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1、司法救助的历史演进与制度构建（1）摘 要:最早产生于英国的司法救助是随着欧美市场经 济福利国家的出现而产生的，对于穷人、弱者的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。因我国地区之间经济发展不平衡，收入存在差异，一部分公民因经济困难支付不起必要的法律 费用、难以平等地实现自己的合法权益，要实现“公民在法 律面前一律平等”的原则，这就需要国家和社会对这部分公 民提供必要的司法救助。构建完善的司法救助制度，能够从 程序上实现当事人诉讼权利的平等，从而保障其实体权利最 终实现的可能性，体现和谐社会的内在要求。关键词：司法救助；公平；弱势群体 司法是法治社会中的一个极富实践性的环节，是连 接国家与社会之间的主
2、要桥梁，是法律制度是否完备的监测 站，是实现公平正义的殿堂。1它作为维护社会公平和正 义的最后一道防线，不仅仅要使社会各方面的利益关系得到 妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确的处理，而且还要在协调和处理这些利益关系的方式上公平正义。“法律面前人人平等”已经不仅仅是一句口号了，它被宪法、法律、法规所固定，成为了金科玉律。它要求司法机关在适 用法律时，对一切公民，都要平等对待。对于任何公民，不 论其民族、种族、性别、职业、社会出生、宗教信仰、教育 程度、财产状况、居住期限如何，都既不能给予特殊的优待，也不能给予任何歧视。然而，法律的规定仅仅是使大家在法 律面前站在了同一个起跑线上，可跑得
3、快慢、早晚不是凭自 身就能够决定的。这是因为诉讼本身，除了是一个最公平的 解决方式外，还是一个最为昂贵的成本的解决方式，最复杂 的解决方式。这就如阿瑟？奥肯所指出的那样：“法律面前人 人平等被誉为我们权利中最高的精华。而这项权利的付诸实 现，即便从最低限度说，获得法律咨询和辩护的花费对穷人 也是高昂的。”2 现代社会发展到今天，已经要求由形式平等走上实质平 等，形式正义走向实质正义，为了实现这一目的，就必须建 立相应的制度对弱势群体予以保障，而使用司法救助制度来 平衡诉讼权的行使就成为必需。一、国外司法救助制度的历史进程 包含司法救助内容的法律援助起源于英国。早在 1424 年，苏格兰的一项法
4、规创立了穷人登记册，据此，提起诉讼 的当事人可以免费得到法律顾问和代理人的帮助。1495 年，英格兰承认穷人享有免付诉讼费的权利，高等法院和上诉法 院依据 最高法院章程 对不能支付民事诉讼费用的人给予 法律援助。1903 年，英格兰乂对所诉刑事案件请求辩护人帮 助的问题作了专门规定。经过近五白年的发展，1948 年，英 国制定了法律援助法，是世界上法律援助最为完善的法 律之一。民事诉讼费救助是随着欧美市场经济福利国家的出 现而产生的。早在 1921 年，德意志魏玛共和国就开始了一 项政府资助的诉讼费援助计划，此后英国、荷兰、新西兰、挪威等国家分别通过了诉讼费用援助法。在福利国家中，既 然个人有
5、获得法院审判及获得律师帮助的社会福利权利，那 么对于那些没有资力支付诉讼费的人或群体，国家或社会应 给予经济上的帮助，使诉讼成为可能。由于消费者、环保主 义者、穷人和受歧视者是传统上有可能通过诉讼来维护自身 权利的群体，因此，上世纪 60 年代以来的诉讼援助制度，主要是针对这类人而设。对于穷人的诉讼援助，始终是该制 度的核心内容，这是因为各国都以受助人的财力即经济状况 作为确定诉讼费用援助的依据，差别仅在于对“贫穷”的界 定标准不同。在德国，诉讼援助按当事人的收入额和财产额 决定：收入额在标准线以下的，一概给予全部诉讼援助；收 入额在标准线以上而乂未超过一定限度的，给予部分诉讼援 助，即准许分
6、期交纳诉讼费用，但以 48 个月为限。当事人 收入的计算，依照联邦社会救助法的规定，即把诉讼援 助与社会救助联系起来考虑，这一点突出体现了德国福利国 家的特点。1998年法国对法律救济概念进行了扩展，使公民 享有以下权利：（1）对其权利和义务的知情以及了解帮助其 实现其权利的机构；（2）在享受其法律权利或履行其法律义 务时，获得法律救济，以及在非司法程序中获得帮助；（3）获得法律咨询；（4）在制定和缔结法律文件时获得帮助。除 上述制度外，还有最初产生于 19 世纪的法国的“诉讼保险”制度以及法国民法典第 2044 条规定了协商解决纠纷机 制。经过多年的发展，欧美国家民事救助制度形成了完备的 制
