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1、全面增强就业吸纳能力实施方案一、基本原则坚持就业导向、政策协同，继续把就业摆在经济社会发展和 宏观政策优先位置，作为保障和改善民生头等大事，把稳定和扩大就 业作为宏观调控的优先目标和经济运行合理区间的下限，根据就业形 势变化，及时调整宏观政策取向、聚力支持就业。坚持扩容提质、优化结构，兼顾容量、质量与结构，抓住主 要矛盾，在多措并举创造更多高质量就业岗位的同时，更加重视日益 凸显的结构性就业矛盾，聚焦劳动者技能素质提升，突出抓好技术技 能人才培养培训，推动形成劳动力市场更高水平的供需动态平衡。一一坚持聚焦重点、守住底线，紧盯就业领域关键环节和突出问 题，瞄准重点地区、重点行业和重点群体，制定更
2、加精准有效的举措, 因地因企因人强化分类帮扶援助，切实兜牢民生底线。二、总体要求（一）指导思想协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，立 足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局, 统筹发展和安全，以实现更加充分更高质量就业为主要目标，深入实 施就业优先战略，健全有利于更加充分更高质量就业的促进机制，强 进一步放宽服务业市场准入，深入推进服务业扩大开放，促进服务业 数字化转型、线上线下双向发展，推动现代服务业同先进制造业、现 代农业深度融合，支持生产性服务业和服务外包创新发展，加快生活 服务业高品质和多样化升级，鼓励商贸流通和消费服务业态与模式创 新，引导夜间
3、经济、便民生活圈等健康发展，稳定开发社区超市、便 利店、社区服务和社会工作服务岗位，充分释放服务业就业容量大的 优势。4、拓展农业就业空间深化农业供给侧结构性改革，加强现代农业产业园和农业现代化 示范区建设，打造农业全产业链，提升农业价值链，吸纳带动更多就 业。实施农民合作社规范提升行动、家庭农场培育计划和高素质农民 培育计划，推动小农户与现代农业发展有机衔接，扶持一批农业产业 化龙头企业牵头、家庭农场和农民合作社跟进、广大小农户参与的农 业产业化联合体，实现抱团发展，促进农民就业增收。5、支持中小微企业和个体工商户持续稳定发展增加就业完善促进中小微企业和个体工商户发展和用工的制度环境和政策
4、体系，构建常态化援企稳岗帮扶机制，持续减轻中小微企业和个体工 商户负担，激发中小微企业和个体工商户活力，增强就业岗位创造能 力。优化中小微企业发展生态，取消各类不合理限制和壁垒。支持劳 动者创办投资小、见效快、易转型、风险小的小规模经济实体。加大 对中小微企业和个体工商户融资支持力度，加强普惠金融服务。（二）培育接续有力的就业新动能1、促进数字经济领域就业创业加快发展数字经济，推动数字经济和实体经济深度融合，催生更 多新产业新业态新商业模式，培育多元化多层次就业需求。健全数字 规则，强化数据有序共享和信息安全保护，加快推动数字产业化，打 造具有国际竞争力、就业容量大的数字产业集群。深入实施“上
5、云用 数赋智”行动，推进传统线下业态数字化转型赋能，创造更多数字经 济领域就业机会。促进平台经济等新产业新业态新商业模式规范健康 发展，带动更多劳动者依托平台就业创业。2、支持多渠道灵活就业和新就业形态发展破除各种不合理限制，建立促进多渠道灵活就业机制，支持和规 范发展新就业形态。鼓励传统行业跨界融合、业态创新，增加灵活就 业和新就业形态就业机会。加快落实关于维护新就业形态劳动者劳 动保障权益的指导意见，建立完善适应灵活就业和新就业形态的劳 动权益保障制度，引导支持灵活就业人员和新就业形态劳动者参加社 会保险，提高灵活就业人员和新就业形态劳动者社会保障水平。规范 平台企业用工，明确平台企业劳动
6、保护责任。健全职业分类动态调整 机制，持续开发新职业，发布新职业标准。（三）提高区域就业承载力1、推动区域就业协调发展支持东部地区发挥创新要素集聚优势，率先实现产业升级，开拓 高质量就业新领域，培育高质量就业增长极。加快完善中西部和东北 地区基础设施，提升产业集聚区公共服务效能，引导产业向中西部和 东北地区有序梯度转移，推动就业机会向中西部和东北地区扩散。支 持中西部和东北地区根据国家战略导向和发展重点，对接先进生产要 素和创新资源，发展特色优势产业，改造提升传统产业，积极布局新 兴产业，厚植就业创业沃土。2、实施特殊类型地区就业促进行动健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制，统筹各类政策资源，强化
