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1、全面增强就业吸纳能力行动计划一、基本原则坚持就业导向、政策协同，继续把就业摆在经济社会发展和 宏观政策优先位置，作为保障和改善民生头等大事，把稳定和扩大就 业作为宏观调控的优先目标和经济运行合理区间的下限，根据就业形 势变化，及时调整宏观政策取向、聚力支持就业。坚持扩容提质、优化结构，兼顾容量、质量与结构，抓住主 要矛盾，在多措并举创造更多高质量就业岗位的同时，更加重视日益 凸显的结构性就业矛盾，聚焦劳动者技能素质提升，突出抓好技术技 能人才培养培训，推动形成劳动力市场更高水平的供需动态平衡。坚持聚焦重点、守住底线，紧盯就业领域关键环节和突出问 题，瞄准重点地区、重点行业和重点群体，制定更加精
2、准有效的举措, 因地因企因人强化分类帮扶援助，切实兜牢民生底线。二、发展环境“十三五”期间，面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改 革发展稳定任务特别是新冠肺炎疫情的严重冲击，始终坚持以人民为 中心，将就业摆在经济社会发展优先位置，创新实施就业优先政策， 推动就业工作取得积极进展。全国城镇新增就业6564万人，城镇调查 失业率均值控制在5. 2%,劳动年龄人口平均受教育年限从10.2年提高加快发展数字经济，推动数字经济和实体经济深度融合，催生更 多新产业新业态新商业模式，培育多元化多层次就业需求。健全数字 规则，强化数据有序共享和信息安全保护，加快推动数字产业化，打 造具有国际竞争力、就业容
3、量大的数字产业集群。深入实施“上云用 数赋智”行动，推进传统线下业态数字化转型赋能，创造更多数字经 济领域就业机会。促进平台经济等新产业新业态新商业模式规范健康 发展，带动更多劳动者依托平台就业创业。2、支持多渠道灵活就业和新就业形态发展破除各种不合理限制，建立促进多渠道灵活就业机制，支持和规 范发展新就业形态。鼓励传统行业跨界融合、业态创新，增加灵活就 业和新就业形态就业机会。加快落实关于维护新就业形态劳动者劳 动保障权益的指导意见，建立完善适应灵活就业和新就业形态的劳 动权益保障制度，引导支持灵活就业人员和新就业形态劳动者参加社 会保险，提高灵活就业人员和新就业形态劳动者社会保障水平。规范
4、 平台企业用工，明确平台企业劳动保护责任。健全职业分类动态调整 机制，持续开发新职业，发布新职业标准。（三）提高区域就业承载力1、推动区域就业协调发展支持东部地区发挥创新要素集聚优势，率先实现产业升级，开拓 高质量就业新领域，培育高质量就业增长极。加快完善中西部和东北 地区基础设施，提升产业集聚区公共服务效能，引导产业向中西部和 东北地区有序梯度转移，推动就业机会向中西部和东北地区扩散。支 持中西部和东北地区根据国家战略导向和发展重点，对接先进生产要 素和创新资源，发展特色优势产业，改造提升传统产业，积极布局新 兴产业，厚植就业创业沃土。2、实施特殊类型地区就业促进行动健全巩固拓展脱贫攻坚成果
5、长效机制，统筹各类政策资源，强化 后续扶持，以脱贫地区为重点，支持欠发达地区因地制宜发展吸纳就 业效果好的富民产业。支持革命老区、边境地区等发展本地特色产业, 推进资源型地区加快培育发展接续替代产业，完善就地就近就业配套 设施，做好边民、少数民族劳动者和失地农民、下岗矿工、停产企业 员工等困难群体就业帮扶。对高失业率地区开展专项就业援助，针对 性开发和推荐就业岗位，促进失业人员再就业。3、壮大县乡村促就业内生动力深入推进新型城镇化和乡村振兴战略有效衔接，推动县乡村联动 发展，促进产镇融合、产村一体，打造“一县一业”、“一乡一特”、“一村一品”经济圈，做好产业和就业帮扶。推进以县城为重要载体的城
