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1、广州市旧城更新改造规划纲要 广州市旧城更新改造规划纲要（征求意见稿）广州市旧城更新改造规划纲要（征求意见稿）广州市规划局 2010 年 1 月 目录 一、背景与形势 3 二、旧城更新指导思想与基本原则 4（一）指导思想 4（二）基本原则 4 三、旧城更新目标与策略 5（一）总体目标 5（二）具体目标 5（三）旧城更新策略 6 四、保护和优化广州旧城格局 9（一）调整提升旧城区功能 9（二）优化旧城空间格局，完善空间结构 12（三）调控人口规模与开发容量，改善人居环境 13（四）优化道路交通系统，构建宜居宜业的现代交通服务体系 14（五）按照“双向匹配”原则，调整公共服务设施 15（六）增加绿地
2、开敞空间，创造怡人的公共环境 15（八）完善市政公用设施，提高城市综合服务能力 16（九）加强历史文化街区整体保护，传承旧城历史文脉 18 五、旧城更新改造指引 18（一）更新改造对象 18（二）更新改造分区指引 19（三）更新改造地块分类指引 22 为加快实施“中调”战略，有序推进和有效引导全市旧城更新改造，切实改善旧城区人民群众生活环境和居住条件，促进土地高效利用和城市功能提升，更好地保护广州历史文化名城，根据市委市政府的要求，围绕建设“全省首善之区”和“国家中心城市”的目标，依据市委市政府关于加快推进旧城更新改造的若干意见以及国家、省和市有关法规、政策规定，特制定本规划。本规划所指旧城（
3、区）是建成时间超过 30 年的历史旧城，范围包括环市路-恒福路-永福路以南、广州大道以西、昌岗路-新港路以北、白鹅潭珠江水道（鹤洞大桥）-同德涌以东的地区，面积约 54 平方公里。一、背景与形势 广州是一座具有 2200 多年历史的文化名城和 1000 万人口的特大城市，两千多年来旧城区一直是全市的政治、经济、文化中心，是人民群众安居乐业的重要集聚区、岭南地方特色文化的承载地和具有深厚底蕴的商业名城。千年的积淀使得旧城区拥有大量的历史文化遗迹、完整的明清时期城市格局和深厚的 产业、文化传统，是未来广州打造城市特色品牌、参与全球竞争的重要战略资源。但上千年的发展也给广州旧城留下了沉重的包袱，房屋
4、日益危破，居住安全存在威胁，公共服务配套设施落后，市政基础设施逐步陈旧，交通日益拥堵，空间环境日益局促，空间结构失衡。城市土地价值与承载的功能不相匹配，社会经济可持续发展面临巨大挑战，旧城更新改造刻不容缓。随着广州未来城市发展格局的明晰，市委市政府在实施“东进、西联、南拓、北优”发展战略之后，相继提出广州城市发展“中调”战略和建设“现代产业和宜居城市的示范区、宜居宜业的首善之区”的发展目标。城市从“增量”发展转为“存量”再开发，从追求经济增长转为改善社会民生、完善城市功能、优化空间布局和提高城市整体发展质量，旧城更新改造是实现这一发展转型的重要举措。市委市政府相继作出了全面推进中心城区危破房改
5、造和加快推进旧城更新改造的重大决策，旧城更新改造正迎来良好的机遇。面对当前形势，必须充分认识加快推进旧城更新改造的重要意义，努力为更新改造工作营造良好的环境，切实落实旧城改造规划任务，为广州新一轮的发展提供新的动力。二、旧城更新指导思想与基本原则（一）指导思想 按照科学发展观的要求和建设“全省宜居宜业首善之区”的发展目标，遵循“循序渐进、区域综合平衡”的理念，以改善民生、提升城市功能为核心，因地制宜开展旧城更新改造工作，完善公共服务设施，改善居民生活居住环境，保护和弘扬历史文化，促进土地集约高效利用，为广州建设国家中心城市、世界文化名城，实现经济社会全面、协调、可持续发展作出贡献。（二）基本原
