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1、 1 国内外危险化学品安全管理体系探讨 1 引言 发达国家均建立了较完善的化学品安全管理体系 14 ,我国的化学危险物品安全管理条例 和危险化学品安全管理条例 为危险化学品安全管理提供了法律依据,但是它们并未完全与国际化学品管理接轨,在化学品危险性鉴定、分类和评价等方面,仍然缺少相应的主管部门和检测机构,无法应对国外危险化学品领域的技术法规 5 。建立完善的化学品安全管理体系已经成为我国经济发展的紧迫任务。2 国外危险化学品安全管理 1928 年,美国国家防火协会的化学危险品和爆炸物品委员会协同化学学会编辑了常用化学危险品表(NFPA49)。美国道化学公司开发了火灾爆炸指数。英帝国化学公司和日
2、本劳动省分别创立了 Mond 法和六阶段评价法。随后,美国政府又相继颁布了有毒物质控制法、职业安全卫生法、消费产品安全法、高度危险化学品处理过程的安全管理、危险物品运输法、有害物质包装危害预防法、资源保护和回收法、联邦环境污染控制法和食品、药物和化妆品法等法律法规。为使欧盟各国在化学品管理上保持一致,1967 年,欧盟制定了第一部指令 67/548/EEC。1996 年,欧盟修订了 1982 年颁布的工业活动中重大事故危险法令。2001 年 2 月欧盟发布了 未来化学品政策战略白皮书。2004 年 1 月欧盟向 WTO/TBT 委员会通告了“关于化学品注册、评估、许可和限制,建立欧洲化学品管理
3、局并修订 1999/45/EC 指令和法规(EC)(有关持久性有机污染物)的欧州议会和理事会法规提案”的文本。2007 年 6 月 1 日,欧洲委员会开始全面实施新的化学品管理政策?椈纷帷拦篮托砜芍贫取 4 送?日本、韩国、加拿大、墨西哥、泰国和菲律宾等也相继建立了危险化学品安全管理体系。2 1954 年,根据关于危险品运输问题的提案,联合国召集了危险品运输专家委员会。随后,该委员会提交了关于危险货物运输的建议书。20 世纪60 年代后期,联合国创立了国际有害化学品登录制度及国际化学安全计划。此后,联合国危险货物运输专家委员会编写了 关于危险货物运输的建议书 规章范本(桔皮书)、国际海事组织制
4、订了国际海运危险货物规则、国际航空组织制订了空运危险货物安全运输技术、欧洲铁路运输中心局制订了国际铁路运输危险货物技术规则、欧经会(ECE)制订了国际公路运输危险货物协定和国际内河运输危险货物协定,这六部规范目前已被世界各国普遍采用。为解决危险废物越境转移的环境问题,联合国环境规划署制定了控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约。1992 年 6 月,里约地球峰会通过了21 世纪行动计划。1998 年 9 月,联合国粮农组织和联合国环境规划署通过了关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的公约。在联合国环境规划署(UNEP)第七届理事会特别会议后联合国危险物品运输和全球化学品
5、统一分类标记系统专家委员会制订了GHS 系统,并在世界范围推广使用。2006 年,140 多个国家采纳了国际化学品管理办法,并通过了国际化学品管理战略方针。总之,到目前为止,美国、欧盟和日本等发达国家都先后制订了较完善的化学品安全管理法规和监控体系,各国正根据可持续发展的目标,调整化学品管理方针、政策和战略,进一步强化和完善本国的化学品安全立法。发展中国家虽然也制定了相应的化学品管理法规,但是和发达国家相比,仍存在一定的差距。3 国内化学品安全管理体系 在石化工业建设初期,国内各大化工企业就相继建立了职业病防治所,开展了化学事故的救援抢救工作。部分省市和自治区也相继设立化工职业病防治研究所。1
6、994年,原化工部颁布了化学事故应急救援管理办法。1996 年,原化工部和国家经贸委联合印发了关于组建“化学事故应急救援系统”的通知,3 成立了全国化学事故应急救援指挥中心和按区域组建的 8 个化学事故应急救援抢救中心。同年,原劳动部和化工部联合颁发了 工作场所安全使用化学品规定。随后,“化学事故应急救援系统”更名为“国家经贸委化学事故应急救援抢救系统”。中石油、中石化和中海油三大集团公司都各自组建了事故应急救援体系。1999 年 10 月,国家经贸委颁布了关于开展危险化学品登记注册工作的通知。随后,公安部、交通部、国家经贸委、国家环保局和国家质量监督局联合发布了关于加强化学危险品管理的规定的
7、通知。2000 年 9 月国家经贸委颁布了危险化学品登记注册管理规定。2002 年,国务院通过了危险化学品安全管理条例;同年中华人民共和国安全生产法的实行标志着我国危险化学品安全生产和管理进入了新阶段。此后,危险化学品登记管理办法、危险化学品经营许可证管理办法、危险化学品包装物、容器定点生产管理办法等相继实施。2005 年,国家质量检验检疫局和国家标准化管理委员会批准发布了 危险货物品名表和危险货物分类和品名编号 两项标准。随后,国家环保总局发布了 关于在有毒化学品进出口环境管理登记过程的违规行为的公告。国家环保总局海关总署发布了关于修订中国严格限制进出口有毒化学品目录的公告。目前我国有关危险
