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1、1 他山之石，攻我璞玉 赴扬州、南京、沈阳、哈尔滨等城市历史文化名城 保护工作考察报告 2017 年 8 月 12 日至20 日，根据局党组的安排，XX 市历史文化名城保护条例起草小组一行五人由XXX 副局长带队赴扬州、南京、沈阳、哈尔滨学习考察兄弟城市在历史文化名城保护方面的经验，历时9 天，纵横数千公里，往返万余里。累，但获益甚多。考察归来，我们归纳了这些城市十个方面的工作经验，以图用他山之石，攻我市历史文化名城这块璞玉。现报告如下：一、名城保护法规要完善。法是行为准则，无规矩不成方圆，古城保护首先要有法规做保障。纵观以上四个城市，都颁布实施了名城保护地方性法规。扬州的名城保护法规虽然是2
2、016 年 12 月 10 日才颁布，2017 年 1月1 日起实施，但该市解放时的军管会“一号令”就是关于保护扬州古城的。早在上世纪八、九十年代，该市就确立了“保护与利用、改造与复兴”的总体方针和“护其貌、美其颜、扬其韵、铸其魂”的保护思路，提出了“退出古城建新城”的城市建设原则，这些思路和原则，为古城保护确立了明晰的法制思维。2004年，该市又编制了扬州明清古城控制性详细规划，并单独编制了扬州历史文化名城保护规划，实现了名城保护规划全覆盖。这些准法规性质的政策性成果，为扬州历史文化名城保护奠2 定了坚实的法制基础。扬州市在扬州古城保护条例颁布实施的同时，还同步编印了扬州古城保护条例50 问
3、 普法宣传资料。南京、沈阳、哈尔滨等城市，也较早对名城保护进行多项立法或颁布规范性文件，使名城保护有了法制保障。我市在国务院同意列为国家历史文化名城刚刚半年，就决定制定XX 市历史文化名城保护条例，这无疑是非常必要、非常及时、十分正确的！二、名城保护机构要顶用。一项工作，如果没有一个机构来承担、牵头，这项工作必定得不到落实，或者落实不到位，这是最明白不过的道理。名城保护机构是专设还是把职能挂在某个机构名下？是常设还是临时协调议事？是设在市本级还是设在区级？级别怎样确定？设在哪个部门？这些问题直接关系到名城保护机构的工作力度、协调能力、办事效率。从考察的四个城市来看，都有相应的机构。扬州是在市城
4、乡建设局加挂“扬州市古城保护办公室”牌子，作为古城保护的常设办事机构，“扬州市古城保护办公室”下设实体性质的“古城保护管理处”。南京是在市规划局下设“南京市名城保护与城市雕塑处”，承担名城保护工作职能；沈阳是在市规划与国土资源局下设“历史文化名城保护处”，负责全市历史文化名城保护工作；哈尔滨是在市城乡规划局下设“建设工程与名城保护规划管理处”，承担相应的名城保护规划管理职能。从这些城市的名城保护机构来看，南京、沈阳、哈尔滨都是相关部门的内设机构，唯扬州市的名城保护机构是上有由市委主要领导任组长、3 市政府主要领导和分管领导任副组长，相关区和市职能部门负责人为成员的“古城保护与利用、改造与复兴领
5、导小组”，下有与市城乡建设局“两块牌子一套人马”的“古城保护办公室”，“古城保护办公室”下设“古城保护管理处”，目前还拟设“古城建设处”。这种机构体制类似于市编委与市编办的关系，大事有市委市政府协调，具体工作有古城保护办公室的下设机构实际承担，可虚可实，进退自如。值得一提的是，扬州市政府还成立了研究咨询机构扬州历史文化名城研究院，组建了建设融资机构扬州市名城建设有限公司。从这些城市的名城保护工作开展情况来看，我们觉得还是扬州的做法科学一些。我市的情况与这四个城市都有所不同，我市的历史文化名城的主体在XX 区，目前XX 区已有“XX 市 XX 历史文化名城建设管理处”，属区政府直接管理的全额拨款