6、则 1、以人为本、宜居为重 努力改善旧城区居民的居住条件，配套完善公共服务设施和交通、基础设施，增加绿化开敞空间，提高人居环境质量。2、综合改造，整体提升 旧城更新改造是一个综合性的系统工程，包含了土地功能置换、产业提升、空间优化、历史文化保护等等多方面工作，是对旧城人居环境、城市功能、城市形象的整体提升。3、区别对待，因地制宜 旧城存在的问题包罗万象，各区面临的情况也各不相同。必须采用差异化的更新改造策略，针对不同对象采用不同的改造模式，因地制宜地解决特定问题。4、统筹兼顾，切实可行 旧城更新要兼顾多个目标、多个利益群体，统筹兼顾，维护基本利益格局，确保更新规划切实可行。三、旧城更新目标与策
7、略（一）总体目标 旧城更新的目标是多元、综合的。在广州市建设“现代产业和宜居城市的示范区、宜居宜业的首善之区”的目标指引下，通过旧城更新，实现保护历史文脉、促进旧城复兴的目的，把旧城区建设成为具有地方特色和国际水准的、宜居宜业、充满活力的城市中心区。（二）具体目标 1、改善人居环境，打造宜居城区 改善人居环境，打造宜居城区是旧城更新改造的出发点，也是当务之急。以危破房改造工作为重点，改善旧城人民群众居住条件，配套完善公共服务设施和交通、市政基础设施，优化公共绿地系统布局，恢复河网水系，构建舒适的步行系统，提升旧城环境品质。2、优化旧城功能，增强城市竞争力 通过对旧城区内旧民居、旧工厂和旧村的改
8、造，加快推进“退二进三”产业结构调整，加快发展现代服务业，促进旧城产业升级，在有限的空间里提高土地集约利用效率。同时，合理调控建筑密度和人口密度，疏解旧城人口，进一步完善旧城公共服务功能，增强城市整体竞争力。3、整合历史文化资源，打造世界文化名城 历史文化积淀是旧城的本底，也是广州建设世界名城的宝贵资源。旧城的传统文化及其载体是核心竞争要素，也是广州 区别于其他城市的独特标识。因此，在旧城更新改造中既要注重历史文化街区的保护与延续，也要结合城市空间布局的调整，发展适合旧城传统空间特色的文化事业和文化旅游产业，提升广州的文化软实力。（三）旧城更新策略 1、全市统筹，以区为主 旧城更新改造工作要强
9、调政府的统筹、主导作用，同时考虑到全市各区区情差异、部门职能分工不同。为充分调动各方的积极性和履行各自职责，按照“以区为主、部门服务、属地负责”的工作思路，必须做到：强化组织领导。旧城更新中的拆迁、补偿、安置、开发建设等各个环节要协调众多的利益主体，必须加强政府的组织和协调作用，改变单个更新项目组织为全市旧城整体更新运作。整体统筹规划。通过全市旧城更新规划，深入研究旧城问题，统筹和协调好城市总体发展战略、历史文化名城保护规划、历史文化街区保护规划、旧城控制性详细规划编制以及具体地块的实施计划等各层次、各方面的要求，从全市层面制定旧城更新的策略，形成统一的公共政策，指导旧城更新改造工作的有序推进
10、。部门分工协作。市、区、职能部门在各自职责范围内做好各项工作，按照“重心下移、权责一致”的原则，市将部分审批、决策权适度下放，委托给各区行使。2、规划先行，政策配套 坚持城市规划对旧城更新改造工作的指导，从实际出发，编制全市层面的旧城更新规划技术规范和政策文件，使更新改造工作有章可循，提高整体效益。加快推进旧城更新地块控制导则的编制，增强其科学性和可操作性，作为具体改造项目的规划管理依据，以确保更新改造项目符合旧城发展的整体要求。同时，组织编制旧城更新近中期规划和年度计划，确保更新改造工作高效有序进行。积极探索旧城更新中的财权、事权、行政审批权、融资渠道、安置政策等体制、机制的创新，改变针对具
