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1、论我国非诉行政执行的“裁执分离”机制“暴力拆迁”、“最牛钉子户”等屡见报端，对城市房屋拆迁管理条例的 质疑也随之而起，强制拆迁引发的官民矛盾引起了高层的重视，在此大背景下， 国务院于2011年1月19日出台了国有土地上房屋征收与补偿条例，同时废 止了城市房屋拆迁管理条例。国有土地上房屋征收与补偿条例第28条规 定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规 定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法 院强制执行。”该条规定引起了城市房屋拆迁模式的骤变，由“司法拆迁”取代 “行政拆迁二2011年6月30日全国人大常委会第二十一次会议通过了中华
2、人民共和国行政强制法，该法对申请人民法院强制执行的具体程序、条件和执 行措施等作出了较为原则的规定，但对人民法院具体执行方式未作明确规定。 2012年2月27日，最高人民法院出台了关于办理申请人民法院强制执行国有 土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定，该法第9条规定：“人民法院裁 定准许执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县人民政府组织实施，也可以由 人民法院执行这一规定确立了人民法院在“司法拆迁”中一般担任裁决者， 由政府组织实施具体拆迁行为的“裁执分离”机制。一、“裁执分离”是司法的无奈选择我国非诉行政执行实行的是行政机关自行执行和向人民法院申请强制执行 相结合的制度。这一制度实行了二
3、十年，司法实践的结果告诉我们，制度是行之 有效的。这不仅有效弥补了行政机关执法能力不足的问题，而且有效解决了司法 对行政的适当监督。行政强制法第53条对此也进行了确认，即“当事人在法 定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强 制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法 院强制执行。国有土地上房屋征收与补偿条例第28条的出台标志着法院必将在“司 法拆迁”中承担重要角色，而“拆迁”关系民生，矛盾复杂且易激化。如果简单 的由“司法拆迁”取代“行政拆迁。不仅不利于“拆迁”工作有效实施，也不 利于司法公信力建设。在此背景下，最高人民法院提出“裁执
4、分离”是理性与现 实选择妥协的结果。二、“裁执分离” 的法理争议能否“裁执分离”，应不应该“裁执分离”，是“裁执分离”机制面临的最棘 手的两个问题，也是法学界争议最大的两个问题。首先，能否“裁执分离”，行 政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规规定，无 行政强制权的行政机关作出的行政决定，当事人在法定期限内不申请行政复议或 者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，该行政机关应依法向法院申请强制执行。 有观点认为，法律规定的法院强制执行，应当是法院参与强制执行始终，法院是 强制执行的唯一主体。因此，在理论上不存在法院与行政机关“裁执分离”一说。 也有观点认为，法律只规定由法院强制执行
5、，并未规定法院如何执行，“裁执分 离”，“裁执如何分离”都是法院的工作方式之一，都是法院职权范畴之内，因此, “裁执分离”要从现实可行的角度来理解。其次，应不应该“裁执分离”是一个 价值判断问题，即“裁执分离”的优劣问题。有观点认为，司法实践表明，现行 的法院非诉行政强制执行制度挺好，没必要进行“裁执分离二也有观点认为在 拆迁、土地征收、环境整治等案件执行中，法院强制执行存在很多问题，故有必 要进行“裁执分离”司法改革。（能否“裁执分离”“裁执分离”是属于应用法律、法令问题的解释还是属于法律、法规本身需 要补充规定的问题。根据全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作 的决议第1条之规定，