6、正科级事业单位。对照我市实际，借鉴兄弟城市的经验，我市的名城保护机构如何设置，有待好好研究。我们浅见，设置类似于市大编委与市编办的机构体制较为合适。三、名城保护规划要先行。规划是龙头。所考察的四个城市，没有一个城市是没有名城保护规划的，只是规划的深度、广度有所区别而已。从这些城市的实践来看，扬州、哈尔滨有着很好的经验。扬州单独编制了扬州历史文化名城保护规划、扬州明清古城控制性详细规划，据该市名城办薛主任介绍，该市还有名城规划设计技术导则。南京、沈阳、哈尔滨的名城保护职能在市规划部门，作为“近水楼4 台”，他们在名城保护规划编制方面的力度是比较大的。南京完成了一大批保护对象的规划；沈阳完成了沈阳
7、市历史文化名城保护规划、沈阳故宫、福陵、昭陵保护规划及三条历史文化街区的保护规划；哈尔滨邀请国内外知名专家和设计单位参与名城保护规划设计工作，专家们用世界的眼光、国际化视角提出了许多宝贵的意见和建议。该市仅名城保护规划就投入经费近千万元，完成各类保护规划成果30 余个。5 6 7 8 有了规划必须保证执行，这才是规划的最终目的。名城保护工作做得好的地方，如扬州，他们对规划的重视程度、执行力度是相当大的。他们的东关街古城区，由于规划控制严格，规划执法到位，基本没有产生与古城不相协调的建筑，整个古城区古朴、精致、唯美，真正做到了“修旧如旧”、“扩建如旧”。我市的名城保护规划编制工作可说尚未起步，急
8、待加大力度，抓紧抓好。四、名城保护范围要明晰。保护范围就是法定的保护对象。我们去学习考察的城市，其名城保护范围都比较明晰，如扬州古城保护范围具体明确为明清历史城区和古城遗址区，划定了具体的四至界线和总面积；沈阳建立了由历史文化名城（和名镇、名村）、历史文化街区（和历史风貌区）与文物保护单位（和历史建筑、工业遗产）三个层次构成的保护框架，划定了5 片历史城区、3 条历史文化街区、9 处集中成片历史建筑或传统建筑。公布了市级以上文物保护单位2629 处、市级以上非物质文化遗产219 项等；哈尔滨确定了22 个历史文化街区和历史文化风貌区、18 片历史绿地、415 处历史建筑、2014 处不可移动文
9、物为保护对象。我市的XX 市历史文化名城保护条例对“保护对象”的划分，层次基本上是清楚的，但具体表述时，有些保护范围互相包含，有些保护对象语义不清，有些保护范围用语不规范（如“两山一水一城”、“山环水抱”等用语），这些问题在8 月8 日的座谈会上已有人士提出来，这些内容应当修改，做到层次清楚、范围清晰、表述准确。按照历史文化名城保护规划规范（GB50357 2005），保护范围似分为：历史城区、历史地段、历史文化街区、文物古迹、文物保护单位、地下文物埋藏区，我市的条例是否应该按照这个层次进行表述？建议请专家学者、权威人士斟酌。五、名城保护措施要具体。关于名城保护措施，扬州的做法很值得我们学习：
10、一是实施古城风貌的保护和整治。如对古城主干道街景、历史地段的整治，对传统民居建筑的修缮等；二是重视历史文化传承和展示。如对历史遗迹的修缮，建成了134 个文化博览场馆；对文物古迹、名人故居、古树名木、特色街巷等进行解读，有效延续了历史文脉；三是大力进行古城基础设施改造和提升。对 90%以上的传统街巷配建停车场、公厕、垃圾站、绿化等；四是重视非物质文化遗产的保护。如振兴老字号、保护传统工艺、传承传统曲艺等。沈阳投入100 多万元对历史建筑进行认定和挂牌；哈尔滨是我国最年轻10 的历史文化名城，其作为城市历史只有区区100 多年，其在保护措施上主要采取“有机更新”、“科学保用”、“建保结合”等措施
