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1、简论近代常关衰落的三个阶段摘要清代前期，常关税仅次于田赋、盐税，在国家财政中占有重要地位。鸦片战争以后，近代常关税收急剧下降。但是近代常关的衰落并不是一蹴而就的。这一过程明显可以分为三个阶段。近代常关的衰落是伴随着中国民族危机的加深、中国关税自主权的日益丧失而逐渐形成的。关键词近代常关衰落关税自主权税收清代榷关是明代钞关的继承和发展，其稳定有序的征税系统，也将中国榷关制度推向完备，成为清政府征税的重要工具之一，在国家财政中占有重要地位。鸦片战争后，原属榷关序列中的海关被列强控制下的近代海关所接管，其余榷关改名为常关，除部分陆续被西方帝国主义控制的税务司控制外，内地常关仍由清政府管理。晚清常关并
2、没有随着清朝的灭亡而消失，它的绝大部分被民国政府所接管，并依然在民国财政中占有重要地位。长期以来，榷关研究一直是相对沉寂的领域，这与清代前期榷关在全国财政收入的地位是不相称的。虽然近年来，对榷关的研究也已取得一些成果，但还有许多问题没有得到很好解决。如近代常关是如何衰落的这个问题直接涉及到对晚清常关的评价。究其原因，是地方文献对近代常关很少记载或记载过于简略，使近代常关的研究难以深入。本文主要通过对中国第一历史档案馆所藏关税档案及其他史料的研究，对近代常关进行初步探讨，认为近代常关的衰落与国家主权的逐渐丧失密切相关。但是近代常关的衰落并不是一蹴而就的，而是伴随着中国民族危机的加深，中国关税自主
3、权的日益丧失而逐渐形成的。这一过程明显可以分为三个阶段。(一)从1842年至1853年，中国海关的独立性虽然受到了侵害，但关税主权仍掌握在清政府手中，这是常关衰落的第一个阶段。鸦片战争前，清代榷关是独立自主的。但是鸦片战争以后，清代榷关的独立地位已经受到西方的挑战。中英南京条约、中法黄埔条约、中美望厦条约及其附约，都有片面协定税则的规定，这是中国丧失关税自主权的开始。上海开埠以后，1843年建立的江海关实际上已经在英国势力影响之下了。但是整体而言，尽管外国势力已经开始控制中国海关，但还只是从外部加以干预而已，他们的力量还没有打进海关内部，海关的行政权仍然控制在清朝官员手里。在西方驻上海领事干预
4、下，1851年，上海海关公布了一套管理船舶和船员的港口章程。这是洋员打进江海关的开端。但这只是个别事例，还没有作为一种规定载入条约。在这一阶段，中国海关的独立性虽然受到了侵害，但清政府管辖的常关还没有发生根本变化。(二)从咸丰三年(1853年)至光绪二十六年(1900年)，这是常关衰落的第二个阶段，也是常关衰落的关键阶段。咸丰三年(1853年)，上海小刀会起义，外滩的海关机构也被捣毁，英、美、法三国领事随即宣布：租界严守中立，清朝海关不得在外滩办公，上海的海关无法行使职责。由于清政府的妥协退让。咸丰四年七月，由英美法三国驻上海的三国领事管辖下的江海关开始办公，这是中国第一个由外国人管理的海关，
5、也是中国第一个采用西方式管理模式的近代海关。上海海关被“赋予充分权力以及所有必要的手段”使其“能检查船舶报告、货运舱口单、关税完结和结关准单，以发现任何方面发生的一切错误、违规和偷漏行为”。这是列强控制中国关税征税权的开始。咸丰八年(1858年)签订的天津条约，以及两年后签订的北京条约，所造成的一个严重后果，就是一系列口岸城市的出现。到咸丰十年，中国通商口岸从5个增加到16个，到1895年中日马关条约签订时，中国对外开放的通商口岸已经达到40余处。西方列强胁迫中国政府，从1859年至1864年，先后在广州、汕头、镇江、宁波、天津、福州、九江、汉口、厦门、烟台、淡水、打狗、牛庄设立了近代海关，此
