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1、深入实施武器装备建设军民融合发展战略 作者：舒本耀，李红军，吕继超 来源：中国军转民 2015 年第 11 期 装备建设是实施军民融合战略的核心领域，也是军民融合改革最为艰难的领域。深入实施军民融合发展战略，首先要深入实施武器装备建设军民融合发展战略，充分发挥军方主导能动力作用，大力引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域，打破行业垄断，激发创新活力，着力提升装备采购效益。舒本耀 李红军 吕继超 军民融合，是习主席治国治军的重大方略。自党的十八大以来，习主席把军民融合深度发展作为富国强军的重大战略举措，作为“落一子而全盘活”的改革重点，作出一系列重要指示。今年两会上，习主席强调要“深入实施军
2、民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面”，第一次把军民融合上升为国家战略，第一次全面部署军民融合发展战略，这充分彰显了习主席推动军民融合深度发展的决心意志和使命担当。装备建设是实施军民融合战略的核心领域，也是军民融合改革最为艰难的领域。深入实施军民融合发展战略，首先要深入实施武器装备建设军民融合发展战略，充分发挥军方主导能动力作用，大力引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域，打破行业垄断，激发创新活力，着力提升装备采购效益。一、以解放思想引领军民融合 习主席强调，“发展高新技术装备,必须吸纳和利用民用先进技术,海纳百川,不要自我封闭、作茧自缚”。思想僵化是最顽固的束缚，思想解放是最根本的解
3、放。当前，我们不仅要看到技术的“时代差”，更要看到思想理念上的“时代差”。深化军民融合改革，首要是解放思想，转变观念，凝聚共识。目前，受“军工特殊论”影响，军方对于民企参军也存在一些顾虑，主要表现为“四种担心”：一是担装备质量难保证。质量是装备建设的“命根子”。民营企业具有追求利润的天然偏好，且质量管理体系又不同于军工企业质量管理体系，加之缺乏长期积淀的军工质量文化，装备质量恐难有效保证。有的同志感到，在长期的装备科研订货实践中，对传统军工企业的质量监管体系心中有数，而对民营企业的质量把关手段心里没底，因此担心究责，畏手畏脚，不敢迈步。二是担心涉密风险难防范。民营企业参与装备科研生产和维修，装
4、备秘密管理对象、方式、手段都发生了深刻变化。有的同志担心，信息互通会扩大失密渠道，资源共享会拓宽知密范围，深度融合会增加控密难度，失泄密风险会与融合程度呈现出正相关态势。三是担心任务协调难顺畅。近年来，随着装备采购形势不断变化、应急任务不断增加，军企之间临时性协调工作量越来越大。有的同志认为，民营企业缺乏主管部门，不像军工企业有集团公司和国防科工部门主管，担心关键时候“不听招呼，用不顺手”，影响计划任务完成。四是担心民企状态不稳定。装备科研生产需要相对稳定的供给渠道和生产能力，装备不退役，供给渠道就不能断档，生产能力就不能转移。有的同志觉得，民营企业在市场经济大潮中容易出现“你方唱罢我登场”、
5、“各领风骚三五年”的现象，一旦其退场转产，就可能会对完成装备订货与保障任务造成影响。推动武器装备建设军民融合式发展，必须转变“怕出乱子不敢改”观念，着力化解民参军风险，健全监管防范机制，有效利用民企资源力量，着力提高装备建设质量效益。从优势民营企业调研情况看，民企对于参与武器装备科研生产也存在一些顾虑：一是认为门槛高，对通过军品科研生产许可审查、装备承制单位资格审查、质量管理体系认证和保密资格认证等缺乏信心；二是认为风险大，难以承担产业化进度和结果不如预期甚至知识产权被无偿转移给企业造成的损失；三是认为军品市场份额小，产值低，效益转化周期长，看不到军事需求最终将随着我国综合国力的增强而逐步扩大