6、凡关于法律、法规条文本身需要进一步明确界限或作补 充规定的，由全国人民代表大会常务委员会负责解释或用法规加以规定。有观点 认为“裁执分离”是对强制执行概念的解释，属于法律、法规本身需要进一步明 确界限的问题，应当属于全国人民代表大会常务委员会职权范畴，不应当由最高 人民法院作出解释。因此，最高人民法院无权出台关于办理申请人民法院强制 执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定第9条的规定。也有观 点认为“裁执分离”是法院强制执行方式之一，属于应用法律、法规的问题，故 根据全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议第2条之规 定，最高人民法院出台的关于办理申请人民法院强制执行国有
7、土地上房屋征收 补偿决定案件若干问题的规定第9条是有法律依据的。观点之争焦点在于“裁执分离”是属于强制执行概念的明确界限，还是属于 强制执行的特殊方式。笔者以为，强制执行作为一个法律概念及司法实践的具体 运用，其内涵与外延应当是明确的，即强制执行由法院受理、组织实施，确认结 案这一执行程序全过程，法院是强制执行的唯一主体，法院是强制执行法律后果 的唯一承担者。最高人民法院作出的关于办理申请人民法院强制执行国有土地 上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定（下称规定）第9条并非是对强制 执行概念的重新解释，也非对强制执行概念明确界限，而是强制执行方式的具体 应用。从最高人民法院司法解释的名称使用“规
8、定”也足以看出是根据立法精神 对审判执行工作制定相应的规范和意见，并非是对用某一法律或者对某一类案 件、某一类问题进行明确。从最高人民法院出台司法解释的过程看，是经过与国 务院有关部门反复协商并报全国人大同意的情况下出台的，因此，最高人民法院 的司法解释是符合法律规定的，是有法律依据的。（二）应否“裁执分离”将国家权力分解为立法权、行政权和司法权，是依据它们在社会秩序中所具 有的功能。一般认为，立法权具有社会秩序创制功能，在于表达民意，分配正义; 行政权具有社会秩序实现功能，在于执行民意，实现正义；而司法权则具有社会 秩序矫正功能，在于复归民意，矫正正义。1民事审判与民事强制执行，一个 是确认
9、权利，一个是实现权利，两者在性质上同属于民事权利的司法救济，民事 强制执行权具有矫正正义功能的国家权力性质，属于司法权的性质范畴。具体行 政行为和具体行政行为的非诉执行，一个是确定具体行政行为内容，一个是实现 行政权力，两者在性质上都应当属于行政权范畴。因此主流观点认为，行政机关 申请人民法院强制执行，与行政机关的自行强制执行，都属于行政权的延伸。既 然非诉行政强制执行权属于行政权范畴，那么非诉行政强制执行权由行政机关或 法院共同行使，并不会损害国家权力的监督与运行。从法国、美国等国家权力分 配体系看，非诉行政强制执行权由行政机关行使也是有实践依据的。笔者以为， 在现行法律体系下，部分案件实行
10、“裁执分离”也是符合应然要求的。三、“裁执分离”应当遵循的原则公平正义是法律价值的永恒追求，制度创新只有围绕公平与正义这个永恒话 题，制度才有意义和价值。“裁执分离”作为程序法的组成部分，应当遵循程序 法的基本规则和原则。（一）“裁执分离”应当进行开庭或组织听证程序正义的基本要求之一是保障当事人的参与权，开庭或听证是当事人表述 自身诉求的最好方式。规定第5条规定：“人民法院在审查期间，可以根据需 要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查J虽然规定要 求是可以组织听证，但由于“裁执分离”的后果是由行政机关自行组织实施，故 听证应当理解为必经程序，这既有利于法院查清事实，又使双方当事人