11、，但因其建城时间短，很多区域的“新”与“旧”没有严格界线，该市着重采取在保护的基础上合理利用的原则。反观我市，至今仍没有形成明晰的名城保护思路，缺乏历史眼光、艺术眼光，采取的一些保护措施也是属于低级粗放的办法，个别的甚至起到了破坏作用。因此，作为调整和规范历史文化名城保护法规的 XX市历史文化名城保护条例，应当确定明晰、科学、合理、实用的符合我市实际的保护原则和措施，该条例草案“保护措施”一章（第四章），尚待充实、完善，增强实用性和可操作性。11 六、名城保护执法要严格 在这四个城市学习考察中，我们都对名城保护执法方面提出了问题进行请教，从他们的介绍来看，有的城市执法比较到位，有的城市则表示有
12、苦衷，某些方面执法难到位。如长官意志导致保护措施难落实、开发商重利益轻保护、产权人因缺乏保护实力而无奈拆除被保护建筑，这些情况均容易造成执法的尴尬。建议我市的条例强调执法的严肃性，经批准的古城保护规划和法规，应当确保得到贯彻执行，不得为了落实某个领导人的个人意见和开发商缴纳的那点税收而突破保护法规，最终犯下历史性的、不可逆的大错。扬州的名城保护执法，其执法体制、执法力度均值得借鉴。目前，名城保护执法职能在市城乡建设局（市名城办），12 有专门的执法人员，执法调度比较方便，执法力度也比较大。七、名城“保”、“管”、“用”要兼顾 在我市的条例征求意见座谈会上，有人提出，名城保护原则不能提“合理利用
13、”，应提“慎重利用”，突出“保护”，其出发点是好的，是对历史负责的态度。但从四个城市的实践来看，在目前经济实力水平的情况下，为保护而保护，“福尔马林式”保护，往往导致力不从心，达不到理想的保护效果。只有在保护、管理、利用三者兼顾的情况下，才能使名城保护注入活力。扬州市在“保”、“管”、“用”的结合上做得比较好，值得我们学习。他们的经验是：一是坚持保护优先。二是坚持政府主导。三是适当借力。四是突出重点，不同的保护区域采取不同的保护措施。五是在合理利用上，引导多元化错位竞争。多年来，在古城“保”、“管”“用”方面，扬州曾尝试过招商引资，政府全资，政府引导、产权人参与，国际合作等多种模式，这些模式各
14、有利弊。他们的经验是，鉴于名城保护的特殊性，目前仍以政府全资运作的效果比较好。招商引资进行名城保护，基本不可取。因为开发商重利益、轻保护，往往导致保护“变味”，古城“变形”。政府引导、产权人参与的模式，可使保护对象得到较好的保护，但因产权人有较完整的民事权利，政府对其管理难度大，有些方面不能体现政府的意志。跟国际合作进行保护，是不错的途径。但引入的国际资金有限，所保护的范围比较小，只能起到示范作用。扬州东关街古城区的保护、管理和使13 用，是比较成功的范例，其采取的模式是政府全资打造与产权人参与相结合。1、水、电、路、讯等基础设施由政府负责改造；2、公有历史建筑由政府全资保护、管理和利用，成立
15、国有独资的扬州市名城建设有限公司具体负责融资、修缮、管理、经营。如长乐客栈就是由该公司投资兴建，分别由民国初年钱业经纪人李鹤生的逸圃，清末民初盐商华友梅的华氏园，康乾年间人称“扬州二马”的安徽祁门人马曰琯、马曰璐兄弟建的街南书屋，以及清代名将李长乐的将军府四处古宅及其他宅院翻建而成，如今建成了集历史风貌、传统特色、原生态与时尚休闲于一身的古建筑民居式主题精品酒店。使这些古建筑群既得到保护，又得到了合理利用。3、私有产权的历史建筑，由政府引导，产权人按照古城保护规划要求进行修缮、管理和利用；4、私有产权历史建筑的原住户，因家庭人口增加需分户等原因扩建、改建的（一律不得新建），只能在原址保留一户，