11、体地块的个别政策为统筹全市的三旧改造政策体系，完善拆迁补偿标准和安置办法，积极探索实施社会、经济、文化形态改造的措施，为远期实现旧城的全面改造奠定基础。3、市场运作，财政支持 积极探索旧城更新改造资金筹措新方式，利用市场机制多元化筹措资金，在政府引导下吸引市场资本的参与，提高旧城更新改造的效率，减轻政府的财政负担。加大对旧城更新改造工作的财政支持，由市级财政安排专项资金，为旧城更新改造项目运营创造条件。对于历史文化街区、历史建筑的保护和整治、旧城区公益性服务设施和基础设施建设等资金，由市、区两级财政共同筹措和平衡。4、系统改造，新旧联动 旧城更新是社会、经济和物质环境相结合的综合性更新，应在整
12、体规划指导下实施系统性的改造。在更新改造地块范围应综合考虑环境整治和保留建筑的整饰，同步改造供水、排水、供电、通信等基础设施，同步实现改造区“三线下地、雨污分流、取消化粪池”的目标。实施新旧区联动发展，促进各区产业升级、人口就业调整和设施完善。通过部分传统产业外迁，疏解旧城人口，减少通勤交通，缓解旧城交通压力。通过旧城土地功能置换、综合环境整治、特色文化挖掘吸引高端服务业进驻，进而促进旧城产业升级。外迁产业既能为新区提供就业机会，又可以借机升级，从而实现城市结构的优化和新旧区联动发展。改变以单个地块寻求经济平衡的思路，建立“全区平衡、区域平衡”的理念，通过街区整体改造、新区地块与旧城地块的联动
13、开发和区域范围内的土地开发运营来实现改造资金的平衡。5、分区分类，一区一策 各区旧城更新所面临问题各不相同，不能采用同一模式。在差异化、多目标情况之下，旧城更新应按照“分区分类、一区一策”的思路，根据各区问题特点，制定有针对性的更新改造策略，形成不同旧改地块分类改造指引，解决特定的实际问题。针对越秀区“就业和商机吸引人流高峰时段过度集聚、人口 与建筑密度较高”的特点以及历史旧城保护要求，强调从量的扩张转向质的提升，实现部分功能的疏解和再优化，从“聚人”到“聚财”，从就业“时段高峰集中”向“错峰”过渡，维护旧城核心风貌格局。针对荔湾区“产业、建筑设施和人口三位一体、重心下沉，沿街道线型发展”的特
14、点，强调产业、人口和设施系统重构，采取从“传统批发”转到“商业商贸和文化休闲”，从“走人”到“调人”，从“线型发展”到“强心活区”的策略，整体改善和提升城市品质。针对海珠区“居住在河南，购物、就业到河北”的特点，强调培育就业机会，实现居住与就业平衡。从单纯房地产开发转到培育商务商业及文化产业，从“引人”到“留人”，提升地区活力。由于历史发展功能和更新时序不一，区内不同街区之间也存在明显差异。应根据不同更新改造类型制定规划指引，实现旧城精细化管理。规划将旧城分为“整治完善区”、“历史文化街区”、“更新发展区”、“拆除重建区”四种改造地块类型。针对不同类型，制定差异化的管理指引。通过多元化的更新模
15、式，以切实达到改善人居环境、保护历史文脉和复兴旧城的多重目标。四、保护和优化广州旧城格局 保护和优化旧城格局，是指导具体更新改造项目的基础，确保具体更新改造项目符合旧城整体发展要求。规划以全市统筹为出发点，以改善人民群众居住条件和人居环境为根本，以提升城市功能为导向，以保护历史文化为基础，对旧城格局进行调整优化，合理确定旧城的功能、空间结构、建设规模以及支撑体系。（一）调整提升旧城区功能 1、旧城区功能定位 根据城市发展战略目标，综合考虑已有的规划、旧城区的基础条件、历史文化资源以及发展要求，参照国内外先进经验，规划将旧城定位为：广州原点，都市之心；千年商都，文化名城。重点发展现代服务业，突出
16、总部经济、商业商务、文化创意、休闲娱乐和商贸旅游功能。2、各区功能调整方向 根据中共广州市委广州市人民政府关于推进广州科学发展建设全省“首善之区”的决定，广州将打造成“建立现代产业体系和建设宜居城市的示范区，引领全省科学发展的首善之区，面向世界、服务全国的国家经济中心城市之一。”中心城区推进产业“退二进三”和“腾笼换鸟”，优先发展现代服务业、高新技术产业和先进制造业，发展总部经济，打造总部经济、金融保险、商务会展、商贸旅游文化集聚区。旧城区作为中心城区的重要部分，功能调整应与中心城区产业升级、就业岗位的调整和土地高效集约利用相适应，以提高城市综合竞争力并确保经济发展的延续性。旧城更新改造地块的
