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1、 第六章第六章 政策评估政策评估n第一节政策评估的含义和功能第一节政策评估的含义和功能n第二节政策评估的类型第二节政策评估的类型n第三节政策评估要素第三节政策评估要素n第四节政策评估步骤第四节政策评估步骤n第五节政策评估的障碍第五节政策评估的障碍 第一节第一节 政策评估的含义和功能政策评估的含义和功能一、政策评估的含义一、政策评估的含义 引例：引例：P190-191、私车限行何时了、私车限行何时了n所谓所谓评估评估，就是估量和评价，通常是指根据，就是估量和评价，通常是指根据一定的标准对事物做出优劣判断。一定的标准对事物做出优劣判断。n所谓所谓政策评估政策评估就是针对政策效果进行的评估，就是针对
2、政策效果进行的评估，是发生在政策执行过程的活动。是发生在政策执行过程的活动。n政策评估政策评估有价值层面有价值层面和和技术分析层面技术分析层面的分野。的分野。n对于政策评估三种看法：对于政策评估三种看法：n前评估前评估针对政策方案进行；针对政策方案进行；n过程评估过程评估贯穿政策全过程；贯穿政策全过程；n后评估后评估针对政策效果进行评估；针对政策效果进行评估；一、政策评估的含义一、政策评估的含义(续）续）二、政策评估的基本内容二、政策评估的基本内容n1、指标：指标：确定政策评估得以实施的标准。确定政策评估得以实施的标准。n n2、信息：信息：收集有关评估对象的各种信息，信息可收集有关评估对象的
3、各种信息，信息可以是主观印象，也可以是客观事实；以是主观印象，也可以是客观事实；n3、测定：测定：根据政策评估的指标和收集到的信息，根据政策评估的指标和收集到的信息，运用定性和果，对政策效果进行分析和判断。运用定性和果，对政策效果进行分析和判断。n4、分析分析：价值判断事实判断：价值判断事实判断n5、建议：建议：根据分析结论，提出下一步的行动方案。根据分析结论，提出下一步的行动方案。三、政策评估的功能三、政策评估的功能n1、政策评估是检验政策效果的基本途径；、政策评估是检验政策效果的基本途径；n2、政策评估是决定政策未来走向的主要依据；、政策评估是决定政策未来走向的主要依据；n3、政策评估是合
4、理配置政策资源的基础；、政策评估是合理配置政策资源的基础；n4、政策评估有利于促进政策的科学化进程；、政策评估有利于促进政策的科学化进程；1010年建年建3 3汽车站：决策失误谁埋单？汽车站：决策失误谁埋单？“三拍决策三拍决策”：“决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股。决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股。”图图1 1：客运北站：客运北站 图图2 2：老客运总站：老客运总站 图图3 3：新客运总站：新客运总站 1010年建年建3 3汽车站：决策失误谁埋单？汽车站：决策失误谁埋单？辽宁省葫芦岛市在辽宁省葫芦岛市在19961996年至年至20062006年的年的1010年间，耗资年间，
5、耗资1.41.4亿元，先后建了亿元，先后建了3 3个长途汽车站：个长途汽车站：n 老客运总站老客运总站：高楼从来没有使用过，千万元设施一直闲置：高楼从来没有使用过，千万元设施一直闲置n 客运北站客运北站：综合楼不到一年就关闭，报建手续至今未办全：综合楼不到一年就关闭，报建手续至今未办全n 新客运总站新客运总站：远离两个火车站，给旅客换乘带来不便：远离两个火车站，给旅客换乘带来不便 吴邦国：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失吴邦国：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。误。世界银行估计，我国世界银行估计，我国“七五七五”到到“九五九五”期间，投期间，投资决策失误率在资决策失误率在3030左右
