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1、【解读】划拨土地建厂房“只租不售，产业用地租赁时代已 至导读：新政解析.土地是承接工程的重要载体，如何在有限的土地空 间内为企业提供最适宜开展的土壤，是推动产业高 质量开展的重中之重。笔者注意到，6月6日，珠海市自然资源局核发国 有建设用地划拨决定书，将金湾区平沙镇一块 49004.81而土地划拨高栏港装备制造区电子信息 产业园工业厂房工程（标准厂房）建设，这也是 珠海市首个以划拨方式供地建设的只租不售标 准厂房。按照过往经验，只租不售通常只出现在住宅用 地中，政府通过推出租赁住房用地来增加市场租赁 房源、规范租赁市场、平稳租赁价格。如今随着政 策进一步扩散至产业地产领域，可能对传统园区模 式
2、产生重大冲击。带方案供应，还创新提出了探索建设只租不售 的产业保障房概念。第五局部：恢复划拨供地除了只租不售，珠海新政的另一个亮点是许久 未见的划拨用地重出江湖。1987年12月1日，中国土地第一拍在深圳落 槌。使土地供应改变了以往只能依靠行政划拨的做 法。时隔1个月，深圳经济特区土地使用权出让 条例落地，深圳的国有土地统一实行有偿出让制 度，事实上废除了划拨，改为协议免地价供应。此后三十余年，土地招拍挂制度作为为我国经 营性用地出让的指定方式，对规范土地市场、提高 政府土地的管理水平起到重要作用。但随着我国经济开展进入新常态，面对新增用地资 源瓶颈，招拍挂的缺乏也逐渐显现。一方面， 原有以高
3、投入、高消耗、高污染、低效益为特征的 传统开展模式难以为继；另外、在创业创新的大背景下，产业服务与商业逻辑存在矛盾、土地有偿使 用覆盖面不到位等问题逐渐凸显。而划拨土地因其 无需缴纳土地使用费用、没有使用期限等特点，越 来越多被人所提及。首先，检验园区好坏的标准并不一定是看它带来的 直接经济效益，而是看有没有越来越多的工程和人 才进入园区参与创新，以及是否有大量的企业和人 才从这里走出，这也是我们一直强调的做园区要算 总账；其次，培育市场是政府的职责，从某种程度 上讲是一种公共事业，而非固定的商业模式；第三， 产业孵化离不开政府各部门财政、工商、税务、劳 动保障部门等的通力配合和政策支持，与政
4、府密不 可分。通过土地划拨，便于国家与地方控制管理、 合理规划、开展重点工程，也符合政府的利益诉求。2018年7月16日，深圳发布深圳市人民政府关 于完善国有土地供应管理的假设干意见，重新提出，产权归中央国家机关（含授权单位）、省、市和 区人民政府（含新区管理机构,下同）的公益性、 非营利性用地以划拨方式供应,其中便包括了只租 不售的人才住房和保障性住房、创新型产业用房（含科技企业孵化器,下同）用地。同时特别强调, 划拨用地不得转让、互换、出资、赠与或者抵押, 不得改变用途。，划拨用地重出江湖。在广东产业保障房和深圳划拨用地的基础上， 珠海开始了产业用地改革，2022年4月24日，珠 海产业开
5、展大会重磅发布产业开展系列政策，其中, 创新自然资源要素配置加快产业开展十条措施 明确，鼓励各区（功能区）政府（管委会）探索 采取划拨或协议出让方式,为产业部门或开发区（产业园区）管委会供应标准厂房及配套用地,用 于在开发区（产业园区）范围内建设只租不售的标 准厂房及配套设施,引导产业链上下游中小微企业 集聚开展、有了政策的指引，才有了后来土地建 厂房只租不售的经典案例。第六局部：对产业地产的影响有了珠海经验打头阵，可以预见，会有更多地方政 府跟上，主动探索产业用地的长期租赁。在笔者看 来，可能给全国产业用地市场带来几个重要影响。首先，以大型国有企业牵头，与地方政府合作，将 片区存量土地资产进