6、时14个通商口岸，均已建立近代海关。近代海关建立后，原来的清代榷关系列的户部关、工部关，改名为常关，虽然仍归清政府管理，但其税收减少非常之多，原因主要有以下几点。1、商品流通格局的变化。清代前期的商品市场，基本上是以国内贸易市场为主，因此榷关税以内地商品通过税为主。对外关税不占主要地位。随着西方对华侵略的加剧，海关、通商口岸的增多以及贸易规模的扩大，近代中国经济格局发生了巨大变化。如清代前期的淮安关，是运河中的重要常关，其税收位居全国前列。河南、山东大量的粮食流通，为淮安关提供了充足的税源。鸦片战争以后，原来以淮安关为枢纽，以粮食为主要商品的固有商路逐渐衰落。特别是各口通商以来，大宗货物多由海
7、上运输，“间有走内地者，亦持洋单为护符，凡洋土各货均系验单放行，概不征税”，光绪朝以后，淮关年均税银4万多两，仅为乾隆时期的10左右。经济格局的变化是造成淮安关衰落的主要因素。苏州在上海开埠以后，丧失了江南地区交通枢纽的地位，商品多从上海中转，使浒墅关难以为继。同治四年，清政府被迫关闭存在了200余年的浒墅关。赣关位于大庾岭商路的要道，其兴衰与近代经济格局的变迁密切相关。五口通商前，大庾岭商路是沟通南北交通的枢纽，由于“赣关地处梅岭之北，系广东一省通衢。从前洋商均在粤东贸易，土货洋货莫不经由赣关，是以征税畅旺”。据统计，乾嘉时期，赣关70以上的税收来自省外的过境商品税。鸦片战争以后，大庾岭商路
8、开始衰落，至同治十二年，赣关来自省外的过境商品税不足20。近代以来，由于西方的入侵，中国的商品流通结构发生了重大变化。对于一些曾经处于通商大道，由于商路的变迁，而变成偏僻小道的常关来说，衰落是必然的。2、税务司管理的海关不断蚕食常关税。近代芜湖常关的衰落就是一个很好的例子。自从税务司管理的芜湖海关建立后，清政府管理的芜湖常关税收大幅度下降。对此安徽巡抚诚动所述芜湖常关亏损的理由是：“芜湖新、常两关并列一处，内地百货各商贪图便捷，多附轮船载运，常关不能过问，此短征者一。洋商在内地用民船转运土货，准就新关取领单照例免常税此短征者二。木植附载轮船又有华商话名洋商致洋筏洋旗日多一日，此短征者三。轮船船
9、钞系归新关征收，应加抽船单，因而日减，此短征者四。茶归茶厘统收，盐归督销稽征，皆就常税剔出，此短征者五。侵夺日多常税日绌，此今昔各别情形。新关初设之时，岁征银十余万，十年以前，岁收亦三四十万，近年增至七八十万，新关侵占常税因有明证。常关历经整顿，近年常税十三万数千两至十四万九千两不等，自光绪二十七年七月奉文以后，凡五十里以内，滨临大江至芜湖大关及裕溪、东河等处向来收数最旺之口，均已拨归税务司兼理，派有洋员会同委员书吏稽查，五十里外未归洋关者，止剩支河四小口，冬春水涸，浅阻难行，夏秋水大船始可通舟，向来收税最少，历计岁征或六七千或八九千两，从无征及盈万之时。”上述芜湖关亏损的五条理由，有四条与海
10、关密切相关。天津钞关税收也深受海关的影响。鸦片战争以后的20年时间里，天津钞关还是“货税畅旺，额征之外，不无羡余”。而天津海关建立后，“由于轮船盛行，帆船减少，商贾往来货物，皆改装轮船，在新关报纳，同治十二年洋税征三十万”，而光绪二十年“为五十万，洋税增常税减”。与此同时，天津钞关税收从20万两下降到10万两。如果说以上两个常关或位于沿海，或处在沿江，附近均有海关，必然会与同处一地的常关争夺税源，还不足以说明海关对全国常关影响的话，试看下面几个例子。赣关鸦片战争前，年均税收超过10万银两。自沿江沿海通商以来，“丝茶概赴上海汉口九江等处销售，不复远涉粤东”，“洋广各货悉由轮船人长江，不由赣关，间