8、化学品安全管理的法律法规、规范已达 40 多部。此外,我国也积极参与了一系列国际行动和国际公约,如 POPs 公约、P IC 公约、IFCS、全球汞评估等,并实施了农药登记、化学品首次进口和有毒化学品进出口登记、危险废物转移登记、合格实验室(GLP)认证等管理措施,取得了一定的成效 1 。综上所述,目前我国政府在危险化学品安全管理法规的制定、安全管理政策的实施和危险化学品国际合作等方面已经初步形成了危险化学品安全管理体系。4 主要问题分析 目前,我国虽然已经初步建立了危险化学品管理体系,但是危险化学品安全管理的形势依然严峻。411 基础工作薄弱,关键技术研发能力差 4 我国危险化学品安全管理技
9、术基础薄弱,尤其缺乏危险化学品安全关键技术的研究能力。危险化学品登记工作滞后,至今尚未建立起全国危险化学品及企业数据库。危险化学品安全信息缺乏;大量危险性不明化学品及混合物急需危险性鉴别分类,确定其危险性。危险化学品安全管理体系尚不能为我国经济、社会发展以及对外开放提供足够的技术支撑和安全保障。412 硬件条件缺乏,实验技术支撑差 目前,我国尚未建立统一的化学品测试合格实验室规范标准,大多数科研单位的化学实验室和环境实验室均未建立和执行合格实验室规范并通过国家认证,无法保证化学品安全数据测试结果的可靠性和相互可接受性。413 应急救援标准薄弱,救援力量过于分散 我国的危险化学品事故应急救援体系
10、建设起步较晚,应急救援标准薄弱。受人员、资源和技术等因素的影响,所编制的应急预案适用性较差,无法有效地发挥作用。应急救援力量分散在各系统、各部门中,彼此间存在不协调的问题,难于协同作业,发挥整体救援优势。此外,应急准备工作不充分,特别是应急救援的装备、物资、经费不落实。414 安全评价体系不健全,辅助技术不完善 目前,国内的新化学物质申报许可制度刚刚实施,风险评价正处于摸索险段,特别是由于难以预测暴露数据,暴露评估难度较大,现阶段的安全评价还主要侧重于危害评估。国内尚未建立完整的危险化学品安全评价体系,至今仍没有一个专门的适合企业自身特点的评价方法,无法对生产、储存、使用危险化学品的企业进行全
11、面实际的安全评价 6 。此,相关的参数数据库、分析模型、风险表征计算系 5 统和不确定性分析评价系统等也尚待完善。415 法律法规不协调,监管部门协同性差 化学危险物品安全管理条例和危险化学品安全管理条例主要侧重安全生产方面,对化学品的环境和健康安全关注远远不足。此外,原化工部、交通部和环保总局等部门也都有相关的安全规定与标准,而这些标准和规定间存在不协调甚至矛盾的问题,缺乏系统性。企业自律意识淡漠,咨询服务机构服务方式简单,加上机构改革,安全监督管理队伍发生较大变化,部门行动的协同性较差,造成危化品管理工作不到位和滞后,存在众多事故隐患。416 安全监管机制薄弱,监管络尚待整合 化学品安全监
12、管体系存在较严重的部门分割、职能交叉和各自为政等问题。对危险化学品生产、运输、仓储、经营、使用和废弃处置等环节的监管存在严重的监管缝隙、漏洞,甚至是监管空白。不同省市间的危险化学品安全监管合作机制尚未建立,跨区域安全监管络尚未形成,省际间联动监管存在困难 7 。417 法规标准不健全,国际合作需加强 我国虽然建立了可持续发展的化学品安全与环境管理法规和标准体系,但是涉及化学品安全的法规、标准还不健全。如:尚需建立和完善新化学物质上市前申报制度、重点管理化学品登记许可制度、重大化学危险源报告制度等国际通用的化学品安全和环境管理法规和标准 8 。此外,由于国内安全管理部门众多,在进行国际间交流与合
13、作时不能全面反映化学品安全管理实际情况和取得的进展,无法取得国际组织的理解和支持。5 建议和措施 6 针对危险化学品安全管理存在的主要问题,提出了以下建议和措施:(1)开发低风险化学品和替代技术研究;积极开展化学品理化性质、生物系统效应、蓄积与降解、健康效应测试方法的规范化、标准化的研究,建立化学品分类基准,完善全国危险化学品及企业数据库;加快建立和完善 MSDS 制度。(2)我国已有部分实验室基本具备了合格实验室的条件,能为管理中所需的测试指标提供准确的数据和资料,目前的关键是建立并完善化学品测试合格实验室认证体系,促进合格实验室的建设 1 。(3)深入开展危险化学品应急信息技术的研究工作,
14、化学品事故的应急预案编制工作以及应急救援、环境修复等技术储备工作,发挥各成员单位安全合作伙伴关系,加强交流、合作与协调,建立一套测定、分析、报警、应急措施的完善的应急体系,及时、正确地实施现场抢险救援措施。(4)在考虑我国研究水平和管理能力的基础上,应充分发挥安全评价和风险管理在新化学物质申报、新农药等新化学品登记、现有危险化学品管理、化学品建设项目影响评价等化学品管理专项领域中的作用,制定并执行科学可行的质量标准 9 ,建立一套完整的符合我国国情的安全评价体系。(5)化学品安全监管部门应该建立协调机制,加强彼此间的沟通与合作,进而使管理制度协调一致,部门行动的协同。(6)快速传递和共享各种安全管理信息资源,实现对危险化学品安全信息的有效管理。建立监管部门之间的常态合作协调机制、无缝隙化城市安全监管平台以及跨区域合作监管机制,整合我国危险化学品安全监管络 7 ,为化学品管理提供服务。()(7)应该进一步系统化建设危险化学品安全生产法规标准体系、制定作业场所危险化学品卫生要求、修订危险化学品安全管理条例。同时,加强国际 7 协调与合作,建立国际通行的化学品统一协调系统。吸取国外的先进管理经验及国际惯例,并结合我国国情,完善危险化学品安全管理体系,全面提升我国危险化学品的安全管理水平。