7、度体系，对救助对象、范围、主体等作出了具体规定。3 司法救助制度的历史发展与进程表明了它源于公民平 等的诉讼权，是对平等的制度化阐释，是一国民主法治化进 程的重要标志，也是衡虽一国现代文明程度与社会和谐的重 要标准之一。公平是人类社会永恒的价值理念和基本的行为 准则，司法救助制度正是公平理念不断发展的必然结果。二、我国司法救助制度的现状剖析 我国的司法救助制度，有其不断发展的过程，从制度层 面而言，1989 年人民法院诉讼收费办法（以下简称收费 办法）首次对诉讼费用的缓、减、免作了规定，但该规定非 常简略，仅仅宣称“如果当事人缴纳诉讼费用确有困难，可 向人民法院申请，缓交、减交、免交。”但没有
8、涉及到适用 的条件，对象及具体程序的问题。1991 年的民事诉讼法 仅仅重申了收费办法的规定。1999 年 6 月 19 日最高人 民法院通过的补充规定（以下简称补充规定）正式提 出了“司法救助”概念，但没有进行具体阐述。XX 年最高人 民法院出台的关于对经济确有困难的当事人予以司法救助 的规定（以下简称救助规定），对司法救助的概念、对 象以及审判程序等内容作了规定。针对近年来经济确有困难 群体出现的新的变化，最高人民法院于 XX 年 4 月 5 日修订 了救助规定，通过了关于对经济确有困难的当事人予 以司法救助的规定（以下简称新规定），相比新规定 比救助规定进步主要表现在：（1）重新阐述了司
9、法救助 的概念；（2）进一步扩大了司法救助的范围，加大了司法救 助的力度；（3）完善和简化了司法救助的审判程序；（4）相 对明确了提供经济困难标准的部门。4XX 年 1 月 15 日，最 高人民法院出台了关于为构建社会主义和谐社会提供司法 保障的若干意见，提出了要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行救助基金制度。这个意 见的颁布实施，标志着我国执行救助制度的基本确立。从目前的司法实践来看，现行的司法救助制度主要是指：“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院 提起民事、行政诉讼，但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”5这里的司法救助的概念定义比较狭隘，
10、仅 仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动 中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉 讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来，尤其是没有 将给予生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济 救助予以明确规定。“在目前经济社会发展仍不平衡，贫富 差距仍在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度保 护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式 三、我国司法救助制度存在的问题 现阶段，我们的这个社会相对来说还是一个比较和谐的 社会，但是仍然存在着许多不和谐的现象和因素，随着经济 的快速发展，我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方 面的利益变动也进一步加剧，在社
11、会生活的一些领域，不同 程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大，经济社 会发展不协调。7 也显现出来。（一）司法救助的性质不清 一般人认为，司法救助制度是人民法院对当事人行使诉 讼权利的一种诉讼制度的保障。其实这种理解是狭隘的。司 法救助的性质不仅仅如此，司法救助制度的设立是为了维护 社会弱势群体的合法权益及保障司法公正。因此，它属于社 会救助的性质，应该是社会保障制度的一部分。然而目前人 们对此的认识并不如此，从而在立法及其实际操作上产生了 较大的误差。（二）司法救助的定位不准 目前一般都将司法救助与法律援助相区别，认为司法救 助是审判机关在民事诉讼、行政诉讼中通过对当事人缓交、减交或