6、；四是认为军品责任大、要求高、限制多，全寿命保障周期长，对进入军工领域存有疑虑。深入武器装备建设军民融合发展战略，必须要澄清认识，把思想统一到“做好军民融合这篇大文章”的决策部署上来，防止和克服“嘴上无杂音，心里有问号”的现象。一要澄清“军品行业用途特殊而不是资源配置方式特殊”的认识，充分发挥市场在资源配置中决定性作用，遵循技术创新规律和国防经济规律，盘活军用和民用两种资源，自觉将装备建设融入到国家工业体系之中。二要澄清“民参军风险在于监管而不在所有制”认识，即使是国有军工企业，如果管理松懈，缺乏必要的监管，涉密与质量安全事件同样会发生。三要澄清“竞争万能论”思想，统筹好竞争与保护关系，不能简
7、单用竞争替代保护或用保护替代竞争，必须立足国情军情区别对待，合理统筹，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性，既避免过度竞争，损害民企参军的长期利益，也要防止保护过度，损失到民企与军工企业之间的公平竞争。四要澄清“条件不成熟不能改”的认识，须知发展机遇是无法储存的，更不会坐等条件成熟，必须强化忧患意识、危机意识和使命意识，积极营造民参军的政策环境，共同为改革想招，一起为改革发力，同心协力把军民融合这篇大文章作精彩。二、以体制机制保证军民融合 体制机制是推动武器装备建设融合深度发展的根本保证。现行管理体制下，军民融合发展主要由政府和军队有关部门按职责分别推动，缺乏统一领导和协调对接机
8、制，某种程度上导致“分散式领导，区域内转圈；体系内推进，局部上获益”等不科学现状。推动武器装备建设军民融合深度发展，亟需结合深化改革，加快建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。建立统一领导机制。武器装备建设军民融合式发展，是国家行为和国家意志的反映，必须要在富国强军的伟大历史进程中来认识和筹划，必须要结合当前的深化改革，首先，除要在国家层面在军政联合管理机构外，还应在军队层面上建立专门领导管理机构，负责武器装备军民融合式发展的总体设计与协调推进，加强集中统一领导，着力分散建设、重复建设、军民难以融合等现实问题，努力做到统一思想、统一部署、统一行动，按照同一目标、同一
9、思路、同步协调地推动武器装备建设军民融合式发展。建立军地协调机制。武器装备建设是一项复杂的系统工程，涉及到军地多个部门多个机构，必须要建立协调机制，统筹部署基础性、战略性、前瞻性的重大国防科技计划，统筹制定市场准入、装备价格、国防投资税收、军民技术标准、国防知识产权等政策法规，统筹构建市场准入联合审查、联合监管、信息互动等机制，努力形成国防科技与民用科技协调发展、互动共赢的融合发展新常态。建立需求对接机制。做好军民融合式发展这篇大文章，必须坚持需求牵引原则，建立需求提报、需求对接、需求转换等机制，明确军政相关部门管理职能，构建“自下而上汇总、军地对接论证、自上而下分解”需求生成机制，加快形成以
10、需求牵引建设、以规划调控进程、以市场驱动落实的融合发展新模式。建立资源共享机制。武器装备建设投资大风险高，单纯依靠国家投资或民企投资是做不到或行不通的，必须建立资源共享机制，整合各类国防科技和装备建设资源，统筹大型科学仪器设备、科技文献、科学数据等科技基础条件平台建设，加快建立健全开放共享的运行服务管理模式和支持方式，努力开创国防科技和装备建设资源共建共享共用的集约发展新格局。三、以政策制度支持军民融合 现行政策制度条件下，民企参军仍面临诸多方面的政策制度壁垒。强化政策制度改革创新，必须要坚持问题导向，以破解政策制度壁垒为引导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立公平、公正、公开的竞争环