17、功能应该符合城市总体发展的要求，与城市产业结构调整和功能提升相协调，与城市交通道路系统调整相协调，与城市公共服务设施及市政设施系统完善相协调，与城市绿地系统规划相协调。根据越秀、荔湾、海珠各自特点，各区侧重发展功能和调整各有不同。越秀旧城应大力发展成为总部经济区和品牌零售商业、文化休闲娱乐中心。将商贸批发功能外移，限制一般商务商业的开发规模。做大文化休闲娱乐经济（酒吧、咖啡厅、KTV、歌剧、影剧、茶座、宵夜等），强化夜广州特色，以商业服务环境品质的提升带动地区经济发展。荔湾旧城应成为商贸休闲中心和岭南特色文化的先锋地区。通过迁、提、转、引等措施，促进产业的逐步升级，从批发贸易转向旅游、休闲服务
18、，突出成行成市的产业特色。结合和挖掘传统岭南文化特色，重点发展商贸旅游、休闲娱乐和文化创意产业，建设成为具有国际声誉的岭南特色文化休闲中心。海珠旧城应限制居住功能的扩张，培育、扶持商务办公、酒店商业以及旅游业发展。增加就业岗位，提升地区经济活力。依托白鹅潭经济圈和滨江景观资源，大力培育现代服务业尤其是文化创意产业的发展，突显集居住、商贸、饮食和休闲娱乐于一体的滨江文化休闲特色。3、土地利用调整 根据各区旧城功能的调整，制定如下土地利用调整措施。荔湾区：搬迁珠江沿岸现有的工厂、仓库，建设白鹅潭北岸滨江综合发展区；南片旧城风貌协调区依托上下九和沙面，重点调整康王路、六二三路、宝华-大同路、长寿西路
19、范围内的用地功能，从居住用地主导变为商业用地主导，形成荔湾旧城发展的强中心，并往北延伸联接陈家祠、流花湖等重要节点，构建南北向的商贸休闲旅游带，增强南北片区的联系；北片主要以居住功能为主，重点改造南岸、澳口、源溪、西村、周门、小桥、西园地等原自然村为城市居住小区；其余地区以配套完善公共绿地、公共服务设施和市政公用设施为主，改善人居环境。越秀区：逐步恢复海珠路（古水系之一）、东壕涌、玉带壕街等水系，强化起义路沿线的商业商务功能及开敞景观，以绿地、步行系统及开敞空间体系来展现广州古城墙水系格局；强化解放南及北京路沿线商业，升级解放路沿线零散批发业为现代商贸业，将广州鞋业商贸区与万菱广场等商贸业结合
20、形成国际化的特色商贸区；延续北京路步行街的商业功能，建立中山路商业街和珠江滨水休闲带的步行商业联系，衔接荔湾上下九商业街，重点更新大德路、高第街商业，整合提升解放路滨江路北京路中山路的商业功能。海珠区：置换改造珠江沿岸工业及居住用地为商业娱乐功能，提升滨水土地利用效率及城市景观风貌质量；重点改造海 珠涌，沿涌开辟公园绿地，改善居住环境；整治同福路历史风貌街区，提升同福路沿线商业功能。（二）优化旧城空间格局，完善空间结构 旧城空间优化要达到三个目标。第一，改善旧城环境，保护和最大程度恢复旧城风貌。第二，适应城市功能提升和产业结构调整需要，增强城市竞争力。第三，完善城市空间架构，提升旧城运行效率，
21、建立明晰的城市形象。在中心城区，已经形成“商贸文化休闲轴”、“商业行政轴”和“金融商务轴”三轴并列的差异化空间发展格局，展现了“从传统走向现代，从现代回归传统”的一个不断高级化的螺旋状发展过程，塑造了传统空间与现代空间呼应、休闲与创意结合、地方化与国际化一体的城市形象。结合旧城更新对中心城区空间格局进行调整、优化，加强商业核心街区和休闲产业带的建设，形成“两轴三带四心”的空间结构。加强两条旧城轴线，即商业行政轴（即传统中轴线）和商贸文化休闲轴（荔湾-白鹅潭南北向轴线）；打造与珠江平行的旅游商务休闲带、“上下九北京路东山口”商业商贸功能带和“流花环市路天河”商务行政功能带三条功能带；维持并提升北