7、 后续扶持，以脱贫地区为重点，支持欠发达地区因地制宜发展吸纳就 业效果好的富民产业。支持革命老区、边境地区等发展本地特色产业, 推进资源型地区加快培育发展接续替代产业，完善就地就近就业配套 设施，做好边民、少数民族劳动者和失地农民、下岗矿工、停产企业 员工等困难群体就业帮扶。对高失业率地区开展专项就业援助，针对 性开发和推荐就业岗位，促进失业人员再就业。3、壮大县乡村促就业内生动力深入推进新型城镇化和乡村振兴战略有效衔接，推动县乡村联动发展，促进产镇融合、产村一体，打造“一县一业”、“一乡一特”、 “一村一品”经济圈，做好产业和就业帮扶。推进以县城为重要载体的城镇化建设，补短板强弱项，增强综合
8、服务能力，促进绿色低碳发 展，吸引各类生产要素向县城流动聚集，做大做强县域经济，扩大县 城就业需求。支持乡镇提升服务功能，增加生产生活要素供给，为发 展产业、带动就业创造良好条件，把乡镇建设成拉动农村劳动力就业 的区域中心。完善农村一二三产业融合发展体系，丰富乡村经济业态, 促进乡村产业多模式融合、多类型示范，打造乡村产业链供应链，加 快乡村产业振兴步伐，培育乡村就业增长极。五、强化创业带动作用，放大就业倍增效应深入实施创新驱动发展战略，营造有利于创新创业创造的良好发 展环境，持续推进双创。更大激发市场活力和社会创造力，促进创业 带动就业。（一）不断优化创业环境分类推进行政审批制度改革，打造市
9、场化法治化国际化营商环境。 实施全国统一的市场准入负面清单制度，健全清单动态调整机制，定 期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，最大限度解除对创业的束 缚。提升企业开办标准化规范化便利化水平，建立便利、高效、有序 的市场主体退出制度。实行以公平为原则的产权保护制度。1、加强创业政策支持加大对初创实体的支持力度，进一步降低创业成本，提升初创企 业持续发展能力。落实创业担保贷款及贴息政策，提高贷款便利度和 政策获得感。拓展创业企业直接融资渠道，健全投资生态链，更好发 挥创业投资引导基金和私募股权基金作用，加大初创期、种子期投入。 提升创业板服务成长型创业企业功能，支持符合条件的企业债券。2、实现创
10、业资源开放共享强化大企业在市场拓展、产业链协调、带动中小企业创业方面的 作用，实施大中小企业融通创新专项行动，鼓励大企业向中小企业开 放资源、场景、应用、需求，打造基于产业链供应链的创新创业生态。 推动国家科研平台、科技报告、科研数据、科研仪器设施、高校实验 室进一步向企业、社会组织和个人开放，创造更多创业机会。促进国 家级新区、国家自主创新示范区开放企业（项目）资源，建立项目对 接机制，吸纳人才创业。（二）鼓励引导各类群体投身创业1、激发劳动者创业的积极性主动性实施农村创业创新带头人培育行动，壮大新一代乡村企业家队伍。实施大学生创业支持计划、留学人员回国创业启动支持计划。鼓励引 导有创业意愿
11、和创业能力的农民工、大学生、等人员返乡入乡创业。 建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，完善科研人员职务发明 成果权益分享机制。激发和保护企业家精神，倡导敬业、精益、专注、 宽容失败的创新创业文化。2、全方位培养引进用好创业人才大力发展高校创新创业教育，培育一批创业拔尖人才。面向有创 业意愿和培训需求的城乡各类劳动者开展创业培训。实施更加积极更 加开放更加有效的人才政策，加大创业人才引进力度，为外籍高层次 人才来华创业提供便利。健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向 的创新创业人才评价体系，加强创新创业激励和保障。（三）全面升级创业服务1、打造全生态、专业化、多层次的创业服务体系加强服务队伍
