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1、 中国制造 2025 中国高端装备制造产业相关政策解析 高端装备制造业是装备制造业的核心，是以高新技术为引领、处于价值链高端和产业链核心环节、决定整个产业链综合竞争力的战略性新兴产业。我国高度重视发展高端装备制造业，中国制造 2025部署了高端装备创新工程，引领制造业向高端方向发展。各地方政府也积极行动，落实国家有关政策文件。目前，我国高端装备制造业基本形成了以战略为引领、以规划为支撑、以政策措施为配套保障的政策体系。同时，着力创新政策工具，引导产业健康可持续发展。一 产业相关主要政策进展（一）高端装备制造业总体政策现状 国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定（国发201032 号，以下
2、简称决定）提出，高端装备制造领域要重点发展以干支线飞机和通用飞机为主的航空装备，做大做强航空产业。积极推进空间基础设施建设，促进卫星及其应用产业发展。依托客运专线和城市轨道交通等重点工程建设，大力发展轨道交通装备。面向海洋资源开发，大力发展海洋工程装备。强化基础配套能力，积极发展以数字化、柔性化及系统集成技术为核心的智能制造装备。根据“十二五”规划纲要和决定的部署和要求，国务院印发了“十二五”国家战略性新兴产业发展规划，提出高端装备制造业要重点发展航空装备产业、卫星及应用产业、轨道交通装备产业、海洋工程装备产业、智能制造装备产业五大产业，并制定了各领域的产业发展线路图，分别提出了到2015 年
3、和 2020 年的发展目标、重大行动及重大政策。进一步地，工业和信息化部印发高端装备制造业“十二五”发展规划，从产业规模、创新能力、基础配套能力、产业组织结构四个方面提出了高端装备制造业到2015 年的主要发展目标，明确了“十二五”期间，航空装备、卫星及应用、轨道交通装备、海洋工程装备和智能制造装备发展的重点任务，部署了重大工程与区域发展重点，安排了金融财税政策支持、技术改造、技术创新、优化产业组织结构、质量品牌建设、加大市场培育力度、加强人才队伍建设以及提升对外合作水平等保障措施。2015 年 2 月，为推动重大技术装备创新应用，财政部、工业和信息化部、保监会开展了首台（套）重大技术装备保险
4、补偿机制试点工作。试点期间，重点支持列入首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（以下简称目录）的装备产品保险工作，目录由工业和信息化部制定，并根据重大技术装备发展情况适时进行调整。凡生产目录所列装备产品的制造企业均可自主投保首台（套）重大技术装备综合险。经认定符合条件的，中央财政给予保费补贴。（二）航空装备产业政策进展 民用航空工业中长期发展规划（20132020 年）提出“三大目标、七大任务、四大工程计划”。其中“三大目标”是指 20132020 年，我国现代航空工业体系基本完善、可持续发展能力显著增强、民用飞机产业化实现重大跨越。“七大任务”包括加快民用客机产业化进程，积极发展通用航空产业
5、，推动航空发动机自主发展，加快发展航空设备、系统及相关产业，优化航空工业布局，大力推进科学技术进步，加强基础设施和能力建设七个方面的重点任务。“四大工程计划”是指部署实施大型飞机重大专项、支线飞机和通用飞机产业化工程、民用飞机产业化基础支撑计划和航空质量提升计划。2016 年 5 月，国务院办公厅发布关于促进通用航空业发展的指导意见，提出培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化全程安全监管等意见，并提出通用航空业经济规模超过1 万亿元等发展目标。（三）卫星及应用产业政策进展 2015 年 10 月，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、国防科工局联合印发了国
