的价值追求与规制目标。法律体系 化系在纷繁曳杂的法律规范世界中.维系法的安定性的关键路径，其旨在通过立法以及法律解释等方式，使相关法律规 范成为内容全面、规范一致、逻辑自治、价值融贯的有机整体。（21）参见徐以祥：论我国环境法律的体系化,栽现 代法学2019年第3期，第87页。在体系化方法的指引下，环境法典将呈现出
31、如下整体架构：在总则编一般规定的指引下，由总则编生态环境治理 体系部分和基本制度共同确立形成“治理体系-规制措施”的核心规制框架，由分则各编在污染控制、自然生态保护以及绿 色低碳发展三大领域具体贯彻落实规制框架，最终通过生杰环境责任分编保障整体规制框架有效运行。在此架构中，处 于基础性枢纽地位的、扮演着基础性规制措施.工具箱角色的基本制度，需要在体系化方法的指引下，切实发挥其协调 衔接环境法典内外部规范的功能。首先，全面贯彻和延伸一般规定所确立的规制目标、规制逻辑和规制要求，构建形成横向层面涵摄污染控制、自 然生态保护、绿色低碳发展三大领域，纵向层面凝蛊“本前颈防一事中控制一事后应对全规制过程
32、的基本制度体系。其次，充分落实生态环境治理体系部分时于基础性规制措施的要求，解决现有以命令一控制椎袈为主的规制措施 体系，对于企业自主治理以及社会公众参与关注不足的缺陷，（22）参见张宝：规制内涵变迁与现代环境法的演进, 载中国人口资源与环境2020年第12期，第159-160页。构戏形成能够充分挖掘企业自主治理潜力并引导社会公 众积极参与环境治理、契合生态环境治理体系内在要求的基本制度体系。再次,运用提取公因式”方法，借助从具体”到“共同”和从“特殊”到1一般”的立法技术，形成与分则规范在体系上构 成“共同-具体和一般-精殊”关系的基本制度规范，（23）参见王泽鉴：民法总则，北京大学出版社2
33、009年版，第21 页；苏永钦：体系为纲，总分相宜一从民法典理论看大陆新制定的民法总则 ,俄中国法律评论2017年第 3期,第75页。发挥基本制度对分则各编具体规制措施的指引和补充功能；同时在“整体观”方法体系的支撑下，形成与 分则各编构成“整体-部分”关系的基本制度规范，发挥基本制度时分则各编的整合协调功能。最后，准确认识基本制度规范与行政法相关制度规范之间的“具体-共同和“特殊-一般”的体系关系，在构建基本制 度规范的过程中，为避免规范内容的重复和体系的繁复，应按照国家治理简约主义的要求，充分考察基本制度规范相较 于行政法相关制度规范的“具体性和“特殊性,以全面支撑相关规范设置的必要性论证
34、。（24）参见任剑涛：国家治理的 简约主义.载开放时代2010年笫7期，第73页。（三）“整体观”方法体系与体系化方法的协同运用“整体观”方法体系的运用意在确保基本制度的合规律性，体系化方法的运用则意在保障基本制度的可实施性。一方 面，相对于里杂的生杰环境利用行为和生态环境的互动规律而言，科学理性认识只能是一种有限的、相对的理性认识， （25）参见柯坚：环境法的生态实践理性原理，中国社会科学出版社2012年版，第65页。因科学认知的向前发展必 将对法律规范的安定性产生挑战。另一方面，旗着环境科学、生态学领域对生杰环境的认识经历了从1生态平衙范式到1新 生态学范式的转变后，人类逐渐认识到，面对本
35、就处于非线性变化中的生态环境，需要基于特定时空条件判断并决定生 态环境问题的应对方法，这就要求生态环境法律制度必须具有动态性和开放性。上述分析，反映了实现法律规范合规律 性与可实施性过程中的内在矛盾，基本制度作为环境法典中的基础性规范体系，在规范构速的过程中能否林同运用“整体 观方法体系与体系化方法，以调和上述矛盾，将为整体法典规范内容的合规律性与可实施性产生关键性的影响。上述矛盾需要在生态文明时代共生提辑的指引下，通过法律与科学之问的紧密合作，（26）参见朱明哲：生态文明 时代的共生法哲学,载环球法律评论2019年第2期，第50页。在基本制度内部建立“学习机制”予以调和.一方 面，送立学习机
36、制”能够在法律规范和客观规律之问建立制度化的衔接机制，使最新的科学认知通过“学习机制”有序地反 映在法律规范之中；另一方面，“学习机制”能移使基本制度具备不断学习和改进的能力，（27）See Daniel A.Farber, Environmental Protection as a Learning Experience, Loyola of Los Angeles Las Review, Vol.27, No.3,1994, p.797. 使其在保证规范内容与结构稳定的同时具备一定的适应性，以适应新生杰学范式”下的生杰环境保护的实践需求。基本 制度内学习机制”的速立应着眼于以下方面：首先，