6、镇化建设，补短板强弱项，增强综合服务能力，促进绿色低碳发 展，吸引各类生产要素向县城流动聚集，做大做强县域经济，扩大县 城就业需求。支持乡镇提升服务功能，增加生产生活要素供给，为发 展产业、带动就业创造良好条件，把乡镇建设成拉动农村劳动力就业 的区域中心。完善农村一二三产业融合发展体系，丰富乡村经济业态, 促进乡村产业多模式融合、多类型示范，打造乡村产业链供应链，加 快乡村产业振兴步伐，培育乡村就业增长极。六、提升劳动者技能素质，缓解结构性就业矛盾把技术技能人才培养培训放在更加突出的位置，着力改善劳动力 要素质量，建设一支符合高质量发展要求、适应现代化经济体系、具 备较高职业技能和道德素质、结
7、构比较合理的劳动者队伍。（一）大规模多层次开展职业技能培训1、完善职业技能培训政策体系面向市场需求加强职业技能培训，健全终身职业技能培训制度， 制定“十四五”职业技能培训规划，深入实施职业技能提升行动。稳 步扩大培训规模，重点加强高校毕业生和城镇青年、农村转移就业劳 动者、脱贫人口、失业人员、个体工商户、就业困难人员（含残疾人） 等技能培训，支持企业开展职工在岗培训，突出高技能人才培训、急 需紧缺人才培训I、转岗转业培训、储备技能培训、通用职业素质培训, 积极发展养老、托育、家政等生活服务业从业人员技能培训，广泛开 展新业态新商业模式从业人员技能培训，确保“十四五”期间开展补 贴性职业技能培训
8、7500万人次左右。强化安全生产技能培训，提高劳 动者安全生产素质。完善职业技能竞赛体系，推动职业技能竞赛科学 化、规范化、专业化发展。2、实现培训供给多元化构建以公共实训基地、职业院校（含技工院校）、职业技能培训 机构和行业企业为主的多元培训载体。推动培训市场全面开放，采取 优化审批服务、探索实行告知承诺等方式，激发培训主体积极性，有 效增加培训供给。充分发挥企业职业技能培训的主体作用和职业院校 培训资源优势，补贴的职业技能培训项目全部向具备资质的职业院校 开放。新建一批公共实训基地，并优化功能布局、提高开放性，完善 企业利用公共实训基地开展实训有关制度。实施职业技能培训共建共 享行动，健全
9、职业技能培训共建共享机制，开展县域职业技能培训共 建共享试点。3、切实提升职业技能培训质量引导培训资源向市场急需、企业生产必需等领域集中，动态调整 补贴性培训项目目录。采取按规定补贴培训、企业自主培训、市场化 培训等多样化的培训方式，广泛开展订单式、套餐制培训，探索“互 联网+职业技能培训”。统筹各级各类职业技能培训资金，加强集约化 管理和使用，健全分层分类的培训补贴标准体系，畅通培训补贴直达 企业和培训者渠道。健全职业技能培训监督评价考核机制。探索建立 个人培训账户，形成劳动者职业技能培训电子档案，实现与就业、社 会保障等信息联通共享。4、提高劳动者职业素养大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精
10、神，营造劳动光荣的社会 风尚和精益求精的敬业风气。鼓励劳动者通过诚实辛勤劳动、创新创 业创造过上幸福美好生活。加强职业道德教育，引导劳动者树立正确 的人生观价值观就业观，培养敬业精神和工作责任意识。推进新型产 业工人队伍建设，提高产业工人综合素质。（二）构建系统完备的技术技能人才培养体系1、推动职业技术教育提质培优突出职业技术教育类型特色，深入推进改革创新，优化结构与布 局。完善职业技术教育国家标准，推行“学历证书+职业技能等级证书” 制度，实施现代职业技术教育质量提升计划，建设一批高水平职业技 术院校和专业。健全职普融通机制，稳步发展职业本科教育，实现职 业技术教育与普通教育学习成果双向互通
