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1、论环境法中的风险预防原那么（一）摘要风险预防原那么是环境法中用以预防具有科学不确定性的环境风险，保护人类和环境的 重要原那么，其产生以来在许多国际环境公约中得以运用，同时也被许多国家作为一项法律原 那么加以采纳。为防范日益严重的环境风险，我国应适时在国内立法中确立风险预防原那么，完 善相关立法。关键词风险预防原那么；环境风险；环境法。一、风险预防原那么的产生与开展。（一）风险预防原那么的产生。一般认为，风险预防原那么最早源于联邦德国Vorsorge法那么， 该法那么的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来防止环境破坏。 1976年联邦德国议会通过的空气清洁法就将风险预防原那么作
2、为一项基本原那么纳入其中，它 赋予德国政策的制定者在缺乏科学确定性，但又担忧出现不可逆转的环境损害时，可采取风 险预防措施的权利。联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就经常引用该原那么 以证明其所采取的强硬政策的合法性，并在当时大大地促进了德国环保产业的开展。（二）风险预防原那么在国际环境法中确实立和开展。风险预防原那么被提出后，首先在国际环 境法逐渐得到了肯定和采用。从20世纪80年代开始，风险预防原那么开始频繁出现在一些保 护环境的国际条约、协议和宣言中。较早使用风险预防原那么表述的国际文件是1982年世 界自然宪章，而在1987年第二次保护北海国际会议通过的部长宣言中那么明确提
3、出了风险预 防原那么，即：为了防止北海遭受危险的物质可能带来的损害，预防的方法是必要的，它可 以要求即使在没有明确的科学证据能证明因果关系的情况下，也要采取行动控制这一类物质 的排放。 11987年关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书对于确立和传播风险预防理 念具有重要意义，该议定书在当时对于氟氯氢化物与臭氧层破坏的关联上并没有确切科学证 据的情况下仍然规定：缔约方决定为保护臭氧层，采取预先防范性措施，平衡地控制消耗 臭氧层物质的全球释放总量。20世纪90年代是风险预防原那么全面开展和落实的一个重要阶段，它被更多的国家理解并接 受，其适用范围和领域越来越广，并成为可持续开展思想的重要组成局部。有
4、学者就指出： 1990年以后的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原那么。2其中值得一提是1992年在 里约热内卢召开的联合国环境与开展会议，该会议通过的里约宣言对风险预防原那么确实 认具有里程碑意义。里约宣言第15条专门规定：为了保护环境，各国应按照本国的能 力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据 为理由，延迟采取符合本钱效益的措施防止环境恶化。同时，作为1992年联合国环境与发 展大会的两个重要成果：联合国气候变化框架公约和生物多样性公约也都把风险预 防原那么作为实现自身目标的重要原那么之一。联合国气候变化框架公约第3条第3款规定： 各缔约方应当采
5、取预先防范措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其 不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全确实定性 为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求本钱效益，确保 以尽可能最低的费用获得全球效益。生物多样性公约也在序言中指出：注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而 推迟采取旨在防止或尽量减轻此种威胁的措施。2000年卡塔赫纳生物平安议定书从序言到具体条款都始终贯穿了风险预防原那么，在其 序言中明确提出将转基因生物体生物平安的国际法律保护，建立在风险防范法律原那么基础之 上。该议定书的序言第
6、四段重申了里约宣言的第十五项原那么，正文第1条规定本议定 书的目标是依循关于环境与开展的里约宣言原那么15所订立的预先防范方法，协助确保 在平安转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续使用 产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所构成的风 险并特别侧重越境转移问题。综上所述，预先防范原那么自在20世纪80年代产生以来得到了迅速开展，并已扩展到包括了 保护臭氧层、气候变化、有毒有害废物处理、防止水污染和空气污染、生物平安等环境保护 的所有领域，成为国际环境法的一项重要原那么。（三）风险预防原那么在各国国内法中确实立和开展。国际环境法所