37、在各具体类型基本制度中，确立以客观生态环境状况及生态环境利 用行为与生态环境之间的互动规律为基础的制度运行机制，使生态环境状况及客观规律内嵌于整体规制过程中；其次， 将生态环境标准制度确立为基本制度中学习机制”的核心制度，使对于生态环境状况以及客观规律的科学认知，通过生 态环境标准的“转译”融入生态环境法律规范，在保证环境法律规范的开放性和学习能力的同时，最大程度地确保法律规 范的稳定性；（28）参见周骁然：环境标准法律制度研究，中国社会科学出版社2020年版，第124-125页。最后， 强化生态环境标准制度与其他基本制度之间的衔接，以生态环境标准制度为纽带，使其具备的学习能力全面辐射基本制
38、度体系乃至整体环境法典规范。三、环境法典基本制度的基本结构在明确环境法典基本制度的核心功能与支撵其构建的方法后，需要在其核心功能与构建方法的指引下，确立环境 法典基本制度的基本结构，即解决基本制度应当包括哪些具体制度以及各具体制度之间结构关系的问题。（一）环境法典基本制度的内容构成解决基本制度应当包括哪些具体制度的问题，可以从各国环境法典的比较法实践、法典化基本理论以及我国生杰 环境保护法治实践三个方面予以综合考量。首先，从比较法实践来看，因各国政治体制、社会发展状况以及生态环境基 本状况等因素的差异，各国环境法典的法典化模式和程度存在不同，这使得各国已编纂形成的环境法典在基本制度的设 计上存
39、在较大差异，在较为具有代表性的法国、意大利和瑞典的环境法典中：法国采取了形式编系的道路，对立法和行 政法规分别进行汇编式编纂，（29）参见莫菲：法国环境法典化的历程及启示,我中国人大2018年第3期，第 53-54页。在法典立法部分的共同规定卷中，按照程序性规范整合的思路，（30）参见朱明哲：法典化模式选择的法理 辨析，载6法制与社会发展2021年第1期，第112页。确立了信息与公民参与制度（环境影响评价制度作为一部分 被规定于此制度中）、环境损害预昉与救济制度、环境行政检查制度以及环境许可制度等基本制度。（31）参见法国环境 法典（第一至三卷），莫恭、刘彤、葛苏聃译，法律出版社2018年版，
40、第6-44、90-134页。意大利选择了介于单行法 汇编和实质法典编纂的中间道路，（32）参见李钧：一步之遥：意大利环境法规与法典”的距寓，栽中国人大2018 年第1期，第54页。在环境法典第二部分，构建了以战略环境评价、环境影响评价、环境综合许可为核心的基本制度 体系。（33）参见意大利环境法典，李钧、李修琼、蔡洁译，法律出版社2021年版，笫9-72页.瑞典选择了楣架性 编纂加授权立法的实质编纂模式，（34）参见竺效、田时雨：瑞典环境法典化的特点及启示，羲中国人大2017年 第15期，第55页。并在法典总则编第四、第五章构建了以环境质量标准和环境影响评价为核心的基本制度体系。（35） 参见
41、瑞典环境法典,竺效等译，法律出版社2018年版，第15-26页。从上述梳理中，可以看出各国法典中对于基 本制度体系的规定存在较为明显的差异，但是值得注意的是环境影响评价这一凸显环境法特色的制度在各国环境法典中 均被确立于基本制度之中，此外环境许可、环境标准等制度也在各国环境法其中频频现身。其次，法典化基本理论在确立法典化范围过程中，对基本制度内容构成的确定有着较强的借鉴意义。法典化基本 理论主要从消极标准的角度，明确不宜纳入法典的内容，具体包括：具体法律的实施条例和实施细则、涉及单一主体和 事项的专门性法律、适用于特定主体的法律、特定时间内生效的法律、特定区域内生效的法律、需要颇繁变更的法律以
42、 及暂行性或试行性法律。（36）参见封丽霞：法典编纂论一一个比较法的视角，清华大学出版社2002年版,第304-305 页。在环境法法典化的研究中，研究者结合环境法的特点，归纳形成了以下三个方面的消极标准：存在较大争议的法律 制度、正在试点改革的法律制度以及牵涉多个部门法内容的法律制度。（37）参见张忠民、冀鹏飞：习近平法治思想和 生态文明思想的自足与互助：以环境法典为中心，载中国知网重庆大学学报（社会科学版）网络首发论文2021年5月 10 日，0510.0924.002.html,122021 年 8 月 21 日访问。上述标准可以进一步细化和归纳为以下三个方面：一是涉及多部门职权衔接、利
