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1、 第十章 公共管理政策第一节 公共政策的性质与功能第二节 公共政策机制第三节 公共政策分析第一节 公共政策的性质与功能一、公共政策概念二、公共政策基本特征三、公共政策基本功能一、公共政策概念公共政策是社会公共部门为解决社会公共问公共政策是社会公共部门为解决社会公共问题，规范和指导有关机构题，规范和指导有关机构、团体或个人的行团体或个人的行动，在广泛参与下所制定的行为准则。动，在广泛参与下所制定的行为准则。公共政策包含着以下七个方面的含义：1、政策主体、政策主体2、政策客体、政策客体3、政策目标、政策目标4、公共政策是一个过程、公共政策是一个过程5、公共政策是一种体系、公共政策是一种体系6、公共
2、政策具有一定的功能、公共政策具有一定的功能7、公共政策具有特定的表现形式、公共政策具有特定的表现形式二、公共政策基本特征1、公共政策的政治性与公共性、公共政策的政治性与公共性2、公共政策的合法性与强制性、公共政策的合法性与强制性3、公共政策的公平性与效率性、公共政策的公平性与效率性4、公共政策的整体性与多样性、公共政策的整体性与多样性5、公共政策的稳定性与变动性、公共政策的稳定性与变动性三、公共政策基本功能公共政策的基本功能是指公共政策在管理社公共政策的基本功能是指公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。这种作用主要会公共事务中所发挥的作用。这种作用主要有：制约功能，导向功能，调控功能，分配
3、有：制约功能，导向功能，调控功能，分配功能四种。功能四种。1、公共政策的制约功能、公共政策的制约功能2、公共政策的导向功能、公共政策的导向功能3、公共政策的调控功能、公共政策的调控功能4、公共政策的分配功能、公共政策的分配功能第二节公共政策机制第二节公共政策机制一、公共政策体系一、公共政策体系二、公共政策运作规律二、公共政策运作规律一、公共政策体系一、公共政策体系（一）公共政策体系的纵向结构1、总政策2、基本政策3、具体政策（二）公共政策体系的横向结构（三）公共政策体系的整体效应1、总政策 总政策是公共管理主体在一定历史阶段，为总政策是公共管理主体在一定历史阶段，为实现一定的目标、或完成一定的
4、任务而制定的具实现一定的目标、或完成一定的任务而制定的具有全局性指导意义的政策。有全局性指导意义的政策。总政策是公共政策体系的最高等级。在公共总政策是公共政策体系的最高等级。在公共政策体系中，总政策只有一个，它是其他政策制政策体系中，总政策只有一个，它是其他政策制定和运行的基础，是总揽全局的总方针。定和运行的基础，是总揽全局的总方针。总政策是由总目标的实现和总目标的规划构总政策是由总目标的实现和总目标的规划构成。成。2、基本政策 基本政策是公共管理主体用于指导某一领域、或某基本政策是公共管理主体用于指导某一领域、或某一方面工作的指导原则。它是总政策在某一领域、或某一方面工作的指导原则。它是总政
5、策在某一领域、或某一方面的具体化。一方面的具体化。基本政策与总政策的区别在于：总政策是跨领域的、基本政策与总政策的区别在于：总政策是跨领域的、指导全局的综合性政策，在一定历史阶段保持不变；基指导全局的综合性政策，在一定历史阶段保持不变；基本政策则是某一领域、或某一方面的指导原则，在不同本政策则是某一领域、或某一方面的指导原则，在不同时期具有不同的内容。时期具有不同的内容。基本政策的要素主要包括：政策目标，战略重点，基本政策的要素主要包括：政策目标，战略重点，战略方针，实施原则。战略方针，实施原则。3、具体政策 具体政策是基本政策的具体化，是对总政策和具体政策是基本政策的具体化，是对总政策和基本
6、政策的贯彻落实。它是不同层次的管理主体针基本政策的贯彻落实。它是不同层次的管理主体针对某一具体问题而制定的措施、准则、界限性规定。对某一具体问题而制定的措施、准则、界限性规定。具体政策具有下列特点：具体政策具有下列特点：第一，数量众多，涉及面广泛。社会生活中凡第一，数量众多，涉及面广泛。社会生活中凡是与公共管理、公众利益相关的事情，只要产生和是与公共管理、公众利益相关的事情，只要产生和出现了政策问题，就得制定和实施相应的政策。出现了政策问题，就得制定和实施相应的政策。第二，内容详尽，操作性强。具体政策一经出第二，内容详尽，操作性强。具体政策一经出台，就必须能够解决所对应的问题，因此，其内容台，
7、就必须能够解决所对应的问题，因此，其内容必须详尽，才能行之有效。必须详尽，才能行之有效。第三，时效性强，变动性大。一个具体问题解第三，时效性强，变动性大。一个具体问题解决了，该项政策要么终结，要么重新做出规定。决了，该项政策要么终结，要么重新做出规定。二、公共政策运作规律二、公共政策运作规律（一）公共政策效力作用规律1、正向作用规律2、负向作用规律3、正向作用向负向作用转化的规律（二）公共政策利益调控规律1、优先满足主导群体利益的规律2、损益补偿规律3、多数人满意规律（三）公共政策生命周期规律1、单项公共政策生命周期规律2、公共政策现象生命周期规律第三节 公共政策分析一、一、公共政策分析原则二