6、行集中、统一规划和盘活管理, 将成为地方政府破解土地瓶颈的重要手段。比方高 栏港装备制造区电子信息产业园，就是由珠海最大 的综合性国有企业集团珠海华发全资子公司珠海 华港建投负责建设。政府与国有企业合作，国企代 表政府参与园区运营和获取土地收益，未来只租 不售的经营模式将取代过去一锤子买卖的做法。其次，各地还存在很多可利用的集体土地，但因为 没有产权，无法抵押和流转而不能发挥对国有土地 的补充作用，如果只租不售能够落实，那么集 体土地在功能上将大大缩小和国有土地的差距，成 为工业用地的重要来源之一。第三，只租不售短时间内只会在兴旺省份和部 分一、二线城市试点。因为欠兴旺地区财政比拟依 赖土地收
7、入，即便是先租后让，其土地租金和 弹性年限出让金相比于直接卖地都要低很多，更别 说免费划拨了。如何兼顾盈利性和社会效益，还需 有进一步的政策细那么出台。新政策下，园区市场将会有什么新的变化？对于这个政策，我们需要关注哪些机会？正文:第一局部：产业用地的堰塞湖在笔者看来，难以抑制的地产化以及土地利用 集约节约的现实需求是只租不售出台的主要背 景。1、地产化之困与住宅开发套路成熟不同，产业地产存在融资渠道 窄、销售去化慢、回款周期长等天然缺乏。迫于资 金压力，产业地产商们大都选择了与住宅开发相同 的模式先盖房，再分割成不同面积出售，分割 产权出让的操盘模式长期居于主流。以地产开发模式做园区，虽然对
8、开发商来说有了生 存保障，但也背离了政府开展产业地产的初衷。在 这个过程中，越来越多的开发商对后期运营不加考 虑，除了少局部愿意让渡短期利益，自持物业长期 经营之外，更多开发商都是抱着一锤子买卖的心态, 低价拿地、全部卖完，赚钱走人，留下一堆烂摊子 给政府。产业地产逐渐沦为了房地产商逐利的新市 场，园区模式亟待重构。2、土地粗放利用推行产业用地只租不售的第二个原因是过往粗 放的经济增长方式和土地利用方式透支了 土地资 源。在经济快速开展的时期，为了完成招商引资任务， 地方政府不惜以零地价、负地价出让土地。 从沿海到内地，从城市到乡村，圈地之风如脱缰野 马，无节制地吞噬着土地。而在签订投资协议时
9、， 由于局部官员的短视，加之畸形政绩观作祟，政府 对企业的单位面积土地投入、产出强度等关键指标 不作明确约定，对准入指标未达要求时的惩罚措施 及退出机制也规定甚少，反而政府方应承当的责任 及义务更多。考核机制的缺失让企业更加有恃无恐，大面积拿地 闲置，坐等土地增值再捞一笔的现象多如牛毛，而 政府对此却无可奈何。3、政府无地可用一边是企业围而不建，一边政府却无地可用。以前，产业用地基本采取最高年限供应，一次性出 让50年（据统计，我国企业的平均寿命只有3.7 年，其中中小企业的平均寿命仅2. 5年，集团企业 的平均寿命仅7-8年）之后，政府调节土地市场能 力明显弱化，导致出现传统产业却占用大量土
10、地低 效利用甚至闲置，而新兴产业却无地可用的现象。 这种以牺牲土地资源换来的暂时经济增长和奇迹 已经难以为继，土地集约节约化利用迫在眉睫。第二局部：难以推进的土地租赁事实上，产业用地只租不售最早可以追溯到 2010年。彼时，由于历史原因，一些机关企事业 单位，如高校、科研院所等持有大量国有土地，这些地块的属性涉及科教文卫、商服、工矿仓储等。 由于此时监管体系尚不健全，在上述土地违规修建 住宅、商办等现象十分普遍。随着法规的逐步健全， 为妥善解决历史遗留问题，一些地方政府规定，工 业用地可以转换为单列的保障房建设用地，但要严 格用于保障房建设，并且严禁以任何形式对外销售。当然，以上政策规定只是特
11、殊时期的特殊产物，符 合实际，但对产业用地转型参考意义有限。此后，随着国家不断深化土地要素市场化综合配置 配套改革，产业用地改革也被放到更重要的位置上。 2016年10月28日，国土资源部办公厅发布产 业用地政策实施工作指引，提出各类产业用地 均可采取包括长期租赁、先租后让以及租让结合的 国有土地租赁方式 ,并作出了具有一定可操作性 的规定。同时，对土地的租赁期限，文件也作了（按 照合同法规定,不得超过二十年的要荣。国家提出长期租赁、先租后让，其初衷是 为了解决土地粗放利用的问题。但土地租赁在当时 尚属新鲜事物。同时，这种做法也与企业的固有认知相背离，因为从资产的保值增值与使用效率等方 面考虑