12、建设，为创业者提供政策咨询、项目推介、开业指 导等服务。推广创业导师制，推行科技特派员制度，支持科技领军企 业、高技能人才、专业技术人才等到基层开展创业服务。实施创业带 动就业示范行动，组织各类创业大赛和创业推进活动，办好全国双创 活动周，开展创业型城市示范创建，营造浓厚的创业氛围。2、建设特色化、功能化、高质量的创业平台载体构建众创空间、孵化器、加速器、产业园相互接续的创业平台支 持链条。创新创业孵化载体建设模式，支持大企业与地方、高校共建, 提高利用率。实施全国创业孵化示范基地改造提升工程，强化服务质 量管理，提升孵化服务功能，新认定一批国家级创业孵化示范基地。 优化双创示范基地建设布局，
13、充分发挥双创示范基地示范带动作用。 加强大学生创业园等孵化载体建设。支持地方进一步加快建设留学人 员创业园，持续推动省部共建。六、全面增强就业吸纳能力1、强化就业优先导向的宏观调控将就业优先政策置于宏观政策层面并持续强化，完善调控手段， 充实政策工具箱，强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策 支持就业的导向，实现与就业政策协同联动。深入实施扩大内需战略, 持续促进消费、增加有效投资拉动就业，通过保市场主体保就业。健 全就业影响评估机制，制定实施宏观政策时要充分考虑对就业的影响, 提升重大政策规划、重大工程项目、重大生产力布局对就业的促进作 用。健全就业目标责任考核机制，建立更加充分更高质
14、量就业考核评 价体系，探索开展高质量就业地区试点工作。2、促进制造业高质量就业实施制造业降本减负行动，引导金融机构扩大制造业中长期融资, 提升制造业盈利能力，提高从业人员收入水平，增强制造业就业吸引 力，缓解制造业“招工难”问题。推进制造业高质量发展和职业技能 培训深度融合，促进制造业产业链、创新链与培训链有效衔接。支持 吸纳就业能力强的劳动密集型行业发展。注重发展技能密集型产业， 推动传统制造业转型升级赋能、延伸产业链条，开发更多制造业领域 技能型就业岗位。立足我国产业规模优势、配套优势和部分领域先发 优势，发展服务型制造新模式，做大做强新兴产业链，推动先进制造 业集群发展，打造更多制造业就
15、业增长点。3、扩大服务业就业聚焦产业转型升级和消费升级需要，构建优质高效、结构优化、 竞争力强的服务产业新体系，为劳动者就业提供更大空间和更多选择。 进一步放宽服务业市场准入，深入推进服务业扩大开放，促进服务业 数字化转型、线上线下双向发展，推动现代服务业同先进制造业、现 代农业深度融合，支持生产性服务业和服务外包创新发展，加快生活 服务业高品质和多样化升级，鼓励商贸流通和消费服务业态与模式创 新，引导夜间经济、便民生活圈等健康发展，稳定开发社区超市、便 利店、社区服务和社会工作服务岗位，充分释放服务业就业容量大的 优势。4、拓展农业就业空间深化农业供给侧结构性改革，加强现代农业产业园和农业现
16、代化 示范区建设，打造农业全产业链，提升农业价值链，吸纳带动更多就 业。实施农民合作社规范提升行动、家庭农场培育计划和高素质农民 培育计划，推动小农户与现代农业发展有机衔接，扶持一批农业产业 化龙头企业牵头、家庭农场和农民合作社跟进、广大小农户参与的农 业产业化联合体，实现抱团发展，促进农民就业增收。5、支持中小微企业和个体工商户持续稳定发展增加就业完善促进中小微企业和个体工商户发展和用工的制度环境和政策 体系，构建常态化援企稳岗帮扶机制，持续减轻中小微企业和个体工 商户负担，激发中小微企业和个体工商户活力，增强就业岗位创造能 力。优化中小微企业发展生态，取消各类不合理限制和壁垒。支持劳 动者
17、创办投资小、见效快、易转型、风险小的小规模经济实体。加大 对中小微企业和个体工商户融资支持力度，加强普惠金融服务。资料整理来源：“十四五”就业促进规划化培训服务、注重权益保障，千方百计扩大就业容量，努力提升就业 质量，着力缓解结构性就业矛盾，切实防范和有效化解规模性失业风 险，不断增进民生福祉，推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐。（二）基本原则坚持就业导向、政策协同，继续把就业摆在经济社会发展和 宏观政策优先位置，作为保障和改善民生头等大事，把稳定和扩大就 业作为宏观调控的优先目标和经济运行合理区间的下限，根据就业形 势变化，及时调整宏观政策取向、聚力支持就业。坚持扩容提质、优化结构，兼顾容量、