11、互认、纵向流动。支持和规 范社会力量兴办高质量职业技术教育，增强职业技术教育适应性。大力发展技工教育，建设一批优质技工院校和专业。探索中国特色学徒 制，深化产教融合、校企合作。2、提高人才培养质量强化人才培养就业导向，健全人才培养与产业发展联动预警机制, 增强人才培养前瞻性。深化教育教学改革，实施教育提质扩容工程， 着力培养创新型、应用型、技能型人才。优化高校学科专业布局，推 进专业升级和数字化改造，及时减少、撤销不适应市场需求的专业。 加快重点领域急需紧缺人才培养，实施专业技术人才知识更新工程。 加强重点专业学科建设，研究制订国家重点支持学科专业清单，大力 发展新兴专业。加大数字人才培育力度
12、，适应人工智能等技术发展需 要，建立多层次、多类型的数字人才培养机制。3、完善终身学习体系建设学习型社会，构建服务全民终身学习的教育体系。推动高水 平大学开放教育资源，完善注册学习和弹性学习制度。健全终身教育 学习成果转换与认证制度，推进“学分银行”试点，探索学分积累转 换制度。促进继续教育高质量发展，建立统一的高等学历继续教育制 度，畅通在职人员继续教育与终身学习通道。规范发展非学历继续教 育。积极发展在线教育，完善线上、线下课程学分认定和转换机制。 创新发展城乡社区教育。4、深化技能人才管理制度改革实施“技能中国行动”，完善技能人才培养、使用、评价、激励机制。推进职业资格制度改革，压减准入
13、类职业资格数量。完善职业技能等级制度，建立职业技能等级认定与相关系列职称评审贯通机制。 推行社会化职业技能等级认定，鼓励企业在国家职业技能等级框架范 围内增加技能岗位等级层次。加快构建国家资历框架，畅通管理人才、 专业技术人才及技能人才的职业发展通道。资料来源：“十四五”就业促进规划到10. 8年，技能劳动者总量由1.3亿人增至2亿人，就业形势总体稳 定，就业结构持续优化，就业质量不断提升。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗 目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第 二个百年奋斗目标进军的第一个五年。当前和今后一段时期，我国发 展仍然处于重要战略机遇期
14、，高度重视就业问题，实施就业优先战略, 为实现更加充分更高质量就业提供了根本保证；我国已转向高质量发 展阶段，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格 局加快构建，经济稳中向好、长期向好，为就业长期稳定创造了良好 条件；新一轮科技革命和产业变革深入发展，新兴就业创业机会日益 增多；新型城镇化、乡村振兴孕育巨大发展潜力，新的就业增长点不 断涌现；劳动力市场协同性增强，劳动力整体受教育程度上升，社会 性流动更加顺畅，为促进就业夯实了人力资源支撑。但也要看到，“十四五”时期就业领域也出现了许多新变化新趋 势。人口结构与经济结构深度调整，劳动力供求两侧均出现较大变化, 产业转型升级、技术进
15、步对劳动者技能素质提出了更高要求，人才培 养培训不适应市场需求的现象进一步加剧，“就业难”与“招工难” 并存，结构性就业矛盾更加突出，将成为就业领域主要矛盾。城镇就 业压力依然较大，促进高校毕业生等重点群体就业任务艰巨，在工业化、城镇化进程中，还有大量农村富余劳动力需要转移就业，规模性 失业风险不容忽视。同时，就业歧视仍然存在，灵活就业人员和新就 业形态劳动者权益保障亟待加强；人工智能等智能化技术加速应用， 就业替代效应持续显现；国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显 增加，对就业的潜在冲击需警惕防范。总之，就业形势仍较严峻。必 须深刻认识就业领域主要矛盾的变化，深入分析面临的挑战和风险， 坚