6、家民用空间基础设施中长期发展规划（20152025 年），目的是全面推进国家民用空间基础设施健康快速发展，促进空间资源规模化、业务化、产业化应用。该规划明确要构建卫星遥感、通信广播和导航定位三大系统，超前部署一批科研任务，积极开展行业、区域、产业化、国际化及科技发展等多层面的遥感、通信、导航综合应用示范，并提出，科研、公益类卫星及地面系统建设运行以国家投资为主，公益与商业兼顾类项目实行国家与社会投资相结合，商业类项目以社会投资为主。（四）轨道交通装备产业政策进展 2012 年，工业和信息化部发布的轨道交通装备产业“十二五”发展规划，提出以“技术先进、安全可靠、经济适用、节能环保”为方向，重点发
7、展动车组及客运列车、重载及快捷货运列车、城市轨道交通装备、工程及养路机械装备、通信信号装备、综合监控与运营管理系统、关键核心零部件等，优化产业布局，形成全球化优势资源配置格局。部署实施“先进轨道交通装备及关键部件”创新发展工程，加强创新能力建设与产业公共服务平台建设，优化产品结构，完善标准体系建设，优化企业组织结构，发展现代制造服务业，加快实施“走出去”战略。（五）海洋工程装备产业政策进展 决定出台以来，有关部门陆续出台了一批涉及海工装备产业发展的政策措施，从提升创新能力、产业转型升级等方面引导产业健康发展。2011 年，国家发改委、科技部、工业和信息化部、国家能源局联合发布海洋工程装备产业创
8、新发展战略（20112020），旨在增强海洋工程装备产业的创新能力和国际竞争力，推动海洋资源开发和海洋工程装备产业创新、持续、协调发展。2012 年，工业和信息化部印发海洋工程装备制造业中长期发展规划，提出了加快提升产业规模、加强产业技术创新、提高设备配套能力、构筑海工装备现代制造体系、提升对外开放水平、实施重大创新工程等六个方面的重点任务，制定了市场培育、引导社会投入、财税金融支持、加大科研支持、推动产业联盟和人才队伍建设等方面的政策措施。船舶工业“十二五”发展规划提出，海洋工程装备领域要突破重点产品及技术，部署一批重大创新项目，重点围绕深水油气田在勘探、开发、生产、服务、储存和运输五个核心
9、环节的装备需求，突破深水装备关键技术，实施深水钻井船、深水超大型浮式生产储卸装置（FPSO）、深水半潜式生产平台、海上风车安装船、浮式液化天然气生产储卸装置（LNG-FPSO）及其关键设备等重大创新项目，形成自主设计建造能力。工业和信息化部发布海洋工程装备科研项目指南（2014 年版），从工程与专项、特种作业装备、关键系统和设备等方面，提出 2014 年海洋工程装备制造业重点科研方向。高技术船舶科研项目指南（2014 年版）从工程与专项、关键系统与设备、国际新公约新规范研究、基础共性技术与标准等方面提出高技术船舶科研方向。（六）智能制造装备产业政策进展 2012 年，工业和信息化部印发了智能制
10、造装备产业“十二五”发展规划，部署了关键智能基础共性技术、核心智能测控装置与部件、重大智能制造成套装备、重点应用示范领域等重点方向，提出加大资金支持力度、建立依托工程发展机制、加强国际合作与交流、推进人才队伍建设和完善产业发展体系等政策措施。2016 年，工业和信息化部、财政部印发了智能制造发展规划（20162020 年）。作为指导“十三五”时期国家智能制造发展的纲领性文件，该规划明确了“十三五”时期智能制造发展的指导思想，提出智能制造装备创新发展的重点，到2020 年，研制 60 种以上智能制造关键技术装备，达到国际同类产品水平，国内市场满足率超过 50%，核心支撑软件国内市场满足率超过 3
11、0%。该规划从加强统筹协调、完善创新体系、加大财税支持力度、创新金融扶持方式、发挥行业组织作用、深化国际合作交流等方面提出了保障措施。2016 年，工业和信息化部联合国家发展改革委、财政部印发机器人产业发展规划（20162020 年），提出了产业规模、技术进步、关键零部件、集成应用等方面的目标，部署率先突破一批重大标志性产品、大力发展关键零部件、强化创新能力、推进应用示范并培育龙头企业等五方面的重点任务。围绕资源整合、财税金融支持、优化市场环境、加强人才支撑、开展国际合作等方面提出了保障措施，具体如表 1 所示。表 1 针对我国高端装备制造产业 20112016 年中央出台的相关政策 日期 机