12、，企业都倾向于购买土地。因此，对于土地 租赁，企业普遍比拟抵触。由于企业租赁土地的意愿不强，此后几年，土地租 赁的推进并不顺利。我们看到，仅在土地供应问题 更严重的兴旺省份和局部一、二线城市推行了先 租后让、弹性年期出让更加温柔的措施。所谓先租后让，是指政府先把土地租赁给 企业，以5年左右为期，按照租赁合同约定时间达 到约定利用条件后正常办理出让手续；5年内没有 成效或未到达约定条件，政府有权收回土地。而在 更多的中小城市，产业用地供应依然沿袭着传统的 招拍挂模式。第三局部：先租后让的广东实践广东作为制造业大省，长期存在工业用地供求不平 衡问题。大工程往往能获得优先供地，土地面积大、 开发周期
13、长，不少存在囤积土地的嫌疑，而急需土 地落地的中小工程却面临拿地难的问题。可推进先租后让，企业也有顾虑。一旦未到达 约定的标准，土地被收回，将给企业的生产经营造 成重大损失；就算到达了标准，数年后土地的出让 价格也还未知，如果地价增长过快，还要徒增一大 笔额外支出；此外，先租后让的土地很可能无 法抵押，将给企业融资造成重大障碍。为了解决这一问题，2017年7月，广东省国土资 源厅发布了关于完善工业用地供应制度促进供给 侧结构性改革的指导意见（试行），在国家政策 的基础上做了进一步完善，除了鼓励企业通过租赁 使用工业土地，还提出租赁期内,地上建筑物、 构筑物及其附属设施均可以转租和抵押，消除企
14、业对融资的顾虑。而对于企业关心的续期问题，意 见也做了规定，在20年期满后可续期,续期 时的土地价款,可参照原出让（租赁）合同约定的 价格,结合续期时土地所在区域工业用地基准地价 等,综合评估确定，大大缩小了租赁和购买产业 用地在权益上的差距。第四局部:只租不售的现实路径经过3年的实践，2019年5月，国家自然资源部 印发了改良的产业用地政策实施工作指引（2019 年版），相比于2016版内容，文件新增了 一条：鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、 国家大学科技园、科技企业孵化器,供中小企业进 行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准 厂房用地按工业用途管理,国家大学科技园、科技
15、企业孵化器实行只租不售、租金管制、租户审核、 转让限制的，其用地可按科教用途管理。J在笔者看来，新增这一条规定有几个重要意义。首先，政策肯定了只租不售的路线，长期租 赁对土地集约节约利用有重要意义，肯定要坚持下 去。其次,长期租赁模式要由企探路，把土地拨付给或由企业，由国有企业、高校、科研院所等 负责建设与运营。一来由国企牵头，没有盈利的压 力，赚了钱也是左手倒右手，可以把更多的精力放 在产业服务上；二是通过建设厂房和科技园，扶持 中小企业开展，有重要的经济意义；三是有效防止 了利益寻租，因为有了创新用地（M0）的前车之鉴 （M0开展不下去，除去政府利益相关，最重要的 原因就是地方政府担忧企业
16、利益寻租给当地带来 不良影响），政府深知，一条新的政策，尤其是颠 覆原有规那么的政策出台，背后一定存在利益寻租空 间（比方房企低价拿地赚取租金差价），而国企主 导那么不会产生这一问题；四是国字号园区本身就是 一面旗帜，也能带动很多其他企业入驻，有利于招 商引资。同时，只租不售也给旧城改造提供了有效路 径，通过把土地转让给国企，实施村级工业园（村 镇工业集聚区）升级改造，推进存量工业用地盘活 利用。落实工业产业区块，保障产业开展空间，平 衡城市开展近期目标和长期开展。有了国家政策的指引，2021年9月1日，广东省 广州市出台广州市贯彻落实广东省土地管理改 革2021年度工作方案措施，除了提出强化产业 用地配置制度供给，创新实施标准地带工程