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1、美国外资安全审查流程重点趋势与启示2022年，我国对美直接投资大幅下降。Rhodium集团发布的数据显示，2022年我国对美直接投资完成额为290亿美元，比2022年下降35%；新宣布对美收购交易额更是下降90%至87亿美元，创过去六年新低。2022年，我国对美直接投资大幅下降的原因是多方面的，但一个重要原因是美国针对来自我国的并购交易安全审查趋严。2022年底，美国提出外商投资风险评估现代化法案，强调要加强美国外商投资委员会（简称CFIUS）的安全审查职责，并将中国列入“特殊关注国家”，特别强调对中国收购美国科技公司实行更为严格的审查标准。2022年3月底，特朗普签署备忘录，不仅宣布将对自中
2、国进口的商品大规模加征关税，还将限制中国企业对美投资并购。本文将介绍美国外资安全审查制度的流程、重点及近年来趋势，并针对如何降低CFIUS安全审查阻碍提出政策建议。一、CFIUS安全审查流程外资安全审查制度是美国平衡市场开放和国家安全的重要武器，由CFIUS组织实施。CFIUS的职责是对任何可能导致美国企业会被外国个人或实体控制的并购交易（管辖交易，CoveredTranaction）实施审查，评估该项交易是否会对美国国家安全造成影响。CFIUS是一个跨部门机构，包括三类成员：一类是常驻成员，包括财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室、白宫科技政策办公室
3、的主管；第二类是在适当情况下参与审查活动的观察员，包括白宫管理和预算办公室、经济咨询委员会、国家安全委员会、国家经济委员会、国土安全委员会的主管；第三类是没有投票权、职责由相关法规确定的成员，包括国家情报局主管和劳动部长。在必要的情况下，CFIUS会邀请其他联邦政府机构参与审查，诸如交通部、卫生和公共服务部、农业部等。财政部投资安全办公室负责CFIUS日常业务运行。CFIUS安全审查一般包括三个阶段：第一阶段是非正式申请。交易有关方在正式提交申请之前，向CFIUS进行咨询，也可以提交一份审查草案。非正式申请有助于提高安全审查的效率。对CFIUS而言，可以在正式审查开始前，有足够长的时间识别潜在
4、风险。对于参与交易的企业而言，通过非正规申请可以有更多的时间和CFIUS成员沟通交流，更充分地对他们关心的问题进行回应和准备。第二阶段是自愿申报和审查。企业应按照要求提交相关信息，进行自愿申报。如果企业未发起自愿申报，一旦CFIUS认为该项交易可能危害美国国家安全，CFIUS就有权对该交易发起审查，即使该项交易已经完成，也可能会被要求撤销。CFIUS常务主席在接到申报以后，将尽快确认申请材料是否完整，是否符合相关法规的要求。如果申请材料完备，常务主席将向CFIUS各成员递送申请材料，于第二个工作日起开始为期30天的审查。审查期间，CFIUS成员将对交易进行核查，确定该笔交易是否存在损害国家安全
5、的可能。第三阶段是调查期。一般而言，CFIUS会在审查期内就绝大部分交易做出结论。如果所有成员都认为该项交易不会影响美国的国家安全，那么审查过程结束；如果至少有一位成员认为该项交易威胁到美国国家安全，则进入为期45天调查期。如果经过调查，CFIUS确认该项交易不会威胁美国国家安全，或者有关疑虑可以通过其他法规来解决，或者CFIUS与并购方就缓释措施（例如，剥离交易中涉及国家安全的敏感资产）达成协议，解决了影响国家安全的问题，那么安全审查结束，交易可继续进行。如果CFIUS最终裁定该项交易存在无法解决且威胁美国国家安全的问题，CFIUS将把该项交易交由总统裁决，总统可以暫缓或者终止该项交易。总统
6、需在CFIUS完成调查后的15天内就是否批准该项交易做出裁决。交易参与方可以在审查或者调查的任何时点要求撤回申报，但需经过CFIUS的批准。交易方需要跟进告知CFIUS交易的后续进展，或在随后某个时间重新提交申报。二、CFIUS安全审查的重点CFIUS的审查标准主要是该项交易对美国国家安全的影响，但CFIUS一直未对国家安全进行清晰、明确界定，这使得CFIUS在实施安全审查时具有较大的自由裁量权。CFIUS根据国家安全审查指南和1950国防生产法案第721（f）部分，分别披露了十五项考虑因素和十一项考虑因素（参见表1和表2）。总体来讲，CFIUS安全审查主要考虑三类国家安全因素：一是并购方是否
7、受外国政府控制，或者代表外国政府？即并购企业与政府之间是否存在“协调战略（CoordinatedStrategy）”。二是被并购的企业经营范围是否属于美国“关键基础设施”行业？“关键基础设施”这一概念包含的行业非常广泛，几乎涵盖了美国绝大多数行业。三是被并购的企业是否拥有跟国家安全相关的关键技术、组件和技术元素？CFIUS所指的国家安全包括国防安全和经济安全两方面的内容，而且CFIUS对经济安全的重视程度不断上升，愈来愈关注并购交易的经济效应。三、CFIUS近十年审查趋势分析（一）审查日益严格，受管辖交易进入调查期的概率大幅增加从CFIUS历年年报披露的数据来看，20052022年，交易方向C
8、FIUS提出自愿申报并被审查的交易总计1238宗，审查数量从2005年的64宗增加至2022年的143宗。受2022年金融危机影响，全球并购活动显著萎缩，此后才逐渐复苏。CFIUS审查的交易数量大致也遵循这一趋势。审查案例进入调查阶段的概率大幅提升。根据CFIUS披露的数据，19982004年间，只有约1.5%的受审查交易进入到调查阶段，20052007该值年均为4.1%，20222022年该值年均增加至37.1%。由此可见，美国CFIUS针对外商投资的安全审查严格程度逐渐上升。（二）审查主要集中于制造业以及金融、信息和服务业被CFIUS审查的交易主要集中在制造业以及金融、信息和服务业，其次是采矿、公用事业和建筑业，批发、零售和运输业。20052022年，44%的受审查交易属于制造业，32%属于金融、信息和服务业，15%属于采矿、公共事业和建筑业，9%属于批发、零售和运输业。