12、构 名称 文号 2011.04 工业和信息化部 装备制造人才队伍建设中长期规划（20112020 年）工信部规2011180号 2011.07 财政部、工业和信息化部、海关总署、国家税务总局 关于调整三代核电机组等重大技术装备进口税收政策的通知 财关税201145 号 2011.09 国家发展改革委、科学技术部、工业和信息化部、国家能源局 关于印发海洋工程装备产业创新发展战略（20112020）的通知 发改高技20111675 号 2012.02 工业和信息化部、科学技术部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会 重大技术装备自主创新指导目录（2012年版）2012.03 财政部、工业和信息化部
13、、海关总署、国家税务总局 关于调整重大技术装备进口税收政策有关目录的通知 财关税201214 号 2012.03 工业和信息化部 船舶工业“十二五”发展规划 2012.03 工业和信息化部、国家发展改革委、科学技术部、国务院国资委、国家海洋局 海洋工程装备制造业中长期发展规划 2012.05 工业和信息化部 高端装备制造业“十二五”发展规划 2012.06 工业和信息化部 关于印发“数控一代”装备创新工程行动计划的通知 工信部联装2012251 号 2013.05 工业和信息化部 民用航空工业中长期发展规划（20132020 年）2013.07 国务院 国务院关于印发船舶工业加快结构调整促进转
14、型升级实施方案（20132015 年）的通知 国发201329 号 2013.09 国务院办公厅 国务院办公厅关于印发国家卫星导航产业中长期发展规划的通知 国办发201397 号 2014.05 工业和信息化部 海洋工程装备科研项目指南（2014 年版）2014.05 国家发展改革委办公厅 国家发展改革委办公厅关于组织实施2014 年海洋工程装备研发及产业化专项的通知 发改办高技20141127 号 2014.06 工业和信息化部 高技术船舶科研项目指南（2014 年版）2015.03 工业和信息化部 首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（2015 年版）工信部装201563号 2015.0
15、3 财政部、工业和信息化部、保监会 关于开展首台（套）重大技术装备保险补偿机制试点工作的通知 财建201519 号 2015.03 中国保监会 中国保监会关于开展首台（套）重大技术装备保险试点工作的指导意见 保监发201515 号 2015.05 国务院 国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见 国发201530 号 2015.10 国家发展改革委、财政部、国防科工局 关于印发国家民用空间基础设施中长期发展规划（20152025 年）的通知 发改高技20152429 号 2015.12 财政部、国家发展改革委、工业和信息化部、海关总署、国家税务总局、国家能源局 关于调整重大技术装备进口税
16、收政策有关目录及规定的通知 财关税201551 号 2015.12 国防科工局 国防科工局关于促进国防科技工业科技成果转化的若干意见 科工技20151230号 2016.03 工业和信息化部 工业和信息化部关于印发船舶配套产业能力提升行动计划（20162020）的通知 2016.03 工业和信息化部、财政部、海关总署 关于调整重大技术装备进口税收政策受理程序等事项的通知 工信厅联财201640 号 2016.04 工业和信息化部、国家发展改革委、财政部 工业和信息化部 发展改革委 财政部关于印发机器人产业发展规划（20162020 年）的通知 工信部联规2016109 号 2016.04 工业