11、能够感觉 到程序的公正。（二）“裁执分离”的审判法官应当保持“中立”保持“中立”是法官职业道德基本准则对法官的基本要求，也是程序正义的 基本要求。一般意义上讲“中立”，其内容主要有三项：（1）与案件有牵连的人 不得担任该案的裁判者；（2）法官不得与案件结果或者各方当事人有任何利益上 或其他方面的关系；（3）裁判者不应存有支持一方、反对另一方的预断或偏见。 在房屋征收与补偿案件中，行政相对人对法官是否能够保持“中立”是持怀疑态 度的，因此担任“裁执分离”的法官除要做到“中立”的基本内容外，必须要有 更高的要求。法院在选择审理法官时，原则上应当选择业务能力、人格魅力强的 法官担任。（三）“裁执分离
12、”应当符合公正与效率原则公正与效率是人民法院的工作主题，也是程序正义合理性与及时性的基本内 容。最高人民法院前院长肖扬曾指出，公正与效率的基本内涵是：人民法院的全 部司法活动，要做到审判公开，程序合法，审限严格，裁判公正，依法执行。这 高度概括了宪法和法律对人民法院职责的规定，充分体现了人民法院审判工作的 基本特征和目标追求，是人民法院保持公正性、权威性和公信力的具体体现和根 本要求。公正与效率主题作为一个完整的统一体，为衡量司法公正提供了一把标 尺，人们用这样的标尺既可以衡量法院的整体工作，又可以衡量每一件具体案件 的审判工作。它也为人民法官规定了一个理性与现实相结合的价值目标，成为人 民法
13、院审判工作的灵魂和生命。“裁执分离”在公正与效率方面必须考虑以下几 方面因素：1、双方当事人对“裁执分离”的态度。2、“裁执分离”的外围因素 如行政机关的执行能力、当事人对行政行为的抗拒程度、行政相对人的履行能力 等。3、“裁执分离”可能产生的社会风险。4、“裁执分离”后，法律效果与社会 效果能否有机统一。（四）“裁执分离”应当符合诚实信用原则诚实信用原则不仅是民法的基本原则，同时也是新民事诉讼法的基本原则， 其目的是防止当事人滥用诉讼权利和法院滥用审判权。这一原则的有效实施，有 利于维护诉讼秩序，使诉讼活动顺利进行，有利于保证人民法院的裁判及时实现, 有利于保护当事人及其他人的合法权利，如法
14、院和行政机关不能基于“裁执分离” 而互相推诿；法院不能强迫双方当事人达成调解协议；行政机关不能滥用其行政 权力等四、“裁执分离”的司法实践最高人民法院规定出台以后，各地方法院认为第9条是对非诉行政执行 的指导性规定，是“裁执分离”的法律依据，在实施“裁执分离时, 主要有两 种思路：一是法院做出准予强制执行裁定后，完全退出，交由行政机关去实施， 法律后果由行政机关承受；二是强制执行裁定做出后，以法院的名义实施司法强 制，行政机关负责具体实施拆除等工作，法院到场指导监督，行为后果归属于法 院。前一种情形抵触、反对呼声较为强烈，主要原因有：（1）各地强制执行模式 的形成有一定的历史原因，有的已经形成
15、法院主导、行政机关配合的工作机制， 当地政府领导认同这种强制执行模式。（2）认为完全分离模式执行主体不明，认 为执行的依据是生效裁定，而执行主体是行政机关，理论上站不住脚；（3）法院 完全退出，在执行过程中遇到阻挠的行为人，缺乏手段，会使强制执行难上加难。 笔者以为，“裁执分离”中法院不能完全退出，主要有以下几方面原因：（1） 法律规定由人民法院强制执行，则强制执行的最终主体也是唯一主体是法院，这 是不可回避的底线，法院想完全退出非诉行政执行是不现实的，也是不可取的。 在法律未修改为非诉行政由行政机关自行执行之前，法院仍是强制执行后果的承 担者。（2）在现行政治体制下必须坚持党的领导。党的领导