7、确立的风险预防原那么反映 了国际社会在环境保护问题上的共识，对于指导各国环境法的制定和修订起着重要的指引作 用。一些环境保护法律比拟先进的国家已在其国内法中将风险预防原那么作为一项法律原那么加 以采纳，用以防范环境风险。例如，在宪法层次上，2005年2月法国议会通过的宪法修正 案认可了风险预防原那么。在环境基本法层次上，加拿大1999年修订的环境保护法在前 言中规定”加拿大政府承诺执行风险预防原那么，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏， 缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省本钱措施为理由来预防环境退化，明确地把风险预 防和污染者付费、污染预防、保护环境与人类健康并列地规定为环境法的4个基本原那么
8、。法 国1998年制定的环境法典在第110条第1款规定了风险预防原那么，指出根据这一原那么， 不允许以缺乏足够的科学技术知识因而无把握为借口延误时机，在费用可接受的范围内，不 对可能给环境造成重大损失的、无法防止的可预见灾害及时采取适当的防治措施。3在环 境单行法律、法规的层次上，德国化学物质与化学品法、丹麦化学物质与化学品法、 瑞典化学品法令与化学物质排放法令多处规定了预防的准那么，并把预防环境风险和 人体健康风险的要求融入到所有条文之中。二、风险预防原那么的主要构成要素。（一）启动时点：遇有无法接受的危险。适用风险预防原那么将面临的首要问题是，这种环境 风险所带来的威胁到达何种程度时才予以
9、适用。对于风险预防原那么启动时点有着不同的规定, 有的规定的启动条件较为严格，如里约宣言规定的是遇有严重或不可逆转的威胁；生 物多样性公约那么规定严重减少或损失的威胁；有的规定的启动条件较为宽松，如199年 巴马科公约的规定是可能对人类或者环境导致危害；2000年卡塔赫纳生物平安议 定书规定的是潜在不利影响。虽然这些条款规定的标准有所差异，但其共同之处在于它 们都包含了承载价值的语言，表达了对可接受损害程度的道德判断。威胁的严重、重大、不可逆转的具体判断标准是什么呢？以上列举的环境法律文件并没有直接给出答案。实际上，由于经济开展水平、环境保护开展 的程度以及文化背景等因素的不同，世界各国对环境
10、风险的承受能力也是不同的。因此，在 环境标准的制定上肯定存在差异，这就必然会直接影响到各国对环境风险威胁的严重性程度 的判断，制定一个统一的严重性标准显然也是不现实的。联合国教科文组织对预防原那么 的启动时点规定为“道德上无法接受的损害，它包括威胁到人类的生命或健康的损害；严 重和有效地无法挽回的损害；对当代或后代不公平的损害；未有充分地考虑那些受影响者的 人权而实施的损害。这为各国的立法者提供了较为权威的参考。（二）科学的不确定性。这是指没有充分确实的科学证据。证明某种行为与危险后果之间是否存在因果关系。这说明当科学上对损害的因果关系、规模、 可能性和性质有相当大的不确定性时，预防原那么仍然
11、可以发挥作用。科学不确定性是风险 预防原那么区别于以往的环境保护原那么的最明显的特点。大局部国际环境条约和各国的国内法 都要求不需等到有确定的科学证据，但是至少也应该有合理的根据，这说明风险预防原那么不 是基于人们的对风险的焦虑认识或情感原因，而是建立在理性认识的基础上，旨在指导人们 面临潜在的巨大环境风险时作出明智的决定。风险预防原那么的适用只能建立在充分的科学依 据之上，即某种形式科学分析是必需的，而假设仅仅是幻想或凭空推想不能引发风险预防原那么 的适用。4（三）本钱与效益的评估。风险预防原那么的这个要素是指其适用应当在总体的社会、经济影 响上符合本钱效益原那么。为了防止因适用风险预防原那
12、么而付出过高的社会代价，国际社会采纳了在本钱效益分析方法, 即运用比例原那么评估风险预防措施是否符合相称性：一项依据风险预防原那么而采取的措施， 不但要有制定的必要性，同时需要具有法理上与经济本钱上的合理性，并且要使风险预防措 施与风险管理之间具有适当的联系。5（四）适当的预防措施的采用。预防措施应当与所选定的保护级别以及可能造成的损害大小 相对应，即根据不同的风险水平采取适当的预防措施。常用的预防措施包括：禁止性措施、 暂停或延缓性措施、使用最正确可行技术、最正确环境实践、寻找替代方法和进一步研究并 更多信息等。三、关于我国环境法确立风险预防原那么的思考（一）我国国内法中尚未确立风险预防原那
13、么因 为时代的局限，作为我国环境基本法的1989年环境保护法仅规定了适用于环境损害的预 防为主、防治结合的原那么，没有规定和表达风险预防原那么。有学者认为我国环境法中现有 的预防为主，防治结合的原那么已经包含了风险预防原那么的精神，没有必要再专门对风险预 防原那么进行确认，但从实际情况来看这解释是不妥当的。因为从立法的时间来看，环境保 护法是早在1989年就获得通过，而当时风险预防原那么还根本没有传入我国，因此，环境 保护法的立法意图中不可能含有对该原那么的考虑。止匕外，从立法内容上看，风险预防原那么 和我们平时所说的预防为主的原那么是不同的两个原那么，认为前者包含在后者之中显然是不 科学的。到目前为止，我国只在少数环境领域实施了风险预防原那么，如大气污染防治法