17、和信息化部、国家发展改革委、科技部、财政部 工业和信息化部 国家发展改革委科技部 财政部关于印发制造业创新中心等 5大工程实施指南的通知 2016.05 财政部、工业和信息化部、中国保监会 关于申请首台（套）重大技术装备保费补贴资金等有关事项的通知 财办建201660 号 2016.05 国务院办公厅 国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见 国办发201638 号 2016.06 国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局 国家发展改革委 工业和信息化部 国家能源局关于印发发改能源20161274 号 中国制造 2025 能源装备实施方案的通知 2016.08 国家质检总局、国家标准委、
18、工业和信息化部 装备制造业标准化和质量提升规划 国质检标联2016396 号 2016.08 工业和信息化部、国家质检总局、国防科工局 促进装备制造业质量品牌提升专项行动指南 工信部联科2016268 号 2016.11 国防科工局 民用卫星工程管理暂行办法 科工一司2016986号 2016.11 工业和信息化部、财政部 智能制造发展规划（20162020 年）工信部联规2016349 号 资料来源：笔者根据公开资料整理。表 1 针对我国高端装备制造产业 20112016 年中央出台的相关政策 二 产业相关政策亮点 中国制造 2025发布以来，进一步明确了高端装备制造业作为制造业重点领域的战
19、略地位。近年来，随着中国制造 2025一系列配套政策的出台以及地方政府的积极推进，支持高端装备制造业发展的政策体系日益完善。（一）更加注重提供指导和参考方向 十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政策措施突出强调要以市场为导向，以企业为主体，政府部门侧重完善产业公共服务体系，为产业和企业发展提供指导。例如，国家制造强国建设战略咨询委员会发布了中国制造2025重点领域技术路线图（2015 年版），明确了高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备等重点领域的发展方向和目标。路线图是政府委托第三方机构组织相关领域权威专家研究提出未来
20、重点领域的技术方向、目标和重点，不是发布指令而是为企业提供指导和参考。（二）更加注重创新融合发展 长期以来，核心技术受制于人是制约高端装备制造业发展的瓶颈短板，其中，创新能力不足、产业化水平较低是根本原因。为此，“十二五”以来，相关产业政策高度重视创新驱动的重要性。中国制造 2025将创新驱动列为五大基本方针之首，并明确把高端装备创新工程作为五大工程之一，通过组织实施一批创新和产业化专项、重大工程，开发一批标志性、带动性强的重点产品和重大装备，提升自主设计水平和系统集成能力，突破共性关键技术与工程化、产业化瓶颈，组织开展应用试点和示范，提高创新发展能力和国际竞争力，抢占竞争制高点。（三）更加注
21、重创新财政支持方式 近年来，我国围绕高端装备制造业的各个领域，在重大技术装备、共性技术、基础工艺及装备等方面出台了一系列的财税支持政策，推动高端装备制造业发展。2016 年，经国务院批准，国家发展改革委、财政部、工业和信息化部牵头发起，联合国家开发投资公司、工银瑞信投资管理有限公司等其他投资主体共同出资设立了先进制造产业投资基金，财政资金支持方式变为“拨改投”，与金融资本相结合，着眼于理顺政府和市场的关系，同时提高财政资金的使用效率，发挥撬动社会资本的杠杆作用。（四）更加注重引导社会资本参与 高端装备制造业具有技术密集、资金密集的特征，同时装备制造领域的创新一般都具有研发周期长、产品转化周期长