16、不仅是宪法原则，也 是我国最基本的政治制度之一，执行过程中依靠党委支持，各方协调，法院党组 在当地党委领导下工作，法院没有理由，也没有必要在“裁执分离”案件中全退。（3）民事诉讼法的协助执行制度，一定程度上赋予法院召集有关部门参与执行 的权力。五、“裁执分离” 的价值思考“裁执分离”作为非诉行*dk行的新模式，作为法院改革的探索，其意义和 价值应该是肯定的。首先，行政机关比较了解当事人的基本情况。行政机关作出 行政决定时，要查明案件事实，查明当事人的社会关系，同时会了解当事人对待 执行态度，这些情况都有利于执行工作的顺利开展。其次，让行政强制执行权回 归行政权，有利于保证行政权力的完整性，对国
17、家权力的重新分配，提供相应的 实践依据。第三，有利于整合行政资源，缓解法院案多人少的矛盾。“裁执分离” 使行政机关成为执行主体之一，行政机关有权利也有义务参与执行程序，必定会 整合自身的行政资源，及时执结案件。一项制度的好坏，评价标准只有一个，即是否有利于保护当事人的合法权益。 个人利益、集体利益、国家利益、党的利益、人民利益、法律利益，这些都是制 度选择的价值原点。好的制度的最高标准就是和谐，和谐就是各方利益的有效平 衡，矛盾的有效解决。“裁执分离”彻底改革必定依赖于立法的修改，在立法未 修改之前，“裁执分离”不能过头，否则，不仅不利于维护法治的严肃性，而且 可能会侵害当事人的合法权益。1王
18、娣主编：强制执行法学，厦门大学出版社2011版，第15页。2绍兴市中级人民法院课题组：非诉行政执行的现状和应然的走向， 载浙江审判2012年第11期。非诉行政执行案件“裁执分离”机制刍议摘 要：在非诉行政执行模式从“裁执合一”近年来向“裁执分离”过渡的大背 景下，本文简要对比了两大法系执行模式，从以妥善处理公平和效率之间关系为 切入点，分析了发展现状和存在的问题，认为在当前的探索阶段该机制在实践中 面临的最大问题是缺乏高位阶法律的支撑，并从其他配套层面提出了建议。关键词：非诉行政执行;裁执分离;行政权;司法机关根据行政强制法第二条的规定，行政强制执行作为上位概念，是由行政 机关自行强制和非诉行
19、政执行两种形态组成1。在形式上看，人民法院是开展 非诉行政执行的职能部门，但纠其职权，仅限于出具是否准予执行的裁定，现行 行政强制法等法律皆未对负责具体执行的主体予以明确，因此“裁执分离” 概念的提出和机制的发展，符合新时代司法改革和行政改革的大方向，也是理顺 多年来在该类案件执行权争议的时代要求2。一、非诉行政执行的模式概述我国行政审判强制执行模式是在深受英美法系和大陆法系相关执行模式的 影响下，立足于强力行政权的国情基础逐步形成的，不同模式之间并非对立排斥, 而是在追求公正和效率的过程中，侧重点不同使然。（一）大陆法系：行政权主导在大陆法系的很多国家，行政机关专有的公权力表现形式之一即是行
20、政强制 执行权，司法机关被排除在外。在作为行政强制执行制度发明者的德国，行政机 关是执行活动的唯一主体，司法途径作为一种法律救济渠道，是在行政行为执行 完毕之后相对人方能使用的。造成这种模式的原因可以概括为两点：一是在德国, 行政决定作出前，相关行政机关审查合法性的程序和标准均极为严格;二是在德 国等大陆法系国家，行政决定权的附属性权利之一便是行政强制执行权，因而由 行使主权力的主体行使附属权力就顺理成章了。（二）英美法系：司法权主导该模式意味着，在行政相对人怠于或消极履行具体行政决定的情况下，法律 并通常未赋予行政机关自行执行的权力，因而需向司法机关提出执行申请，某种 程度上而言，这类似于我
21、国的“裁执分离”机制。例如，在美国行政机关虽然可以 做出罚款、责令停止某项具体行为的行政决定，但若行政相对人不履行，行政机 关除了可以直接执行个别类型的决定外，若要回归行政决定的出发点，仍要通过 借助普通法院的力量，行政相对人若无视法院的执行令的权威，则将涉嫌藐视法 庭罪，法院将采取罚金、拘禁等刑事手段保障执行3。由此可见，司法机关的角色定位通常是中立性质的裁判者，无论一个国家遵 从什么法系，都不能苛求由法院一力承担审查义务和执行职责。因此，只有从制 度设计上厘清行政权与司法权二者之间的界限，才能在处理行政非诉执行案件的 过程中兼顾公平和效率，提升行政行为和司法权威的公信力。二、“裁执合一”到