11、有闽广来货为数甚微”。即使“遇有长江运来货物”，“但能查验不复加征，于是腹地之关税，几为海关所侵夺殆尽”。赣关税收急剧下降。到光绪朝，年均税银仅为3万余两。淮安关，清代前期税收年均50万银两。晚清，淮安关税收的急剧下降，也与海关对其侵蚀紧密相关，“洋商入内地贩运，洋土各货又领海关税单，执持验放，当其创行之始尚属畸零，近来十数年间华商付托日多，竟至络绎不绝洋税益增，常税益绌，节年巨亏，已成积重难返之势”。到光绪三十年，该关税收仅4万多两，还不到清代前期的10。3、子口税盛行给常关带来税收的剧减。早在南京条约签定前，英国政府就要求驻华代表朴鼎查对中国内地税进行限制，为此他向清政府指出确定这种子口税
12、的必要性。当时厘金税还没有出现，但是“在大商业中心和在国内通商大道要冲地点上的那些内地常关却已经执行职务达几世纪之久，在这些关卡上，一切货物都必须完纳通过税。当时正是为了要防止对外贸易在这些内地常关有被扼杀之虞，所以把子口税条款订入条约，才觉得有必要”。当时朴鼎查根据户部提供的三个内地常关，即赣关、太平关、北新关的税率进行比较，把子口税确定为2.5。但此时子口税实行的范围还比较有限。大规模实行子口税是第二次鸦片战争以后，由于厘卡已遍布东南各省，成为清政府的一大收入，裁撤已不可能。经过谈判，1858年天津条约和通商章程善后条约子口税条款的规定，外国商人只要在口岸海关完纳一次税率为2.5的子口税，
13、无论是将洋货运人中国内地市场，还是将土货从内地贩运出口，均可免征沿途一切内地税。子口税所纳之税为正税之半，又称子口半税、抵代税，用以抵代货物经过内地常关税卡或厘卡时所征收的税厘，实质就是内地通过税。子口税为外国在华商业流通提供了极便利的条件。同时也便于华商商品规避内地常关税。子口税出台的主要目的，是为了取代以行厘为主的内地通过税，实际上是一种由海关征收的内地关税，因而本质上仍是海关对常关税的侵夺。常关税在第二次鸦片战争后的大幅度下降，与此有密切关系。南京条约规定沿海海关，征收轮船运输的进出口货物税，而清政府管理的常关，则征收木帆船运输的货物税，本来这已经剥夺了一部分常关税收。而子口税的盛行，又
14、进一步剥夺常关权利，加快了常关的衰落。如夔关位于长江上游，清代前期由于中转贸易较为繁荣，税收均能足额。到光绪十七年，重庆设立海关，“准予华洋商民，用挂旗船只装运，上下水洋、土各货，过夔关免税，验照放行，赴夔关完税之货，被洋商侵占。光绪十四、五年，夔关征银尚在八九万两上下，十七年即减收五万两，至二十七年仅征银一万五千两”。与此同时，重庆海关的子口税“光绪十七年征六万六千余两，二十七年增收至十六万四千两，至三十一年增收二十二万两之多”。由于“同为一商之货，洋关既征，常关不能再行重征”，夔关税收自然减少。对扬州关影响最大的镇江海关设立后，其子口税逐年增加。同治十一年至十二年关期，镇江海关收子口税16
15、6000两，而扬州关仅收银43259两，前者是后者的3.84倍。光绪二十六年至二十七年关期，扬州关征收税银44520两，所征税银，虽“较之前三届稍有增加”，其税收短绌情况可见一斑。而镇江关光绪二十一年至二十二年关期，子口税就达192283两。镇江关的子口税是扬州常关税的4.5倍。洋商持三联单赴内地采买土货，只交子口税，沿路不交任何常关税，因此子口税可以说无孔不入，侵蚀着所有常关的税源。三联单原限于洋商，光绪二十二年(1896年)起，华洋商人均可任意请领，赴内地置买土货。海关统计数字表明，随着子口税制度的推行，子口税收入不断增长。19世纪70年代以前，子口税年收入约为15-18万海关两，至70年
16、代末上升到30余万海关两，80年代末上升到40余万海关两，到90年代末增加到80余万海关两，至清末十年则已经突破200万海关两大关。而常关税每况愈下，1766年，常关税540万银两，到1901年，常关税仅为270万银两。4、连续不断的战争，也是造成常关衰落的重要原因。战争对常关的影响，主要体现在太平天国时期。如赣关，咸丰二年(1852年)冬，“粤匪(指太平军笔者注)窜扰犹江，商贩裹足不前”，至咸丰三年五月，赣江“上下节节不通，各路客商，竟致绝迹”。咸丰六年，赣州府城被太平军围困，“赣关半载有余，尚无客商过关”，咸丰六年至八年，赣关仅征收16000银两，不到正常年份的6。太平天国革命存在14年之