22、、投入回报周期长等特点，加上一些体制机制障碍，社会资本进入高端装备制造业的积极性有待提高。为此，近年来，相关政策高度重视引导社会资本参与，特别是在一些国有企业长期占主导地位的竞争性领域，进一步明确鼓励民间资本参与。例如，民用航空工业中长期发展规划（20132020 年）提出，要积极引导和鼓励社会资本投资和发展民用航空工业。国家民用空间基础设施中长期发展规划（20152025年）提出，要推动多元化投资和产业化应用，支持民间资本投资卫星研制和系统建设，按照科研公益类项目、公益与商业兼顾类项目以及商业类项目指导资金投向。（五）更加注重开展国际合作 随着“一带一路”建设的推进，加快装备制造业“走出去”
23、步伐也成为相关政策的重要发力点。相关政策注重引导企业从传统的单一产品输出向产品、技术、标准等全方位输出转变，特别要向提升国际市场话语权转变。在民用空间基础设施方面，提出要加强国际协调工作，积极参与相关国际组织和重要国际规则及标准的制定。在轨道交通装备方面，轨道交通装备产业“十二五”发展规划提出，要鼓励有实力的单位参与国际标准制定，促进标准走向国际；支持企业在境外注册商标和申请专利，促进具有知识产权的技术和产品出口；推进企业由产品、技术出口向资本、管理输出转变，在全球建立一批具有影响力的研发设计、生产制造、销售服务基地，实现轨道交通装备产业的全球化。三 产业相关政策下一步方向（一）进一步加强相关
24、政策联动协同 一是进一步加强与军民融合战略的协同。高端装备制造业是制造强国战略、军民融合战略等重大战略的关键交汇点。以航空航天装备为代表的国防科技工业也是高端装备制造业的核心。要着力优化军工结构、开展军地协同创新、推动军工技术转移转化，充分发挥军工优势，促进高端装备制造业发展。二是进一步加强上下游产业的政策联动。当前，高端装备制造业受制于人的局面没有实现根本性扭转，其中一个重要原因是配套能力薄弱。例如，材料产业对高端装备制造具有重要的基础支撑作用，“一代材料、一代装备”，材料产业的发展往往深刻影响着高端装备的发展水平，目前产业专项规划较少部署上下游产业相关政策，难以形成政策合力。为此，建议下一
25、步应重点关注产业政策联动，从政策层面加强与上下游产业的有效联动，进一步聚合政策资源，形成紧密衔接的政策体系。三是进一步加强与财税金融的政策协同。高端装备，特别是自主知识产权的重大技术装备的推广应用离不开财税金融政策的支持，要发挥好先进制造业基金的优势和作用，在首台（套）重大技术装备保险补偿机制试点的基础上，应进一步研究推动重大技术装备的后续推广应用工作，形成“扶上马、送一程”的长效工作机制。（二）持续营造良好的市场环境 一是建立健全产业统计体系。当前，我国尚未形成切实有效的高端装备制造业统计体系，而且从国家部委到地方政府对高端装备制造业的具体划定标准也不一致，制约了相关政策的评估。为此，应进一
26、步建立健全高端装备制造业的统计体系，加强对行业运行的分析，提升政策引导产业发展的针对性和有效性。二是加强产业监测预警。充分发挥行业协会、产业联盟的桥梁和纽带作用，一方面，加强对国际市场环境的分析研判，为企业“走出去”提供宏观指导；另一方面，加强对高端装备制造业中新兴行业的监测预警，引导各地方科学谋划布局，避免无序竞争和低水平重复建设。三是建立多元协作机制。鼓励高端装备行业与下游应用行业在设计、生产、使用、维护等方面加强协作，建立行业协会牵头、上下游企业参加、有关方面参与的协调合作机制，解决制约产品应用的工艺技术、产品质量、工程建设标准等瓶颈问题，拓展消费领域和空间。（三）深化重点领域体制机制改革 一是深入推进科研管理体制改革。贯彻落实国家创新驱动发展战略，发挥新型举国体制优势，建立专项支持与市场化协同的创新体系，对涉及国家安全的核心领域应进一步加大财政支持力度，鼓励和引导社会资本支持参与产业技术创新。二是深化国有企业改革。鼓励和引导国有资本向高端装备制造业领域中的前瞻性和战略性环节集聚，发挥国有企业主力军作用，引领高端装备制造业创新发展。三是进一步降低民间资本进入的门槛。加快破除制约高端装备制造业发展的体制机制障碍。例如，在航空航天领域，要进一步深化低空空域管理改革，科学规划空域、优化飞行服务、简化各类审批程序，为通用航空发展创造良好的条件。-全文完-