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1、第三讲公共组织余世喜第一节公共组织概述一、公共组织的定义组织组织：有目的的、复杂的人类集合体；以非个人关系为特征的；有专门化的和有限的目标；以持续性的合作活动为特征；整合于更大的社会系统中；向它们的环境提供产品和服务；依赖于同环境的交换。定义定义：一群人为了达到共同目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的有机体。公共组织：公共组织：包括政府、政府机构、政府公司以及非营利组织。（广义）：目的是提供物品和服务，满足组织外而不是组织内人们的需要。（狭义）：行使行政权，达成公共目的的组织。二、公共组织的特征1、公共组织以追求公共利益为其价值取向。2、公共组织的活动受
2、法律法规的限制并具有法律的权威。3、公共组织权威的割裂。4、公共组织受到高度的公共监督。5、公共组织政治因素的考虑。6、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。7、公共组织的独占性。8、公共组织行为具有强制性。三、研究公共组织的三个视角1、组织的结构与制度纵向结构与横向结构影响组织结构的两个要素：管理幅度与管理层次行政组织的体制行政组织体制，是指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。其核心问题是行政权力的分配，即行政权力的名义、实际归属及其运用。2、组织中的人“经济人”的假定；“社会人”、“自我实现人”的假定；“复杂人”的假定。3、组织的环境因素四、组织设计的基本原则1、职能目标原则2、
3、完整统一原则指政府各部门各层次及其内设机构之间互为条件、互相配合，共同构成一个有机的整体。法约尔法约尔：统一指挥：统一指挥：无论那一种工作，一个下属人员只应接受一个领导者的命令，这就是统一指挥原则。这是一个普遍适用的、永久必要的原则，如果这条原则受到破坏，权力将受到损害，秩序将受到扰乱，稳定将受到威胁。他强调应该避免双重领导，在任何组织中，双重指挥都是冲突的根源。统一领导统一领导：对于同一目标下的所有工作，应由同一的领导者负责，对于力求达到同一目的的全部活动，只能有一个领导者和一项计划。统一领导强调的是一个领导者和一个计划；而统一指挥强调的是一个下属只能听从一个领导者指挥。人们通过建立完善的组
4、织来实现一个团体社会的统一领导，而统一指挥取决于人员如何发挥作用。3、权责一致的原则4、精干高效的原则精干：以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务。高效：即效能，指国家行政组织有效的程度，或完成国家行政管理目标的能力。精干与高效相联系，是指行政组织的人、财、物与其工作绩效之间的合理比例。5、适应发展的原则指行政组织要不断根据环境的需要而相应调整和改革。第二节传统官僚（科层）组织及其困境一、韦伯官僚制理论的主要内容（一）权威结构理论与组织类型分析韦伯认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式。1、“神秘化的组织”它行使权威的方式是基于领导者个人的人格，以对个人的崇拜、迷信为基础。不
5、稳固，继承问题。2、“传统的组织”权威的基础是先例和惯例。这种组织类型的权威具有世袭性、封建性和绝对性的特点。3、“合理化合法化组织”权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。合理：它是实现某些既定目标的手段；合法：依据组织的规则和程序行使权威。官僚制：行政组织的“理想类型”。（二）官僚制及其特征官僚制：指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，是一种高度理想化的组织机构的“理想类型”。特征：1、合理的分工明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工。2、层级节制的权力体系是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征。3、依照规程
6、办事的运行机制制定一整套规则和程序来规范组织和成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。4、形式正规的决策文书一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，要建立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。5、组织管理的非人格化以规章规范人的行为，公事与私事严格分开；公务关系中是对事不对人。6、适应工作需要的专业培训机制专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。组织应为成员提供各种必需的专业培训。7、合理合法的人事行政制度职业化倾向；固定的薪俸制度；严格的奖惩制度和升迁制度。（三）官僚制的优点与缺点优点：1、严密性2、合理性3、稳定性4、普适性缺