17、久。随着战争由南往北的深入，太平关、赣关、九江关、荆关、辰关、武昌关、芜湖关、西新关、北新关、浒墅关、江海关、扬州关等常关几乎先后全部停止征收关税。此后一些常关如龙江西新关、浒墅关在同治年间关闭以后，一直没有恢复。晚清西方对中国的战争连绵不断，亦使常关税大幅度减少。如光绪八年，闽海关的常税征收虽处于旺盛之际，但不久中法战争爆发，导致“各商船闻风畏避，各商船绝少来闽”，光绪八年至九年关期，该关常税仅115859.446银两，比正常年份减少了30以上。甲午战争期间，江海常关由于“江海戒严，南北阻梗，间有船商冒险北行，均被敌船搁浅其时吴淞虽未堵口，无如沙、卫各船生机所系，全在北路，当日闽浙各口，既未
18、往来拦载，生意皆裹足不前”。光绪二十年至二十一年关期，江海常关收银28437.49银两，短征37542.84银两。光绪二十六年(1900年)，八国联军侵华战争爆发，导致北方一些常关的税收减少。张家口关，由于“各国于天津接仗，京城戒严南北道路梗塞，商贩均裹足不前德、英等国从京师带兵至口外，铺店住户均皆关闭，商民大半逃避”。因此该关光绪二十五年至二十六年关期，征收税银30078.349两，仅为正常年份的50左右。临清关由于“奉匪扰津，更乏南售之货，商船绝迹，仅有土匪溃勇络绎河干，往往数日不见一船，虽设重关，竟无收税”，该关光绪二十五年至二十六年关期，收银15915.62两。不到正常年份的30。赫德
19、在信中对清政府威胁以后，笔锋一转，继续写道：“但有一事，应预定明，即系何为常税新约汉文虽有常税字样，而约内载明，以法文为断，昨日交阅之法文，其内语意，系所有通商口岸征收土税各类应归税务司管理，此语应作何解耶伏思通商口岸之洋税，已全为借款抵押，现在新约复将通商各口土税一律作抵，似可比例。何谓洋税，即指洋船应纳船钞，洋船所装之货进出口应纳各税货出入内地应纳之子口税，洋船三项之税，即在作抵之内。新约所指之土税，似应一律为解通商进出口各华船船料，各华船货税并一切规费，均在其内。所指常税字样，有无他义，未能知悉，惟各国特择此事作抵，以其每年确有四五百万之巨款也”。这为赫德侵吞内地常关税埋下了伏笔。赫德不
20、待清政府回信，就迫不及待地在海关总税务司署通令第976号中，指令各关税务司：“通商口岸中除奉天之山海关，直隶之津海关现为洋兵占据，尚未收回外，其余如山东之东海关，江苏之江海关，安徽之芜湖关，浙江之浙海关、瓯海关，江西之九江关，湖北之江海关、宜昌关，四川之重庆，福建之闽海关，广东之潮海关、北海关、琼州关均应派现在各该口之税务司兼办征收常税事宜。”虽然辛丑条约明确规定将通商口岸50里内常关划归海关管辖，但赫德为了达到吞并整个常关的目的，再三要求“常关分局距口岸五十里以内归税务司管理一节，如此定办非(总税务司)所能主其常关分局，距口岸五十里以内归税务司管理一节，此议不应作为试办，若无事故，亦不必不到
21、五十里之限，俟详查各口情形，倘有五十里外之事与五十里内所应办者甚有妨碍，自当随时酌办”。辛丑条约签订后，当时全国35个对外通商口岸中，共有17处设有常关。正如表2所示，常关按地理位置可以分为(1)内地常关；(2)沿海沿江之常关，在海关周围五十里外者；(3)常关之在沿江、沿海通商口岸，海关五十里之内者。是种常关，莫不受海关之节制者也。(P4)清政府管理的则仅是一些税收少、地理位置偏僻的内地常关而已。实际上早在常关衰落的第二阶段，遍布全国的海关逐渐对各地常关形成了包围之势，其衰落不可避免。而到第三阶段，由于中国国家主权严重削弱，近代常关生存空间越来越小，几无安身之地。但赫德侵吞常关的行动遭到一些督