22、京路商业核心街区和环市东商务核心街区、发展新荔湾商业核心街区、培育农林下商业核心街区，作为旧城功能提升的战略重点。（三）调控人口规模与开发容量，改善人居环境 1、人口规模与开发容量 提升旧城人口质量是更新改造的核心，同时通过更新改造引导旧城人口向外疏解，以降低中心城区开发密度，改善城市风貌与人居环境。综合考虑旧城区公共服务设施的支撑能力、历史风貌保护的要求和政府更新改造财务上的可承担能力等因素，规划确定旧城更新改造后的人口规模与现有总量持平，常住人口规模控制在 200 万人左右。现状总建筑面积约为 9013 万平方米左右，平均毛容积率为 1.67.规划更新改造后旧城区整体平均毛容积率控制在 2
23、.0 以内。2、更新改造规模 根据调查评估，初步测算旧城拟拆除建筑 1050 万平方米（其中危破旧建筑 973 万平方米，基础设施建设拆迁涉及 80 万平方米质量较好建筑），涉及整体拆除重建地块（旧城区-拆除重建区、旧工厂-拆除重建区、旧村）的用地约5.53平方公里；局部拆除改造（旧城区-更新改造以及旧工厂-功能置换）的用地约3.73平方公里；历史文化街区用地约 3.23 平方公里，涉及建筑 480 万平方米；其余整治更新建筑规模约 7500 万平方米。3、更新改造政策分区 为协调整体保护、更新成本以及城市发展等方面的要求，规划根据地区历史及文化保护价值划定旧城风貌协调区和一 般旧城区，进行差
24、异化的开发强度管制，与风貌协调区的传统风貌保护及旧城更新财务要求相协调。风貌协调区以维持历史文化名城空间肌理为主要目标，采取高密度低强度的开发模式进行保护更新，控制其开发规模，不再增加现状开发强度，人口规模应逐步减少，保证旧城风貌的协调和古城的格局。一般旧城区在基础设施承载富裕情况下，结合地铁站点适当提高开发强度，采取低密度高强度的开发模式。各改造地块开发强度原则上不得超过本规划要求（各类更新改造地块开发强度见附表）。地块实际规划指标超出该类型地块所对应的控制指标范围时，须经过市政府常务会研究决定。（四）优化道路交通系统，构建宜居宜业的现代交通服务体系 1、改善对外交通节点 旧城交通问题的形成
25、很大程度上是由于对外通勤交通，并呈现明显的时段性特征，因此重点要改善与城市外围地区的联系，疏通各个对外交通节点，打通瓶颈，尤其是内环路、跨江桥梁接口等重要交通转换节点。2、完善内部路网设施 从路网的系统性改善入手，完善支路网微循环系统。出于旧城空间格局和肌理保护的需要，应避免对旧城街道进行大规模拓宽，而是通过构建和加强微循环系统建设，完善路网体系。3、推行“公交优先”通过“抽密补疏”公交线路，发展中巴公交深入社区，加强与外围大站公交、地铁及 BRT 线路的衔接。加快轨道交通建设，发挥网络效应，加强地铁与其它交通方式接驳，在老城区倡导公交主导的出行模式。4、建立交通保护区 在旧城区划定部分区域作
26、为交通保护区，通过停车收费、通行收费调节交通需求，提高旧城区内部的交通环境与效率，结合中心城区绿道建立适宜的步行系统，创建安宁交通区以保护旧城区历史风貌。5、适度加强停车设施建设 根据路网容量限制，采用适度从紧供应停车位的停车需求管理策略，控制进入旧城区的车辆。鼓励、引导民众通过公共交通、P+R 停车通行、合乘等集约化方式进入老城区，缓解旧城区道路交通压力。分期、分批逐步落实相关规划中的停车场用地，建设多层停车库，增加停车供应总量。同时，优化停车供应结构比例，在旧城区狭窄路段逐步减少路边停车，以配建和路外公共停车为主要停车方式。五）按照“双向匹配”原则，调整公共服务设施 以建设宜居城市为目标，