7、点：压抑人的积极性和创造精神，使人变成没有精神的专家，整个社会变得没有生气。人在追求合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。二、官僚制面临的困境1、决策权威集中化造成管理的恶性循环权力集中层次过多沟通困难权力集中权力集中规制过度。2、专业分工原则的扭曲3、制式化对组织效能的可能影响4、遏制组织学习5、科层价值与民主价值的冲突第三节弹性化政府的组织设计一、造成传统官僚化组织失效的主要原因1、环境因素：科技因素；2、人口特质的改变：人的文化素质的提高；3、工作价值观的改变：自主性与参与感的加强；4、组织任务与目标的改变：复杂性5、激励因素的改变二、组织结构变化的趋势1、弹性化的政府结构的特点能够适
8、应时代的变化并满足社会的需求；能够迅速地解决问题并提高组织的效能。2、弹性化组织：组织结构变化的趋势弹性化组织：指的是一种扁平化的组织结构，以此去除中层管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制，而是教导与树立榜样。（1）分权弹性化的结构是一简单、高度分化的结构，决策权与控制权充分下放。（2）扁平化通过分权减少中间层次，扩大管理幅度。（3）团队化弹性化结构将促使组织成员跨越事业单位的界限。（4）网络化以契约为结合的基础，通常有一个核心组织负责统筹协调与其他组织间的关系和活动。从本质上讲，是用一种特殊的市场机制代替层级制。第三节动态的行政组织一、行政组织的气候组织气候是指
9、因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中构成的；组织气候是组织成员的个性、认知、目标和组织目标的融合一致的一种变化过程。一致：积极向上；不一致：死气沉沉。好的组织气候的组织1、上级对下级有充分的信心；2、部下与上司谈话完全自由；3、部属有价值的建议总被上司采用；4、激励人员的方法以参与和奖励为主；5、各层级成员都感受到组织目标的达成；6、沟通方法上行、下行、平行并用；7、上级对下行沟通欣然接受；8、上行沟通完全正确；9、上级对下级的问题非常了解；10、互动行为频繁且高度信任；11、团队合作程度良好；12、各层次成
10、员都有参与决策的机会；13、下级对其参加的工作可以完全参与决策；14、决策过程有实质作用；15、决策者对问题有普遍而清楚的了解；16、目标一般由团队行动来设计；17、下级对组织目标毫无限制；18、控制考核的功能由多层次分享；19、正式组织与非正式组织的目标完全一致；20、各种考核资料用以自我引导和解决问题。二、行政组织的冲突1、概念与组成要素组织冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。四要素：敌对者；斗争；目标或利益；交互行为。2、对组织冲突的不同认知传统组织理论：冲突是破坏稳定的因素，是不好的现
11、象。多采取回避、掩盖或压制的措施；现代组织理论：（1）组织冲突是常见的、不可避免的；原因：个体差异；专业分工；非正式组织。（2）重要的是学会如何控制和驾御冲突。如何进行冲突管理了解组织冲突的类型3、组织冲突的类型（1）组织中个人冲突分为个人角色冲突和个人之间冲突。个人角色冲突：个人角色冲突：组织中个人扮演的角色不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色偏差。工作愈复杂，角色冲突就愈多；分工愈细，角色冲突愈密集。如何进行冲突管理了解组织冲突的类型个人之间的冲突：个人之间的冲突：价值观的不同；信息沟通不畅；认识上的偏差；本位主义思想；心理行为习惯的差异；工作竞争。如何进行冲突管理了解组
12、织冲突的类型（2）组织中个人与团体之间的冲突主要表现为个人目标与组织目标之间的冲突。个人对组织目标认同程度愈高，个人目标与组织目标就更融合，个人与团体之间的冲突愈小；认同程度愈低，个人目标与组织目标就愈分离，个人与团体之间的冲突愈大。如何进行冲突管理了解组织冲突的类型（3）组织中团体之间的冲突四种情形：四种情形：组织不同层级间的冲突；不同职能间的冲突；指挥系统与参谋系统间的冲突；正式组织与非正式组织之间的冲突。冲突原因：冲突原因：参与决策的需要；目标差异；权责不明、划分不清引发冲突；不健康的思想意识和不良的团体作风引发冲突。如何进行冲突管理冲突解决的方法第一，第一，面对问题或解决问题共同协商，