6、，资金浪费及经济损失大约在左右，资金浪费及经济损失大约在40004000亿亿50005000亿元。亿元。第二节政策评估的类型第二节政策评估的类型n一、评估组织的活动形式：一、评估组织的活动形式：正式评估与正式评估（最主要形式）正式评估与正式评估（最主要形式）n二、评估机构权力、地位：二、评估机构权力、地位：内部评估与外部评估（委托评估）内部评估与外部评估（委托评估）n三、政策过程中所处阶段：三、政策过程中所处阶段：前评估（预评估）与后评估（主导形式）前评估（预评估）与后评估（主导形式）第三节第三节 政策评估的要素政策评估的要素一、评估主体一、评估主体n1、决策者和执行者决策者和执行者优点：优点
7、：掌握一手资料掌握一手资料缺点：缺点：受各种因素干扰受各种因素干扰/缺乏专业知识、技能缺乏专业知识、技能n2、专业学术团体和研究机构专业学术团体和研究机构优点：优点：专业知识、技能方面有优势专业知识、技能方面有优势缺点：缺点：可能受政府部门、委托部门干扰可能受政府部门、委托部门干扰n3、政策目标群体政策目标群体 优点：优点：亲身感受、彼此间信息沟通亲身感受、彼此间信息沟通/有利于政策民主化有利于政策民主化缺点：缺点：由于切身利益受影响，客观性难保证由于切身利益受影响，客观性难保证n评估客体是指政策评估的对象，即所要评评估客体是指政策评估的对象，即所要评估的政策。估的政策。n评估应以评估应以有效
8、性有效性(有没有价值有没有价值)、必要性必要性(有有没有需要没有需要)和和可行性可行性(有没有条件有没有条件)为前提，为前提，具体问题具体分析，不能一概而论。具体问题具体分析，不能一概而论。二、评估客体二、评估客体n评估目标即评估工作的出发点，就是设法回答评估目标即评估工作的出发点，就是设法回答“为为什么要进行评估什么要进行评估”这样一个问题。这样一个问题。n评估目标主要涉及三个方面的内容。评估目标主要涉及三个方面的内容。1、政治方面：、政治方面：利益分配利益分配/社会稳定社会稳定/政权稳固政权稳固2、行政方面：、行政方面：是否有作用是否有作用/能力能力/效果效果3、方案方面：、方案方面：是否
9、达到目标是否达到目标/是否构成预期影响是否构成预期影响三、评估目标三、评估目标 四、评估标准四、评估标准n 同一项政策而言，选择不同的评估标准，很可能同一项政策而言，选择不同的评估标准，很可能会得出完全相反的评估结论。会得出完全相反的评估结论。n 政策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价政策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程。值判断的过程。n 事实标准事实标准的确立以特定事物和既定事实为依据，的确立以特定事物和既定事实为依据，更多地是通过调查、统计等实证方法建立数字、比更多地是通过调查、统计等实证方法建立数字、比例等量化关系，旨在确定一项公共政策在事实上产例等量化关系，旨在确
10、定一项公共政策在事实上产生了哪些实际的效果和影响。生了哪些实际的效果和影响。n 价值标准价值标准则是建立在道德、伦理、观念、文化等则是建立在道德、伦理、观念、文化等 社会和政治价值观基础上的，旨在确定一项公共政社会和政治价值观基础上的，旨在确定一项公共政策的价值影响。策的价值影响。1事实标准事实标准n政策投入与产出、成本与收益之间比例关系。政策投入与产出、成本与收益之间比例关系。成本消耗：政策主体成本消耗：政策主体/目标群体目标群体/社会负面影响社会负面影响 政策收益：主体政策收益：主体/客体客体/环境环境n政策目标实现的程度和范围政策目标实现的程度和范围 解决问题程度解决问题程度/满足需求程
11、度满足需求程度/需要被满足人数需要被满足人数n政策对社会影响程度政策对社会影响程度 综合衡量综合衡量 2、价值标准、价值标准n(1)政策是否满足大多数人的利益；政策是否满足大多数人的利益；n(2)政策是否有利于社会生产力的发展；政策是否有利于社会生产力的发展；n(3)政策是否有利于增进人民的团结；政策是否有利于增进人民的团结；n(4)政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定；政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定；n(5)政策是否坚持了社会公正的原则。政策是否坚持了社会公正的原则。n 试对一些学校采取的以学生对教师测评成绩作为试对一些学校采取的以学生对教师测评成绩作为对教师考核主要标准，与奖