16、持问题导向，采取务实举措，抓住机遇，调动各种积极因素，不断 开创就业工作新局面，努力实现更加充分更高质量就业。三、全面增强就业吸纳能力1、强化就业优先导向的宏观调控将就业优先政策置于宏观政策层面并持续强化，完善调控手段， 充实政策工具箱，强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策 支持就业的导向，实现与就业政策协同联动。深入实施扩大内需战略, 持续促进消费、增加有效投资拉动就业，通过保市场主体保就业。健 全就业影响评估机制，制定实施宏观政策时要充分考虑对就业的影响, 提升重大政策规划、重大工程项目、重大生产力布局对就业的促进作 用。健全就业目标责任考核机制，建立更加充分更高质量就业考核评 价
17、体系，探索开展高质量就业地区试点工作。2、促进制造业高质量就业实施制造业降本减负行动，引导金融机构扩大制造业中长期融资,提升制造业盈利能力，提高从业人员收入水平，增强制造业就业吸引 力，缓解制造业“招工难”问题。推进制造业高质量发展和职业技能 培训深度融合，促进制造业产业链、创新链与培训链有效衔接。支持 吸纳就业能力强的劳动密集型行业发展。注重发展技能密集型产业， 推动传统制造业转型升级赋能、延伸产业链条，开发更多制造业领域 技能型就业岗位。立足我国产业规模优势、配套优势和部分领域先发 优势，发展服务型制造新模式，做大做强新兴产业链，推动先进制造 业集群发展，打造更多制造业就业增长点。3、扩大
18、服务业就业聚焦产业转型升级和消费升级需要，构建优质高效、结构优化、 竞争力强的服务产业新体系，为劳动者就业提供更大空间和更多选择。 进一步放宽服务业市场准入，深入推进服务业扩大开放，促进服务业 数字化转型、线上线下双向发展，推动现代服务业同先进制造业、现 代农业深度融合，支持生产性服务业和服务外包创新发展，加快生活 服务业高品质和多样化升级，鼓励商贸流通和消费服务业态与模式创 新，引导夜间经济、便民生活圈等健康发展，稳定开发社区超市、便 利店、社区服务和社会工作服务岗位，充分释放服务业就业容量大的 优势。4、拓展农业就业空间深化农业供给侧结构性改革，加强现代农业产业园和农业现代化示范区建设，打
19、造农业全产业链，提升农业价值链，吸纳带动更多就 业。实施农民合作社规范提升行动、家庭农场培育计划和高素质农民 培育计划，推动小农户与现代农业发展有机衔接，扶持一批农业产业 化龙头企业牵头、家庭农场和农民合作社跟进、广大小农户参与的农 业产业化联合体，实现抱团发展，促进农民就业增收。5、支持中小微企业和个体工商户持续稳定发展增加就业完善促进中小微企业和个体工商户发展和用工的制度环境和政策 体系，构建常态化援企稳岗帮扶机制，持续减轻中小微企业和个体工 商户负担，激发中小微企业和个体工商户活力，增强就业岗位创造能 力。优化中小微企业发展生态，取消各类不合理限制和壁垒。支持劳 动者创办投资小、见效快、
20、易转型、风险小的小规模经济实体。加大 对中小微企业和个体工商户融资支持力度，加强普惠金融服务。四、妥善应对潜在影响，防范化解规模性失业风险加强风险监测预警和应对处置，及时制定完善应对重大公共安全、 卫生等事件的稳就业预案，切实做好失业保障。（一）健全监测预警机制1、完善就业失业统计监测调查体系加快构建系统完备、立体化的就业失业监测网络，实现劳动力市 场、企业用工主体和劳动者个体全覆盖，全面反映就业增长、失业水 平、市场供求状况。完善就业统计指标体系和调查统计方法，探索进 行就业质量、就业稳定性等方面的分析。推进大数据在就业统计监测 领域的应用。2、增强风险预警预判能力健全就业形势科学研判机制，
21、组建专业分析团队，开展就业重大 问题研究，提升形势感知、分析研判和科学决策水平。完善企业规模 裁员减员及突发事件报告制度，加强风险评估，适时发布失业预警信 息。（二）全面强化风险应对处置1、健全风险应对处置机制制定分级政策储备和风险应对预案制度，加强规模性失业风险应 急处置，有条件的地方可设立就业风险储备金。允许困难企业在与职 工协商一致基础上，采取依法调整工作时间安排、薪酬等方式，稳定 工作岗位。指导企业依法依规裁员。2、完善失业保障体系稳步推进失业保险扩围，进一步畅通申领渠道，提高政策受益率。用好用活失业保险促进企业稳岗、支持参保职工技能提升等政策，提 高失业保险基金使用效率，充分发挥保生