16、分出来的住户由政府提供优质、优惠房源供其购买，迁出原址。如全部住户都不愿意留在原址居住的，原址建筑由政府收购，以政府全资进行保护、修缮、利用。从我市经济发展情况看，我市经济实力小，可能没有足够的财力进行政府全资运作名城保护项目，可以采取“政府全资”和“政府引导、产权人参与”两种主要模式，大项目、公益性项目以政府全资为主；小项目、产权私有的保护对象的修缮则以政府引导，产权人参与来运作。至于开发商投资古城保护项目的，也不必拒绝，但应当严管、细管，督促其严格按照名城保护规划进行开发，避免14 过度商业化使永州历史文化名城遭到破坏。15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
17、 八、名城保护立法要原则性与灵活性相统一 法规是严肃的，条条框框是方的不是圆的，一经制定就要执行，这是毫无疑问的。但立法要原则性与灵活性相统一，说原则性，是对于那些符合我市实际、考虑成熟、可固定下来的政策和措施，用法规形式确定下来，不得违反；说灵活性，是指对一些可能发生变化的古城保护社会关系、民事行为，暂不规定死，采取灵活的原则进行处理。如哈尔滨的同志就深有体会地说，法规的个别规定与社会发展需要不相符合，如规定在历史文化街区核心保护范围内只能新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施，那么已经倒塌或濒临倒塌的危旧历史建筑则不能重建，最后完全烂掉失去保护价值。有的历史建筑被房产部门鉴定为危房后，以无
18、法修复为由拆除。还有如历史城区高度控制要求及历史文化街区保护范围划定缺乏弹性，脱离了实际情况。因此，我市应当吸取这些城市的教训，在严格保护原则的前提下，对某些方面宜“活”不宜“死”。九、名城保护要善借民间之力。一是引入民间资金参与历史文化名城保护和利用；二是传承民间工艺延续民间历史文化脉络。如扬州专门建立了“非物质文化遗产集聚区”，对民间传统工艺进行传承、展示；三是鼓励民间人才（如民间工匠、民间艺人等）积极参与历史文化名城保护，为名城保护献计献策；四是善借民间智慧提升历史文化名城保护水平。如对法规草案、规划方案、修缮方案、资金使用等举行听证、群众座谈、向社会公布、征求27 群众意见等等。十、名
19、城保护要解决好人才问题。一要选好帅才。新成立一个机构，不管什么级别，有的领导眼睛盯着的是这个机构又可以安排一批亲信，而不管安进来的人是否懂行，先占了位子再说。这种腐败行为往往会导致一项事业失败。名城保护机构的负责人，应当既有良好的政治品德，也应有一定的专业素养。最好是由专家型人才担任名城保护机构负责人。这次考察学习的扬州市，其名城保护办公室一名常务副主任，就是一位专家型的领导人才。此人做过考古队长，从事考古工作20 多年，并有过重大的考古发现，后从文物局长位置上改任古城保护办公室副主任，他在向我们介绍情况时，我们感觉其思路清晰、专业知识丰富、历史责任感强，古城保护工作做得有声有色。永州历史文化
20、名城保护工作刚刚起步，人才问题显得更为突出，现在个别历史建筑修缮后显得不伦不类，与不懂行、没眼光的负责人乱拍板有很大关系。所以，组织上应当以对永州人民高度负责，对永州历史高度负责的态度选配好名城保护机构负责人。二要充实专业人才。历史文化名城保护，涉及考古、历史、古建筑、文学、艺术等领域，很需要这些方面的专业人才。扬州、南京、沈阳、哈尔滨等城市在人才方面有着得天独厚的优势，一是他们有较多较好的高等院校；二是他们历史上孕育了许多大师级人物；三是有的城市有专门的研究机构，如扬州有“名城保护研究院”。而我市在历史文化名城保护方面的专业人才却非常缺28 乏，据说学古建筑的本科毕业生一个都没有，这种状况不利于永州历史文化名城的保护工作，应注重培养或引进。以上是我们这次考察学习之所获。因对这些城市的经验来不及咀嚼消化，未能全面归纳、深入理解，浅薄之处，望各位领导、同仁批评！考察组成员：XXX、XXX、XXX、XXX、XXX（执笔：XXX）2017 年 8 月 29 日