12、金、年终考核挂钩的政策对教师考核主要标准，与奖金、年终考核挂钩的政策从事实标准、价值标准层面进行评估。从事实标准、价值标准层面进行评估。五、评估方法五、评估方法1、前后对比法、前后对比法n 前后对比法前后对比法是将政策执行前后的有关情况进行是将政策执行前后的有关情况进行对比，然后评估政策效果和政策价值的一种定量分对比，然后评估政策效果和政策价值的一种定量分析方法。它具有四种最基本的表现方式。析方法。它具有四种最基本的表现方式。n(1)简单对比分析简单对比分析 n(2)投射对比分析投射对比分析n(3)有无一对比分析有无一对比分析n(4)实验性对比分析实验性对比分析 （1）简单前后对比分析）简单前
13、后对比分析前前 后后政策执行前政策执行前 政策执行后政策执行后A2A1=政策效果政策效果A1A 2政策执行前政策执行前 政策执行后政策执行后（2）投射）投射实施后对比分析实施后对比分析A2A1=政策效果政策效果A2A1Q1Q2时间（3 3）有）有无政策对比分析无政策对比分析政策执行前政策执行前 政策执行后政策执行后时间A2B2A1B1A为有政策，为有政策，即即 政策对象，政策对象，B为无政策，为无政策，即非政策对象即非政策对象（A2A1）（）（B2B1）=政策效果政策效果政策执行前政策执行前 政策执行后政策执行后时间A2B2A1B1A和和B在执行前是统一的在执行前是统一的A为实验对象的情况为实
14、验对象的情况B为控制对象的情况为控制对象的情况A2B2=政策效果政策效果（4）实验性对比分析）实验性对比分析n2、专家评估法专家评估法n3、目标群体评估法目标群体评估法 亲身感受亲身感受/个人理解：抽样形式进行个人理解：抽样形式进行 案例：案例：“万人评议万人评议”的两大硬伤的两大硬伤n4、执行群体评估法执行群体评估法 五、评估方法（续）五、评估方法（续）第四节第四节 政策评估步骤政策评估步骤 一、计划与准备一、计划与准备n 首先，首先，建立评估机构，挑选评估人员并进行必要的建立评估机构，挑选评估人员并进行必要的培训。培训。n其次，其次，确定评估对象，即决定评估什么政策，或评确定评估对象，即决
15、定评估什么政策，或评估政策的哪部分内容。估政策的哪部分内容。n第三，第三，制定评估方案，包括描述评估对象、阐述评制定评估方案，包括描述评估对象、阐述评估目的、建立评估标准、选择评估方法、确定评估估目的、建立评估标准、选择评估方法、确定评估目标。目标。n第四，第四，准备评估条件，包括评估的时空条件、工作准备评估条件，包括评估的时空条件、工作进度安排、经费筹措与使用、设备和人员的准备等进度安排、经费筹措与使用、设备和人员的准备等n 从从组织管理角度组织管理角度而言，其主要任务就是分解并而言，其主要任务就是分解并下达评估任务，做好人、财、物方面的资源配置，下达评估任务，做好人、财、物方面的资源配置，
16、建立和健全有效的管理措施。建立和健全有效的管理措施。n 从从具体实施具体实施而言，其主要任务就是利用各种调而言，其主要任务就是利用各种调查手段，全面收集相关信息，并在此基础上进行必查手段，全面收集相关信息，并在此基础上进行必要的加工整理。要的加工整理。n 然后运用具体的评估技术和方法，对政策做出然后运用具体的评估技术和方法，对政策做出公正合里的评价。公正合里的评价。二、组织与实施二、组织与实施 三、总结与报告三、总结与报告n这是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。这是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。n撰写评估报告，可以以规范的书面形式将评估结果撰写评估报告，可以以规范的书面形式将评估结果公之于