27、在对现有公共设施服务能力评估的基础上，对旧城区原规划的公共服务设施与市政公用设施进 行调整。主要调整原则为：符合宜居指标，服务适宜；就近服务，步行可达；与城市公共空间结合；切实可行，能落实用地；服务和人口双向匹配。以宜居城市指标为标准，结合人口分布，在对旧城中小学、肉菜市场、医疗卫生服务中心、垃圾压缩站、公厕等公共设施服务质量评估的基础上，对不合理规划公共设施进行调整。规划新增小学 6 所，减少麻雀小学和不合理规划小学 22 所。规划新增中学 2 所，减少不合理规划中学 8 所。规划新增医院 7 间，减少不合理规划医院 2 间。（六）增加绿地开敞空间，创造怡人的公共环境 规划结合河涌水系、传统
28、街巷、历史文化街区与建筑以及主干道路，构建有机的线性绿色地带，重点强化各城市公园、滨水绿化空间之间的联系，以展现完整的古城风貌格局。依托珠江，构建与滨江联系的步行网络，形成亲水、开放的休闲空间。紧密结合更新地块及周边人口分布情况，尽可能地增加旧城绿地开敞空间，合理布局各类街头绿地、社区公园，确保每个社区居民在 500 米范围内能便捷享有。在环市东商务区、农林下商业区、中华广场-流行前线商业区、火车站地区、北京路步行街、海珠广场商业区、上下九步行街以及江南西商业区等地区，以商业中心和地铁枢纽站为核，构建商业区步行系统，使之成为旧城最具活力的面状开敞空间。规划旧城区公共绿地 496 公顷，人均公共
29、绿地约 2.5 平方米，比现状人均 1.8 平方米公共绿地提高 0.7 平方米。（八）完善市政公用设施，提高城市综合服务能力 1、供水工程 引入外地（西江、顺德水道）优质水源，由广州自来水公司所属的东、南、西、北四个方向的水厂向旧城区供水。对“城中村”供水管网进行改造，从根本上改善供水条件和供水环境。推进智能化供水系统建设，提供高效、人性化的供水服务。2、排水工程 依据广州市污水治理总体规划修编（2008-2020），逐步将旧城部分区域排水管网改造成为雨污分流制排水系统。3、电力工程 加速 110 千伏及以上变电站布点与建设，提高供电保障能力。按照 10 千伏典型接线的要求全面改造 10 千伏
30、配网网架，提高配网的可转供电率。同时结合城区综合整治“三线下地”改造计划，分步改造架空线路，实现全部线路埋地敷设。4、通信工程 从技术发展和信息化建设的角度，预测规划期内信息管网的需求量。在考虑多种运营商的情况下，合理增加信息管网的需求量。对旧城区架空线路全部进行下地改造。推进综合通信管道、共沟共井建设，实现通信管道集约化建设。新建小区综合考虑各种通信业务、邮政业务等的发展，按 照大容量、少局所的规划原则合理布局业务局所，打破企业自成体系的局面，预留综合通信发展备用地。尽量利用现有局所进行扩容，减少对通信设施用地的需求。5、燃气工程 大力提高管道燃气普及率，由政府组织专项资金，逐步将现有瓶装液
31、化石油气用户改造为管道燃气用户。对现状保留的液化石油气供应站进行整改，必须达到消防要求的安全防护间距之后才能进行经营。完善燃气行业地理信息系统、管网建模、SCADA 系统。依靠科技手段提升管理水平，优化运行管理，为市民提供高效、人性化的服务。在燃气管网建设过程中，重点抓好新管材、新技术的应用，降低能耗。6、消防规划 根据消防站专项规划，继续建设解放北路站、中山六路站、共和新村站、黄沙站等 4 个消防站。新建江南西站、鹭江站、沙河站（规划新址）、流花站等 4 个消防站，以满足城市消防的发展需求。7、防洪排涝规划 按照 200 年一遇设置防洪标准。结合河涌整治和雨污分流工程，逐步完善旧城区的地面高程系统和排水系统，综合解决旧城的受涝问题。8、环卫规划 根据人口分布和服务半径对垃圾压缩站等环卫设施布局进