11、境，激发优势民营企业的创新活力和潜能。调整市场准入制度。现行军品市场准入制度下，企业进入军品市场必须获得“四证”，即武器装备科研生产许可证、装备承制单位资格证、质量保证体系认证和保密资格证。这些证件分别由军地多个部门分头管理，认证程序繁琐，审查内容重叠，且缺乏协调机制，为民企进入军品市场人为提高门槛、设置障碍。一是制订负面清单和禁入范围。对于核、生化、保密芯片等专用性极强、采购量少、安全保密要求极严的少数关键性特殊武器装备或产品，实行市场禁入；对于武器装备总体、关键分系统、核心配套产品以及核心元器件、关键原材料等，根据专用程度、涉密等级、采购规模等情况，选择、扶持一定数量的民企维持适度竞争；对
12、于武器装备的一般分系统及其配套产品，涉密等级低、投资较小、通用性强，调整制定相应的市场准入标准，兼顾规模经济前提下支持、引导、保护民企参与竞争。二是减少重复审查。修改准入审查内容标准，按照装备、分系统、配套产品类型及保密等级，科学设置必要的审查内容和可行的准入标准。三是搞好衔接协调。现阶段，应加快推进许可与承制资格的联合审查，细化联合审查工作机制，努力构建简明规范、高效有序的军品市场准入制度。长期看，按照“四证合一”的基本原则，修改现行法规标准，建立以总装牵头、其他部门共同参与的准入管理组织，形成手续简化、集中办理的准入管理程序。规范信息发布制度。受保密等诸多原因限制，军民间尚未建立权威的、畅
13、通的信息交互机制，民企不知道军方需要什么，军方不知道民企有什么，致使优质民企“报国无门”，装备采购“难觅知音”，军民难以形成良性互动，资源难以实现双向优化配置。一要健全装备采购信息发布管理机构。装备采购信息发布和管理工作应当统筹规划、分阶段实施。现阶段，由总装备部对全军装备采购信息发布实施统一归口管理，总装备部有关业务部门及总部分管有关装备的部门、军兵种装备部等两级机构具体实施装备采购信息的发布和管理工作。待装备采购制度改革完成后，可由两级发布管理转入由总装备部集中统一发布管理。二要完善装备采购信息发布机制。完善优势民营企业先进产品与关键技术信息转化机制，结合国防科技与武器装备发展战略、装备建
14、设五年计划和专项规划，遴选装备建设需要的先进产品与关键技术，纳入年度装备研制采购专项计划或配套计划中。三要建立军民融合信息交流机制。建立总装备部、工业化信息部和全国工商联军民融合信息交流机制，逐步实现装备采购信息网、国家军民结合公共服务平台和企业产品技术信息展示平台信息共享。促进技术标准融合。长期以来，我国武器装备研制生产存在的军用技术和民用技术、军用标准和民用标准之分，成为阻碍装备武器军民融合发展的壁垒。一要实现技术融合。在过去相当长时间内,科学技术的重大突破都首先运用于军事领域,现在这一趋势正在发生变化,许多高新技术率先在民用领域得到突破和运用。目前，很多优质民营企业在航空航天技术、电子信
15、息技术、卫星通信技术、动力技术、高端装备研制技术等部分核心技术上取得重大突破，有效解决了武器装备技术“瓶颈”，成为装备建设重要一极。二要实现标准统一。国家有关部门要会同军队和有关民营企业管理机构，组织制订军民两用技术体制标准、质量管理标准、成本管理标准和服务保障标准。三要实现规范管理。军民两用技术开发要从国家科技发展规划做起，选择处于某一技术领域制高点的军民企业联合攻关突破。建立军民融合技术标准管理机构，制定军民融台技术标准管理办法，清理影响军民融合的国家标准、国家军用标准和行业企业标准。国家发布的民用标准满足军用要求的就不再制定国家军用标准。完善民企投资政策。支持优势民营企业技术创新，亟待健
16、全民企参军投资补偿机制。现行装备科研条件保障费投资、批生产技术改造费投资以及军品税收优惠政策，均按企业军工、民用的“身份”制定，民企从事装备科研生产面临着不公平的投资税收政策待遇。建议按照“一视同仁”的原则，加快推进装备科研生产投资税收政策改革。军工投资应以提高国防科技核心与关键能力为目标，兼顾公平竞争的需要，分别采取直接投资、投资补助、贷款贴息等方式，合理安排军企民企条件保障费、技术改造费；税收政策应以装备采购合同或配套合同为依据，加快制定军品免税清单，简化免税办理流程，使军企民企享受同等的税收优惠待遇。四、以法治思维保障军民融合 习主席强调，实施军民融合发展战略，必须要强化法治保障，善于运