17、众，也可以直接提交政府有关部门或领导。公之于众，也可以直接提交政府有关部门或领导。n评估报告作为评估阶段的最终产品，对政策的延续、评估报告作为评估阶段的最终产品，对政策的延续、调整或终结会产生直接的调整或终结会产生直接的影响影响。n其内容除对政策效果进行客观陈述和价值分析外，其内容除对政策效果进行客观陈述和价值分析外，还应还应包括包括政策建议，以及对评估过程、应用方法和政策建议，以及对评估过程、应用方法和一些重要问题进行的必要说明。一些重要问题进行的必要说明。第五节第五节 政策评估的障碍政策评估的障碍n一、政策目标的不确定性一、政策目标的不确定性n二、政策影响的广泛性二、政策影响的广泛性n三、
18、政策资源的混合和相关政策的重叠三、政策资源的混合和相关政策的重叠n四、政策问题的复杂性四、政策问题的复杂性n五、五、政策主体相关人员的抵制政策主体相关人员的抵制 第五节第五节 政策评估的障碍政策评估的障碍一、政策目标的不确定性一、政策目标的不确定性n现实政策存在目标笼统、缺乏可操作性政策；现实政策存在目标笼统、缺乏可操作性政策；n现实政策目标多个、分散和有一定冲突；现实政策目标多个、分散和有一定冲突；政策目标冲突实例政策目标冲突实例：n 2005年年4月月27日的国务院常务会议强调，日的国务院常务会议强调，“必须把解决房地必须把解决房地产投资规模和价格上升幅度过大的问题，作为当前加强宏观调控产
19、投资规模和价格上升幅度过大的问题，作为当前加强宏观调控的一个突出任务。的一个突出任务。n 虽然会议强调要增加中低价商品房和经济适用房的土地供给，虽然会议强调要增加中低价商品房和经济适用房的土地供给，并分类指导。并分类指导。n 但在实际工作中，更多的是实行土地供应但在实际工作中，更多的是实行土地供应“一刀切一刀切”的政策。的政策。实际上，控制投资规模和控制住房价格是两个不同的政策目标。实际上，控制投资规模和控制住房价格是两个不同的政策目标。为了控制规模，政府不得不控制土地供给。而为了控制价格，在为了控制规模，政府不得不控制土地供给。而为了控制价格，在用政策手段抑制投机性需求的同时，却没有做到增加
20、市场的住房用政策手段抑制投机性需求的同时，却没有做到增加市场的住房供给。前者导致土地供应直接减少，而后者只能依靠行政手段获供给。前者导致土地供应直接减少，而后者只能依靠行政手段获得暂时的价格稳定。实际上减少土地供给在需求仍然旺盛的情况得暂时的价格稳定。实际上减少土地供给在需求仍然旺盛的情况下会导致价格上涨，这两个政策在现实中存在一定矛盾。下会导致价格上涨，这两个政策在现实中存在一定矛盾。第五节第五节 政策评估的障碍政策评估的障碍二、政策影响的广泛性二、政策影响的广泛性n预期影响、非预期影响预期影响、非预期影响n直接影响、间接影响直接影响、间接影响n即时影响、长远影响即时影响、长远影响n实质性影
21、响、非实质性影响实质性影响、非实质性影响 很多因素难以测定，且难以用同一计量标很多因素难以测定，且难以用同一计量标准衡量准衡量第五节第五节 政策评估的障碍政策评估的障碍三、政策资源的混合和相关政策的重叠三、政策资源的混合和相关政策的重叠n政策资源混合政策资源混合：不同政策资源彼此交织一起，难以分：不同政策资源彼此交织一起，难以分清支出、效果属于哪个政策；清支出、效果属于哪个政策；n政策的重叠政策的重叠：针对相同、相似的政策问题和目标群体：针对相同、相似的政策问题和目标群体不同政策在实施着，各种不同效果混杂一起。不同政策在实施着，各种不同效果混杂一起。n例如：抑制房价：世界金融海啸、提高二套房首付比例如：抑制房价：世界金融海啸、提高二套房首付比例、提高经济适用房、廉租房建设、银行紧缩银根、例、提高经济适用房、廉租房建设、银行紧缩银根、人民银行提高准备金率人民银行提高准备金率房价下降了，谁之功？房价下降了，谁之功？第五节第五节 政策评估的障碍政策评估的障碍四、政策问题的复杂性四、政策问题的复杂性n 问题错综复杂分析难度大问题错综复杂分析难度大五、五、政策主体相关人员的抵制政策主体相关人员的抵制 n 评估后果可能影响政策主体利益，评估后果可能影响政策主体利益，会寻找各种借口、通过不同渠道影响评估会寻找各种借口、通过不同渠道影响评估。n 可能的借口：可能的借口：P200