22、“裁执分离”的现实必要性近年来，随着行政执法力度的不断加大，国土资源、环境保护等行政管理部 门向法院申请审查执行大量的非诉行政执行案件，例如请求责令停产停业、强制 执行恢复原状、责令退还或者交还土地、拆除和没收违法建筑、拆除被征收房屋 等。当前，法院执行部门办案任务艰巨繁重，执行案件总量庞大并持续增加。尽 管全国法院普遍加强了执行力量，但案多人少矛盾仍十分突出，司法强制执行手 段单一和人力物力财力缺乏影响了执行效率。止匕外，在非诉行政执行案件中，个别违法行为涉及建设高铁、公路等大型公 益类项目，有些与当地政府招商引资、发展经济而允诺边建设边办理相关手续有 关，个别地区还存在行政机关未经审批违法
23、占地情形，一些案件涉及重大的经济 利益和民生问题，相关善后工作难以处理。在处理这些案件的过程中，如果党委、 政府的强力支持和协调缺位，或者相关政府部门不予配合和积极参与，人民法院 自身很难完成强制执行工作，势必导致上级机关环保国土督办查处的事项不能及 时落实，影响法治政府的建设进程，更会损害日后开展行政管理工作的执法权威。需要关注的是，非诉执行制度产生有其历史原因，一方面，当时民众的法治 意识还十分薄弱，面对行政机关作出的行政行为，若相对人暗自感到存在瑕疵或 错误，通常也是不知告、不愿告、不会告或不敢告。在这种大背景下，为了避免 有瑕疵或错误的行政决定贸然进入执行程序，非诉行政执行制度就应运而
24、生了。 人民法院作卷外部介入的中立力量，实际上是给行政机关在依法行使职权的过程 中增加的审查、监督的关口，最大限度避免行政管理相对人因未主动寻求救济而 遭受不公正的损害。另一方面，当时缺乏基本的行政法律规范，强制执行需要严 格的实体规则和程序规则控制，建立过于分散的强制执行队伍又将大幅度增加行 政管理成本4。行政行为进入实际执行阶段的过程中，引入非诉执行审查程序, 可以确保在较短的时间内、使用较为简易的程序推进合法行政决定的目标实现， 通过非诉方式节约司法资源。随着我国法律体系的逐渐建立和完备，机构改革的 规范科学，行政机关已经完全具备了执行的条件，而且从专业性和人员结构上更 具优势。在此情况
25、下，最高院也在探索非诉执行制度改革，以还原行政权力的强 制力、执行力，“裁执分离”制度是契合当下行政执法的态势的。三、当前“裁执分离”机制的运行态势从2011年9月起，最高人民法院陆续发布了相关司法解释及多个通知、规 定5,据此我们明确可以看出，“裁执分离”是由有关中央层面的国家机关经过充 分协商后通过司法解释的形式予以确定用以推进破解执行难、执行乱难题的创 举。在“由法院审查、政府组织实施”的模式下，司法专业优势、监督功能得以发 挥，同时党委、政府也可以发挥其在政治、人力、资源的长处6。全国部分地 区就推进“裁执分离工作在上述司法文件出台后，开展了一系列有益、积极的探 索实践。如浙江省、吉林
26、省、山东省等相继以省委名义出台文件或者法院与政府 联合发文的形式7,均明确适用“裁执分离”原则，上述地区的行政机关在实际工 作中也取得了良好的执法效果，依法维护了行政机关行政执法权威。四、“裁执分离”工作面临的困局（一）高位阶法律依据缺失尽管最高人民法院的层面以司法解释和司法文件的形式，明确了“裁执分离” 的原则，然而由于最终公布的行政强制法并没有对“裁执合一”或“裁执分离” 作出明确规定。实际上，无论是法院还是行政机关，其拥有的非诉强制执行权只 能由法律的形式加以规定，而非仅通过司法解释来创造、分解甚至是重新分配 8o因此，作为特定时代的新兴产物，这在为该机制留出探索空间的同时，也 造成了法
27、理基础薄弱的局面。（二）行政机关的执法理念有待提档更新长期以来，行政机关习惯性地认为，申请法院强制执行就应该由法院作为实 施主体，因此对“裁执分离”有抵触情绪，个别单位或执法人员持否定态度，不支 持、不配合。之所以出现这种情况，究其根源还是行政机关对于“裁执分离”机制 的认知层面较为落后，对实行“裁执分离”大趋势、府院联动机制在提升法治政府 建设方面的作用没有充分认识，缺乏对解决行政决定执行难的清醒站位。（三）后“裁执分离”阶段工作尚处于初级模式在以往的涉及土地及强制拆除等执行过程中，因为涉及到的部门较多，实际 执行的案件数量有限，因此往往采取个案联合执法的方式，那么在“裁执分离” 实施以后，