13、分析矛盾，消除纷争。第二第二，润滑双方分歧暂时隐藏矛盾，有再度爆发冲突的可能。第三第三，强迫执行只能改变双方的表面行为，无法影响其内在态度的改变。如何进行冲突管理区别对待两种不同性质的冲突破坏性冲突与建设性冲突破坏性冲突与建设性冲突对破坏性冲突对破坏性冲突：一方面要加强联系与沟通，强调整体目标，消除心理隔阂；另一方面要发挥组织权威的作用，解决问题于萌芽状态。对建设性冲突对建设性冲突：充分利用，把冲突保持在适当水平。第五节非正式组织一、非正式组织的含义与成因含义：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、厉害一致、未经人为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人
14、际关系。成因：个人经历因素；个人兴趣因素；个人价值观念；社交因素；共同利害因素。二、非正式组织的特征1、顺乎自然：自发结合而成。2、内聚性。3、社会距离感消失。4、不稳定性。5、领袖人物作用较大。三、非正式组织的功能正功能：正功能：与正式组织的目标和行为准则一致，起积极作用。1、有利于信息的传递与组织的内部沟通，增强组织解决问题的能力与速度；2、通过价值观的整合与行为的控制，增强组织内部的凝聚力与团结，使组织保持一致与和谐。3、给成员以社会满足感，改善组织气候，促进人的全面发展。负负功能：功能：与正式组织的目标和行为准则偏差甚至相互对立，起消极作用。1、反对变革；2、任务冲突；3、传播谣言；4
15、、顺应控制：成员顺应团体的规则，抹杀人的创造性。第六节学习型组织一、学习型组织的特征所谓学习型组织，就是充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高。1、共同的愿景。2、组织由多个创造性个体组成。3、善于不断学习。4、“地方为主”的扁平式结构。5、自主管理。6、组织的边界将被重新界定。7、员工家庭与事业的平衡。8、领导者的新角色。二、构建学习型组织的“五项修炼”1、自我超越自我超越的修炼是学习型组织的精神基础，是不断学习、加深个人的真正愿望，集中精力，培养耐心，并客观的观察现实的过程。精通“个人超越”的人，能够不断
16、的实现他们内心深处最想实现的愿望，他们对生命的态度就如同艺术家对艺术作品一样，全身心地投入，锲而不舍，不断创造和超越，这是一种真正的终身学习。有了这种精神动力，个人的学习就变成一种永无休止、持续不断的过程。整个组织的学习意愿和能力，来自于个人的学习意愿和能力。没有个人的学习作为基础，组织无法真正的学习与成长。2、改善心智模式“心智模式”是根深蒂固于人们心中，影响人们如何认识周围世界，以及如何采取行动的许多假设、陈见和印象。此模式不仅影响人们如何认识这个世界，更重要的是它还影响人们的行为。3、建立共同愿景“共同愿景”是组织的凝聚力所在。组织中的人们一直追求的最高境界就是“上同下欲”，即建立共同的
17、愿望、理想、远景和目标，只有有了渴望实现的目标，组织成员就会努力学习和追求卓越，并且这种追求不是基于外在压力，而是他们的内在愿望，从而使组织欣欣向荣。否则，一个缺少共同目标、价值观与使命感的组织必定难成大器。但是，许多领导者从未尝试将个人的愿景转化为能鼓舞组织前进的共同愿景，这就是组织目标与个人目标产生冲突的根本原因。4、团队学习“团队学习”是发展团队成员整体搭配与实现共同目标能力的过程，它是建立在发展“共同愿景”和“个人超越”这两项修炼的基础上的。团队中的成员互相学习，取长补短，不仅使团队整体的绩效大幅度上升，而且使团队中的成员成长得更快。世界上不乏由杰出的个人组成的团队，但是他们的整体效率
18、却不高。团队学习的修炼就是要处理这种困境。从某种层面上看，只有在团队互动中实现组织的学习，才能不断提升组织的创造能力和竞争力。5、系统思考“系统思考”是五项修炼的核心。企业和人类的其他活动一样都是一种“系统”，他们受到细微且息息相关的行动牵连，并彼此影响着。这种影响往往不易觉察，要经过漫长的时间才能展现出来，如果置身其中就能更难看清整体变化。因此，系统思考显得尤为可贵，唯有对整体而不是对任何单独的部分深入的加以思考，才能够了解系统的全貌。系统思考的思想植根学习型组织，产生了新的管理理念。三、学习型政府1、注重政府的责任与共同愿景；2、改革政府的组织结构，使层级制的官僚结构变革为扁平化；3、政府与社会之间的合作与交流；4、改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制；5、政府管理的民主参与；6、政府的绩效管理；7、以创新作为政府整体行为的标准。