43、益冲突明显的制度(38)前述标准中存在较大 争议的法律制度几乎无一例外地属于职权关系复杂、利益冲突明显的法律制度，例如自然资源资产产权制度。，二是改 革试点进程中尚未形成统一认识的制度(39)在改革试点中的制度成果可以进一步细分为，已形成统一认识的制度和未能 形成统一认识的制度，前者正是需要借助法典编纂进程予以确立的制度类型，例如生态保护红线制度等；后者才是为了 保证法典体系稳定性应当排除的制度，例如生态保护补偿制度。，三是涉及其他法律领域的高度专业性制度(40)此类制 度往往涉及与环境法同样具有“领域法”属性的其他法律领域，例如涉及财税法领域的环境保护税制度等。但消极标准 仅能排除无法纳入环
44、境法典的制度,仍然需要遵循基本制度的核心功能.并借助整体观”方法体系和体系化方法，归纳 形成枳极性标准。结合前文分析，纳入基本制度范围的具体制度至少需要符合以下枳极标准之一：一是其能够为分则各 编产生整体性的规范整合功能；二是其作为“公因式”能够贯穿于分则各编具体规范之中。最后，在我国长期生态环境保护法治实践中，现有立法体系中业巳围绕生态环境利用行为规制形成了一系列具有 基础性地位的法律规度。同时.为满足生杰文明速设的将求，在推进生态文明体制改革的进程中，也依循“源头严防、过 程严管、后果产每、责任追究”(41)参见中共中央、国务院：生杰文明体制改革总体方案,我中国政府网， , 2021 年
45、8 月 21 日访问。的全过程管理原则,不断 探索形成了诸多新型制度成果。因此，应在比较法经脸和法典化理论的指引下，围绕生态环境利用行为的全过程规制， 全面吸纳实践中形成的传统制度以及生态文明体制改革的试点成果，最终确立环境法典基本制度的内容构成：一是“继受 完善型1基本制度，包括在实践中巳经实现法制化并满足前述标准要求的生态环境标准制度、生态环境规划制度、环境影 响评价制度、生态环境许可制度、生态环境监测制度以及环境应急管理制度：二是1改革确认型基本制度，包括在改革 实践中巳经形成共识(42)在法典编窠的进程中，如果结合实践探索能够对生态保护补偿制度等其他具有基础性地位的制 度形成共识性认识
46、，亦应当结合改革实践将其纳入基本制度范畴之中。的资源环境承载能力监测预警制度、生态保护红 线制度以及生态环境风险管控与修复制度。(二)环境法典基本制度的内部结构在依循上述标准确定基本制度的内容构成后，需要进一步明嘀前述各项制度间的内部结构。首先，就各类基本制 度的基本类型而言，依照事前预防一事中控制一事后应对的内在逻辑构建基本制度体系已有理论上的支撑，(43)参见 汪劲：环境法学，北京大学出版社2006年版，第198页；吕忠梅主编：环境法原理(第二版)，复旦大学出版 社2017年版，第215页：于文轩、牟桐：生态文明语境下环境法典的理性基础与法技术构造,栽6湖南师范大学 社会科学学报2020年
47、第6期，第15页等。可将基本制度类型化为事前颈防、事中控制和事后应对三大模块：事前预 防制度模块着眼于在生杰环境利用行为决策前，确定特定时空范围内生态环境保护的规制目标，具体包括资源环境承栽 能力监测预警制度、生态环境标准制度、生杰保护红线制度和生态环境规划制度，四者之间形成了从生态环境客观状况、 技术要求、底线约束到整体目标的事前预防制度侬系：事中控制制度模块着眼于将确定形成的规制目标，分解贯彻于生 态环境利用行为的宏观决策到具体实施全过程，具体包括环境影响评价制度、生态环境许可制度和生态环境监测制度， 三者之间形成规制目标分解、行为管控约束以及生态环境状况反馈的事中控制制度体系；事后应对制
48、度模块着眼于对生 态环境利用行为产生不利后果的应对处理，具体包括生态环境风险管控与修房制度和环境应急管理制度，两者分别回应 生态环境利用行为引发的生态环境风险和危险，形成完整的事后应对制度体系。其次，就各类基本制度间的逻辑关联而言，在静态规范层面可依照“事前一事中一事后的线性,明序排列三大模块中 的各项制度。但在制度规范设计的过程中，还应切实反映生杰环境保护实践对基本制度体系开放性和适应性的要求，构 建形成各模块之间相互约束和文撑的网络化动态梅合结构。一方面，发挥各制度模块固有的制度功能，通过基本制度相 互之间的引导和约束，确保整体规制框架的有序运行和规制目标的实现；另一方面，挖掘各个模块在各自运行的过程中 产生的信息汇集和信息反馈的功能，为各模块运行过程中及时优化和调整规制要求提供信息保漳，以切实提高整体基本 制度的开放性和适应性，提升整体规制相架的运行效能。故而，在具体制度规范构建的过程中，除了需要明确各基本制 度问衔接条款外，还应当注重强化各基本制度的信息汇集与反债机能，并优化