28、组织实施主体如何确定，行政机关在现有工作模式下，如何在上行法 缺位的状况中构建规范化的“裁执分离”执行模式，仍处于摸索阶段。现阶段因为 实际操作中执行力量不足、执行机构衔接不畅等问题，导致行政机关不愿意推行 “裁执分离是当前工作的问题之一。（四）组织实施行为的监督机制有待完善法院在作出准予执行的裁定后，如何在具体组织实施的过程中确保行政执行 行为不突破法律监督的笼子，如何避免出现怠于执行、超越裁定范围执行或者在 执行过程中出现违法行为，这一问题如果不能很好地解决，一方面可能导致司法 程序和资源被同一执法行为多次占用，另一方面也可能出现个别行政机关突破职 权组织越权执法。五、“裁执分离”机制的对
29、策初探（一）在立法Jf面确立“裁执分离”制度在缺乏高位阶法律依据的情况下，当前推动“裁执分离”机制落实的主要手段 基本上是利益激励，要真正有效地动员和整合行政机关的执行力量，只有在全国 人大及其常委会的主导下制定并通过相关法律，才能使“裁执分离”模式在社会上 建立坚实的实践基础，同时厘清并拓宽适用案件的类型和范围、细化审查标准、 完善具体执行方式、明确责任主体、畅通救济渠道，在各个环节上实现“有法可 依”。（二）在认识层面提高行政机关提高法治理念人民法院要进一步延伸审判职能，通过以案释法等方式宣传“裁执分离”工作 的重要意义以及在实践中所起到的重要作用，促进行政机关提高站位,转变观念, 增强执
30、法本领和水平，树立主动作为的开拓意识，成为推进“裁执分离”模式的中 坚力量。（三）在创新层面探索”后执行工作”模式一是执行力量专业化。建议行政机关在建设法治政府的过程中，努力构建一 支专业化的法律人才队伍，将执行案件的合法性审查工作进行流程化管理。发挥 党委政府执行力量优势，多措并举，倡导非职权事务性执行工作借助社会公共资 源达到执法效果。二是执行流程规范化。在作出行政决定的同时对执行工作作出 预判，形成常态化的分工明确、权责清晰的执行流程。（四）在联动层面提高行政决定的执行效率人民法院要与地方政府密切配合，在分工履责的前提下，构建司法与执法良 性互动的长效局面。通过对行政决定的高效执行提升政
31、府执法权威，要确保大型 公益项目、涉重大经济利益和民生问题的案件得到妥善执行，从而维护社会繁荣 稳定，不断优化营商环境。综上所述，在深化行政执法体制改革、促进法院司法体制革新的过程中，实 现非诉行政执行模式的制度化都是不可忽视的必由之路。作为历经实践检验的 “裁执分离”机制，使非诉行政执行模式的运行得以规范化、长效化，平衡了此前 司法权和行政权的矛盾。希望本文的浅显研究和思考能够对“裁执分离”工作机制 能够逐渐完善、有效落实、推进法治社会建设作出点滴贡献。参考文献1这里的例外”即是由单行法律授权的某些行政机关，具有自行强制执行 的权力，故而无需向人民法院申请执行。2沈福俊：非诉行政执行裁执分离
32、模式的法律规制J.法学，2015 （5）3杜玉韬：国外行政强制执行主体比较J.前沿，2008 （7）4黄学贤：非诉行政执行制度存在的主要问题及其完善J.江苏社会科学， 2014 （4）5分别为关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧 急通知、关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若 干问题的规定（以下简称若干问题的规定）、关于在征收拆迁案件中进一步 严格规范司法行为 积极推进“裁执分离”的通知。6王才亮，程顺：国有土地上房屋征收与补偿条例条文释义与案例指导M. 法律出版社，2011.7危辉星，黄金富：非诉执行执行“裁执分离”机制研究以浙江法院推 进“裁执分离”机制的时间为基础J.法律适用，2015 （1）8母璐琳：非诉执行执行裁执分离制度研究D.云南大学，2019