22、活基本功能作用，有效发挥 防失业、促就业功能作用。畅通失业人员求助渠道，建立失业人员常 态化帮扶机制，实现失业登记、职业指导、职业介绍、职业培训、生 活保障联动。3、积极应对人工智能等智能化技术应用对就业的影响建立人工智能等智能化技术应用对就业影响的跟踪研判和协同应 对机制，避免其就业替代效应短期内集中释放。构建不同行业、不同 业态间的转岗机制，加快劳动者知识和技能更新速度，广泛开展人工 智能等智能化技术应用适应性、储备性培训，提升人工智能等智能化 技术通用技能，充分放大其就业创造效应。五、坚持经济发展就业导向，不断扩大就业容量（一）全面增强就业吸纳能力1、强化就业优先导向的宏观调控将就业优先
23、政策置于宏观政策层面并持续强化，完善调控手段， 充实政策工具箱，强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策 支持就业的导向，实现与就业政策协同联动。深入实施扩大内需战略, 持续促进消费、增加有效投资拉动就业，通过保市场主体保就业。健 全就业影响评估机制，制定实施宏观政策时要充分考虑对就业的影响, 提升重大政策规划、重大工程项目、重大生产力布局对就业的促进作用。健全就业目标责任考核机制，建立更加充分更高质量就业考核评 价体系，探索开展高质量就业地区试点工作。2、促进制造业高质量就业实施制造业降本减负行动，引导金融机构扩大制造业中长期融资, 提升制造业盈利能力，提高从业人员收入水平，增强制造业就
24、业吸引 力，缓解制造业“招工难”问题。推进制造业高质量发展和职业技能 培训深度融合，促进制造业产业链、创新链与培训链有效衔接。支持 吸纳就业能力强的劳动密集型行业发展。注重发展技能密集型产业， 推动传统制造业转型升级赋能、延伸产业链条，开发更多制造业领域 技能型就业岗位。立足我国产业规模优势、配套优势和部分领域先发 优势，发展服务型制造新模式，做大做强新兴产业链，推动先进制造 业集群发展，打造更多制造业就业增长点。3、扩大服务业就业聚焦产业转型升级和消费升级需要，构建优质高效、结构优化、 竞争力强的服务产业新体系，为劳动者就业提供更大空间和更多选择。 进一步放宽服务业市场准入，深入推进服务业扩
25、大开放，促进服务业 数字化转型、线上线下双向发展，推动现代服务业同先进制造业、现 代农业深度融合，支持生产性服务业和服务外包创新发展，加快生活 服务业高品质和多样化升级，鼓励商贸流通和消费服务业态与模式创新，引导夜间经济、便民生活圈等健康发展，稳定开发社区超市、便 利店、社区服务和社会工作服务岗位，充分释放服务业就业容量大的 优势。4、拓展农业就业空间深化农业供给侧结构性改革，加强现代农业产业园和农业现代化 示范区建设，打造农业全产业链，提升农业价值链，吸纳带动更多就 业。实施农民合作社规范提升行动、家庭农场培育计划和高素质农民 培育计划，推动小农户与现代农业发展有机衔接，扶持一批农业产业 化龙头企业牵头、家庭农场和农民合作社跟进、广大小农户参与的农 业产业化联合体，实现抱团发展，促进农民就业增收。5、支持中小微企业和个体工商户持续稳定发展增加就业完善促进中小微企业和个体工商户发展和用工的制度环境和政策 体系，构建常态化援企稳岗帮扶机制，持续减轻中小微企业和个体工 商户负担，激发中小微企业和个体工商户活力，增强就业岗位创造能 力。优化中小微企业发展生态，取消各类不合理限制和壁垒。支持劳 动者创办投资小、见效快、易转型、风险小的小规模经济实体。加大 对中小微企业和个体工商户融资支持力度，加强普惠金融服务。（二）培育接续有力的就业新动能