22、抚、常关监督的反对。如咸丰十年(1860年)后，广东各沿海口岸陆续建立税务司公署，遍布省内的对外通商口岸。原有的征税口、开号口和稽查口中，黄埔口改为分关，由粤海关税务司公署领导。澳门、海口改为税务司公署，其余各口统称常关，仍由粤海关监督。当年李鸿章扎行总税务司文称：全国列入五十里以内的常关，并无粤海关。外务部也以“粤海关一向系内务府差使，不属条约海关”为由拒绝交出粤海常关。但各国使领馆以“粤海关税收最旺”为由，联合向清廷施加压力，清政府则恐列强动武，妥协屈从。虽然广东督抚反对赫德的行动失败了，但也使赫德在两三年内完全接管常关的设想大受挫折。因而，清末海关对常关的兼管，实际上采取了种种不同的形式
23、：有只限于收受监督方面实征款数的报表，如芜湖、九江、沙市等关；有将常关一切事宜统归税务司直接管理者，如天津、牛庄、胶州、福州、三都澳等关；而其余多数口岸常关则由税务司特派人员稽查，直到民国初年由于各省无力筹拨偿付赔款，总税务司安格联趁机将上述五十里内常关，完全置于税务司的直接管理之下。尽管归并方式不一，但通商口岸五十里内常关口岸的税收，毕竟已经纳入了赔款的范围，清政府可利用的财政收入大为减少，对清政府而言无异于雪上加霜。如果说第二阶段常关管理权名义上还掌握在清政府手中的话，那么在第三阶段，随着距海关五十里内常关陆续被西方列强所控制的近代海关所接管，清政府直接管理的常关不仅数量急剧下降，而且常关
24、税收更显亏拙。因此常关衰落的第三个阶段，也是近代常关彻底衰落的阶段。二、结语世界经济发展的历史表明，国家的独立，主权的完整，是一个国家关税政策得以保护其经济发展的最重要的条件。如果说清代前期，常关税收有较大的发展，固然是商品流通较为发展的结果，更重要的是在主权完整的情况下，清政府管辖的常关有权征收过往商品的流通税。而在近代中国社会经济转型中，国家主权独立受到严重挑战，这是近代常关衰落的最主要原因。中国近代海关的建立，是鸦片战争以后，在西方“帮办”下完成的，主要征收进出口贸易税，海关名义上受政府之指挥和监督，然而又“独立于行政权力之外，自为系统”，并成为西方国家榨取中国财富的工具。西方列强不仅掠
25、取了在中国沿海、沿江以及内地的航行权、贸易权，中国的大部分关税权和其他各种权利也被西方所控制。控制了近代中国经济命脉的西方列强，依靠种种不平等条约，将沿海、沿江常关融入为近代海关服务的边缘经济圈中。即使那些仍归属清政府直接管理的、条约明文规定由中国政府独立行使征税权的五十里外常关和内地常关，也因为不平等条约对外国商品的保护，征收本国帆船税收的权力，仍常常受到西方列强控制下的近代海关控制，难有作为。尽管处于不同地理位置的常关衰落的原因不一，衰落的程度也不同，但均与国家主权的不断沦丧是同步的，其结果只能是近代常关沦为西方帝国主义控制下的海关的附庸，它不但不能抵制外来经济侵略，保护和发展民族经济，反
26、而使“困商之政”加重，逐渐成为索缚中国近代民族经济发展的一条绳索。西方对华的侵略战争的影响也是近代常关衰落的原因之一。近代频繁的战争，不仅造成常关所处城市自身的损毁，而且使常关所在区域环境严重恶化，常关税收随之大幅度下降。与此同时，近代常关的衰落也与清政府本身的妥协有很大关系。清代前期，清政府逐渐建立了一套严密的中央集权型财政体制。晚清，中央财政权不断向地方下滑。而赫德控制的总税务司控制下的近代海关，一开始就卷入了晚清时期中央与地方财政的矛盾斗争。他利用清政府借外力剔除积弊的需要，迅速在全国推行了外籍税务司制度，企图垄断清政府的财源，将田赋、常关税、盐课和厘金等清政府的主要税项一网打尽，并且采用各种措施“蚕食”清政府原有的财源。因此近代常关的衰落有其客观原因，但是清政府也负有不可推卸的责任。