17、用法治思维和法治方式推动军民融合发展。长期以来，我军高度重视装备法规建设，依法治装、依法管装的能力水平不断提升。但随着军民融合发展工作深入推进，现行法规逐渐显露出不适应、不完善的问题，导致当前军民融合发展工作无法可依、无章可循的现象较为突出。树立法治思维。当前，有利于军民融合的法治环境尚未形成，某种程度上存在着“靠自觉融合、靠感情协调、靠关系解决”的现象，制约了军民融合的深度发展。需强化军民融合法治意志和大局意识，将军民融合发展的法治思维理念内化于心、外化于行，有效破除军民融合发展中的人情与人治，自觉构建“依法融合”的管理理念和思维，提高军民融合发展工作的科学化、规范化、制度化水平，确保法治化
18、建设的正确方向。推进科学立法。军民融合涉及复杂的资源配置和利益调整，仅靠行政指令难以有效持续推动，只有严格遵循法治要求，进行科学立法，颁立良法，才能促进军民融合健康快速发展。一是加强军民融合立法的统一规划。要有效整合军民融合立法需求，减少各系统、各部门分散立法，加强综合性、全局性、基础性事项的立法，从立法源头和体制机制上有效防止“碎片化”立法，确保立法的科学性和统一性。二是完善利益相关方参与立法机制，深入推进军民融合民主立法。当前，要调节军民融合发展中的各种关系，规范各种工作行为，必须完善军民融合立法项目征集和论证制度，充分发挥各方参与的积极性，广泛听取利益相关方意见，确立有序参与的途径和方式
19、，保证参与立法的广泛性及规范化。三是提高立法质量，增强军民融合法律的操作性，避免出现比较灵活、笼统和原则性的条文，增强法规的适用性。四是清理现行法规制度。全面清理、修改或废止过时的军民融合法规或条款，增强法规制度的时代性、科学性、针对性，清除阻碍军民融合深度发展的障碍。健全法规体系。按照全面依法治国的全面部署，紧密结合军民融合发展的实际需求，推进军民融合发展的法规体系建设，确保军民融合深入发展有法可依、有章可循。一方面，尽快出台军民融合基本法律。当前，还缺乏军民融合的综合性法律，对军民融合的体制机制、责任义务、配套保障等重大问题缺乏制度规范，要推动军民融合深入发展，需加快军民融合综合性法律的制
20、定进程，如尽快出台武器装备采购供应法装备动员法，以法律形式明确军民融合组织领导，理顺军地关系，清晰界定各类机构权力边界，明确任务分工，规范军民融合工作程序方法，切实解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾等基本问题，为军民融合发展提供基本法律遵循。另一方面，着手制定军民融合相关配套法规制度。军民融合是一项系统工程，不可能靠几部法律就能解决，为此，必须尽快完善价格管理、资金投入、税收激励、金融支持、利益补偿、军民通用标准、项目安全审查监管等相关配套法规制度，形成中国特色军民融合法治实施体系和法治保障体系。严格法治落实。法治建设，贵在行动，重在落实。一是明确法律责任主体，依法授予有关部门开展军
21、民融合工作的权利，实施机构、职能、权限、程序、责任的法定化，科学设置军民融合推进工作权利清单，坚决杜绝借军民融合之机，为部门谋一己之利。二是加大法治监督力度，建立由国家、军队有关部门联合组成的一体化法治工作组织，着重对军民融合工作中的主要部门、重点领域、重点行业，贯彻落实军民融合发展相关政策法规情况进行严格督导，及时发现和纠正违法违规行为。三是建立执法绩效评估机制，把落实法规情况作为考核国家、军队相关部门的重要方面，将责任主体的明确性、法规制定的完备性、执法的规范性、取得的成效性等作为评估的重要标准，全方位地覆盖军民融合工作，综合评估军民融合法治建设水平。四是强化合法权益保护和救济。维护合法权益和制约权力是法治的两个核心要素，其中，合法权益维护又是法治化保障的基本追求。注重“民参军”的合法权益保护和救济，通过质疑、投诉、仲裁和诉讼制度，依法强化对军民融合发展中各方合法权益的维护，激励民企参军的积极性和主动性。（作者简介：舒本耀，装备学院装备采办系副教授，硕士生导师；李红军，装备学院装备采办系讲师，吕继超，装备学院研究生院硕士研究生。）