12、者免交诉讼费用的救济措施。而法律援助是指在我国 法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员和基层法律工 作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人，给 予减、免收费，提供法律帮助的法律制度。其实，这种区分 割裂了两者之间本是紧密的关系，不但不利于司法救助制度 和法律援助制度的发展和完善，而且也不利于社会保障机制 正义面前就很难获得正义的平衡。6 的构建。司法救助与法律援助应该是相容关系，司法救助应 当被包含在法律援助制度范围内。（三）司法救助的立法滞后 衡虽一个国家司法救助制度是否健全，其中一个重要的 标志是看其司法救助法制体系是否完备。我国司法救助制度 本身就不健全，没有形成体系，更不要
13、说作为保障的司法救 助法律体系了。而许多司法救济制度比较发达的国家，都有 健全的司法救助法律体系作保障。（四）司法救助的规定不成体系 对于司法救助的规定一般散见在法律、法规中，成为一 鳞半爪。在为民、便民、利民的思想指导下，各部门乂相继 出台了一些规定、意见。如最高人民法院的关于对确有困 难的当事人予以司法救助的规定，最高人民法院、司法部 的关于民事诉讼法律援助工作的规定，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家档案局联合出台关于贯彻落 实法律援助条例切实解决困难群众打官司难问题的意见 等等，这些规定相互之间缺乏衔接，不能成为体系。（五）
14、司法救助的实践操作不具体规范 不论是法律援助，还是最高人民法院的关于对确有困 难的当事人予以司法救助的规定，在实际操作上都带有很 大的随意性，这种随意性表现在衡 H 标准、监督机制等等方 面。这使司法救济缺乏透明度，让人敬而远之，反而不易实 现设置它的目的，造成了司法救助的范围随意地被扩大或者 缩小。（六）司法救助的方式较为混乱 目前在司法实践中除了诉讼费用的缓、减、免及法律援 助外，部分法院还开辟了执行救助的渠道，对于因为执行不 能而确有生活困难的当事人进行执行救助，预付执行标的款。还有的法院在执行中，运用并案执行，以节省司法救助的案 件在执行中实际发生的费用来达到司法救助的目的。这些措 施
15、，有的还需要进一步的完善，如前者。有的只能说是便民措施，如后者，而不宜列入司法救助的行 列。四、司法救助制度的构建与完善（一）立法层面 应对司法救助的相关法律规定进行完善。法院作为救助 法规制定者和实施者的作法违背法院的中立地位，不利于司 法救助的长远发展，建议制定 司法救助法 以及相应的地 方性法规，对司法救助的条件、范围、形式、程序、经费等 作出具体规定，与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔 接，明确司法救助的职责主体。1、以司法机关为救助职责 主体，由当地人民法院、人民检察院确认和发放救助金；2、政法委牵头，由法院、检察院、公安局、司法局、财政局等 成立专项工作办公室，作为救助辅助主体
16、，实施司法救助；3、由法院确认是否进行司法救助，政府或其职能部门（如 民政局）发放救助金；4、人民法院为唯一的司法救助机关，同时协调好和有关部门的工作职能与分工，构建多元化纠纷 解决机制。（二）实践层面 1、适当扩大司法救助对象的范围 将不属于低收入群体，但诉讼中出现经济困难的当事人 和确有经济困难的单位列入救助范围，可适用缓收或适当减 收诉讼费。若其胜诉，赢得利益超过受诉法院对其减收的那 部分诉讼费，可要求其足额补缴。2、扩大司法救助的方式 救助方式的多少与实现的可能性决定着司法救助实现 的广度与深度。由于司法救助是由人民法院对弱者进行的一 种保护，从法院的“中间裁判者”的法律地位和诉讼的“
17、公 正、平等”的精神实质分析，法院不可能对弱者保护得面面 俱到。如果这样，弱者一方由于法院这个国家权力机关的支 持，倒可能变成强者，双方当事人的地位会重新失衡。因此，在设计司法救助的方式时应把握好一个度，使本来地位失衡 的当事人地位实质上接近平衡，不能“矫枉过正”。一是要 注意为进入诉讼的弱势群体指定承担法律援助义务的律师 担任辩护人或诉讼代理人。二是要注意为进入诉讼的弱势群 体及时建议公安机关调查取证。这主要是针对受害人为弱势 群体的刑事自诉案件而言。当前，一些刑事自诉案件的受害 人由于调查取证能力弱而使得案件无法立案，自己的合法权 利得不到保护。本来就处于生存和发展弱势的人群，自己的 合法权利受到侵害时再得不到及时的救助，无异于雪上加霜。对此，人民法院有必要建议公安机关调查取证。（作者：未知本文来源于爬虫自动抓取，如有侵犯权益请联 系 service立即删除）