18、质量与结构，抓住主 要矛盾，在多措并举创造更多高质量就业岗位的同时，更加重视日益 凸显的结构性就业矛盾，聚焦劳动者技能素质提升，突出抓好技术技 能人才培养培训，推动形成劳动力市场更高水平的供需动态平衡。坚持聚焦重点、守住底线，紧盯就业领域关键环节和突出问 题，瞄准重点地区、重点行业和重点群体，制定更加精准有效的举措, 因地因企因人强化分类帮扶援助，切实兜牢民生底线。（三）主要目标到2025年，要实现以下目标一一就业形势总体平稳，城镇新增就业5500万人以上，努力实现 更大规模，城镇调查失业率控制在5.5%以内，重点群体就业保持稳定。 城乡、区域就业机会差距逐步缩小，劳动力市场供求基本平衡。就业
19、质量稳步提升，劳动报酬提高与劳动生产率提高基本同 步，覆盖城乡劳动者的社会保障体系更加健全，劳动权益保障进一步 加强，劳动关系和谐稳定，更多劳动者实现体面劳动。结构性就业矛盾有效缓解，人力资源质量大幅提升，更加匹 配产业转型升级和高质量发展的需要。全国高技能人才总量稳步扩大, 劳动年龄人口平均受教育年限达到11.3年，新增劳动力受过高等教育 比例达到55%O创业带动就业动能持续释放，创业引领作用更加凸显，对高 质量就业的带动能力不断增强。创业环境更加优化，政策服务体系更 加完备，创业机会更多、渠道更广，更多人可以通过创业实现人生价 值。风险应对能力显著增强，就业领域风险监测预警和应对处置 机制
20、不断健全，失业人员保障范围有效扩大、保障水平进一步提高， 困难群体得到及时帮扶，就业安全保障更加有力。三、完善重点群体就业支持体系，增强就业保障能力聚焦高校毕业生等重点群体，坚持市场化社会化就业与帮扶相结 合。促进多渠道就业创业。（一）持续做好高校毕业生就业工作1、拓宽高校毕业生市场化社会化就业渠道结合国家重大战略布局、现代产业体系建设、中小企业创新发展, 创造更多有利于发挥高校毕业生专长和智力优势的知识技术型就业岗 位。健全激励保障机制，畅通成长发展通道，引导高校毕业生到中西 部、东北、艰苦边远地区和城乡基层就业。围绕乡村振兴战略，服务 乡村建设行动和基层治理，扩大基层教育、医疗卫生、社区服
21、务、农 业技术等领域就业空间。为有意愿、有能力的高校毕业生创新创业提 供资金、场地和技术等多层次支持。2、强化高校毕业生就业服务健全校内校外资源协同共享的高校毕业生就业服务体系，完善多 元化服务机制，将留学回国毕业生及时纳入公共就业人才服务范围。 加强职业生涯教育和就业创业指导，加大就业实习见习实践组织力度, 开展大规模、高质量高校毕业生职业技能培训，提高高校毕业生就业 能力。实施常态化高校毕业生就业信息服务，精准组织线上线下就业 服务活动，举办行业性、区域性、专业性专场招聘，加强户籍地、求 职地、学籍地政策服务协同，提高供需匹配效率。对离校未就业高校 毕业生开展实名制帮扶，健全困难高校毕业生
22、就业援助机制。强化择 业就业观念引导，推动高校毕业生积极理性就业。开展“最美基层高 校毕业生”学习宣传活动。（二）高度重视城镇青年就业1、为城镇青年创造多样化就业机会聚焦城镇青年（主要包括未继续升学初高中毕业生、城镇失业青 年、转岗青年职工等，下同），完善就业支持体系。在推动先进制造 业、现代服务业和劳动密集型产业发展中，开发更多适合城镇青年的 就业岗位，带动更多城镇青年到新产业新业态新商业模式领域就业创 业。对接产业优化布局、区域协调发展和重点行业企业人才需求，完 善人力资源需求发布、要素配置、协同发展机制，支持城镇青年到人 才紧缺领域就业。2、增强城镇青年职业发展能力发挥就业创业服务机构、
23、产业企业园区、青年之家、青年活动中 心等各类平台作用，支持城镇青年参加职业指导、职业体验、创业实 践、志愿服务等活动。探索组织青年职业训练营、就业训练工场。打 造适合城镇青年特点的就业服务模式，畅通信息服务渠道，提高择业 精准度。3、强化城镇青年就业帮扶实施青年就业启航计划，对城镇长期失业青年开展实践引导、分 类指导和跟踪帮扶，促进其进入市场就业创业。将劳动精神、奋斗精 神融入指导和实践，引导城镇青年自强自立。为城镇困难失业青年提 供就业援助。（三）推进农村劳动力转移就业1、稳定和扩大农村劳动力外出就业规模广泛开展区域间劳务协作，健全劳务输入集中区域与劳务输出省 份对接协调机制，加强劳动力跨区
24、域精准对接，发展劳务组织和经纪 人，有序组织输出地农村劳动力外出务工。培育一批有地域特色、行 业特征、技能特点，带动农村劳动力就业效果好的劳务品牌。实施农 民工素质提升工程，推进新生代农民工职业技能提升计划。创建一批 农村劳动力转移就业示范县。2、促进农村劳动力就地就近就业依托县域经济、乡村产业发展，为农村劳动力创造更多就地就近 就业岗位。重大投资项目、各类基础设施建设积极吸纳更多当地农村 劳动力参与。加大以工代赈实施力度，在农业农村基础设施建设领域 积极推广以工代赈方式，广泛组织当地农村劳动力，优先吸纳农村低 收入人口参与工程建设以及建成后的维修养护，并及时足额发放以工 代赈劳务报酬。3、加
25、快农业转移人口市民化放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记 户口制度。推动地方逐步探索制定城乡双向流动的户口迁移政策，确 保外地和本地农业转移人口进城落户标准一视同仁，推动在城镇稳定 就业生活、具有落户意愿的农业转移人口便捷落户。完善财政转移支 付与农业转移人口市民化挂钩相关政策。调整城镇建设用地年度指标 分配依据，建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模 挂钩机制。依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、 集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。提 高基本公共服务均等化水平，推动农业转移人口全面融入城市。（四）统筹其他重点群体就业1、稳
26、定脱贫人口就业健全脱贫人口、农村低收入人口就业帮扶长效机制，保持脱贫人 口就业领域的扶持政策、资金支持、帮扶力量总体稳定。健全有组织 劳务输出工作机制，将脱贫人口作为优先保障对象，稳定外出务工规 模。支持脱贫地区大力发展当地优势特色产业，继续发挥就业帮扶车 间、社区工厂、卫星工厂等就业载体作用，为脱贫人口创造就地就近 就业机会。聚焦国家乡村振兴重点帮扶县、易地扶贫搬迁安置区，积 极引进适合当地群众就业需求的劳动密集型、生态友好型企业（项 目），增加本地就业岗位，组织专项就业服务活动实施集中帮扶。2、持续开展困难群体就业援助完善就业困难人员认定办法，建立动态调整机制，对零就业家庭 人员、残疾人等
27、困难群体，提供“一人一档”、“一人一策”精细化 服务，扩大公益性岗位安置，加强对就业帮扶效果的跟踪与评估，确 保零就业家庭动态清零。落实残疾人按比例就业制度。开展就业援助 月等各类帮扶活动。及时将符合条件的就业困难人员纳入最低生活保 障、临时救助范围，落实乡镇（街道）临时救助备用金制度。3、促进其他群体就业实施积极应对人口老龄化国家战略，强化大龄劳动者就业帮扶和 权益保护，制定完善保障措施，及时提供就业创业服务、技能培训等 支持，促进人力资源充分利用。持续做好产业结构调整、长江流域生 态环境保护修复工作中的人员转岗再就业。四、坚持经济发展就业导向，不断扩大就业容量（一）全面增强就业吸纳能力1、
28、强化就业优先导向的宏观调控将就业优先政策置于宏观政策层面并持续强化，完善调控手段， 充实政策工具箱，强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策 支持就业的导向，实现与就业政策协同联动。深入实施扩大内需战略, 持续促进消费、增加有效投资拉动就业，通过保市场主体保就业。健 全就业影响评估机制，制定实施宏观政策时要充分考虑对就业的影响, 提升重大政策规划、重大工程项目、重大生产力布局对就业的促进作 用。健全就业目标责任考核机制，建立更加充分更高质量就业考核评 价体系，探索开展高质量就业地区试点工作。2、促进制造业高质量就业实施制造业降本减负行动，引导金融机构扩大制造业中长期融资, 提升制造业盈利能力，提高从业人员收入水平，增强制造业就业吸引 力，缓解制造业“招工难”问题。推进制造业高质量发展和职业技能 培训深度融合，促进制造业产业链、创新链与培训链有效衔接。支持 吸纳就业能力强的劳动密集型行业发展。注重发展技能密集型产业， 推动传统制造业转型升级赋能、延伸产业链条，开发更多制造业领域 技能型就业岗位。立足我国产业规模优势、配套优势和部分领域先发 优势，发展服务型制造新模式，做大做强新兴产业链，推动先进制造 业集群发展，打造更多制造业就业增长点。3、扩大服务业就业聚焦产业转型升级和消费升级需要，构建优质高效、结构优化、竞争力强的服务产业新体系，为劳动者就业提供更大空间和更多选择。