8、、公共政策分析要素一、一、公共政策分析原则1、系统性原则、系统性原则2、预测性原则、预测性原则3、协调性原则、协调性原则4、信息化原则、信息化原则5、科学性原则、科学性原则6、民主性原则、民主性原则二、公共政策分析要素1、政策问题、政策问题2、政策目标、政策目标3、政策方案、政策方案4、政策资源、政策资源5、政策评估标准、政策评估标准6、政策效益、政策效益7、政策环境、政策环境1、政策问题、政策问题政策问题，一般来说，具有以下特点：政策问题，一般来说，具有以下特点：第一，主观性。问题本来是客观存在的，但又与人的第一，主观性。问题本来是客观存在的，但又与人的认知和判断相联系，因此就具有主观性。所
9、以，在确定政认知和判断相联系，因此就具有主观性。所以，在确定政策问题时，克服人的主观性尤其重要。策问题时，克服人的主观性尤其重要。第二，关联性。任何问题都不是孤立存在的，不同范第二，关联性。任何问题都不是孤立存在的，不同范围、不同领域、不同层次的问题总有着千丝万缕的联系。围、不同领域、不同层次的问题总有着千丝万缕的联系。因此，在处理政策问题时，必须从整体出发，注意分析各因此，在处理政策问题时，必须从整体出发，注意分析各个具体问题之间的相互联系与相互作用。个具体问题之间的相互联系与相互作用。第三，历史性。问题不会突然从天上掉下来，它是逐第三，历史性。问题不会突然从天上掉下来，它是逐渐形成的，因此
10、，分析问题必须注重问题在过去时间中的渐形成的，因此，分析问题必须注重问题在过去时间中的发展轨迹，从中找出问题的因果联系。发展轨迹，从中找出问题的因果联系。第四，动态性。问题总是处于发展变化之中，所以，第四，动态性。问题总是处于发展变化之中，所以，认识问题、分析问题要注重把握问题发展变化的规律。认识问题、分析问题要注重把握问题发展变化的规律。2、政策目标政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案无法确定。务。如果没有目标，政策方案无法确定。一般来说，问题确定以后，政策目标也就基本一般来说，问题确定以后，政策目标也就基本形成了。但这时
11、的目标还比较笼统，需要进一步具形成了。但这时的目标还比较笼统，需要进一步具体化。对目标进行具体化的方法有两种：体化。对目标进行具体化的方法有两种：第一，目标树形法。即从单目标开始，把总目第一，目标树形法。即从单目标开始，把总目标分解成子目标，并找出目标层次和具体目标的关标分解成子目标，并找出目标层次和具体目标的关系。系。第二，量化法。即给目标定出数量界限。运用第二，量化法。即给目标定出数量界限。运用这些方法，把总目标划分为局部目标、近期目标、这些方法，把总目标划分为局部目标、近期目标、具体目标，使政策具有较强的针对性和可操作性。具体目标，使政策具有较强的针对性和可操作性。3、政策方案政策方案是
12、为解决某一问题而采取的途径、政策方案是为解决某一问题而采取的途径、方法、措施的总称。方法、措施的总称。为了实现某一目标，一般需要拟定几种备为了实现某一目标，一般需要拟定几种备选方案。提出备选方案的过程，也是最能体现选方案。提出备选方案的过程，也是最能体现政策的价值与水平的过程。一般来说，公共政政策的价值与水平的过程。一般来说，公共政策分析人员的职责就在于提出各种政策建议，策分析人员的职责就在于提出各种政策建议，而决策者的职责则是根据各种分析结果进行而决策者的职责则是根据各种分析结果进行“方案选择方案选择”。4、政策资源政策资源是指政策制定与执行过程中所消政策资源是指政策制定与执行过程中所消耗的
13、各种物质的、非物质的资源。耗的各种物质的、非物质的资源。物质的资源指：人力、物力、财力、信息、物质的资源指：人力、物力、财力、信息、时间等。时间等。非物质的资源指：权力、地位、威信、名非物质的资源指：权力、地位、威信、名誉等。誉等。在政策的制定过程中，应充分地对所需资在政策的制定过程中，应充分地对所需资源进行定性和定量分析，做到以最小的资源消源进行定性和定量分析，做到以最小的资源消耗，取得最大的政策效应。在资源不足，就要耗，取得最大的政策效应。在资源不足，就要避免强行推行某项政策。避免强行推行某项政策。5、政策评估标准 对公共政策的评估，需要一定的标准。现代政治学将对公共政策的评估，需要一定的
14、标准。现代政治学将这种评估标准归纳为这种评估标准归纳为“五种理性五种理性”：第一，技术理性。第一，技术理性。第二，经济理性。第二，经济理性。第三，法律理性。第三，法律理性。第四，社会理性。第四，社会理性。第五，实质理性。第五，实质理性。6、政策效益政策效益是指执行政策后对客体和环境产生政策效益是指执行政策后对客体和环境产生的影响。的影响。政策效益有：政治效益，经济效益，生态效政策效益有：政治效益，经济效益，生态效益。经济效益可以用货币尺度来衡量，政治效益益。经济效益可以用货币尺度来衡量，政治效益与生态效益却无法用货币尺度来衡量。与生态效益却无法用货币尺度来衡量。政策效益评估应该包括四方面内容：
15、政策效益评估应该包括四方面内容：第一，政策预定目标的完成程度；第二，政第一，政策预定目标的完成程度；第二，政策的非预期效应的大小、范围、程度；第三，与策的非预期效应的大小、范围、程度；第三，与政策主体相关的环境条件的变化；第四，执行政政策主体相关的环境条件的变化；第四，执行政策所投入的直接成本和间接成本策所投入的直接成本和间接成本。7、政策环境政策环境是指制约和影响公共政策的制定和实政策环境是指制约和影响公共政策的制定和实施效果的外在因素。政策环境主要包括以下要素：施效果的外在因素。政策环境主要包括以下要素：（1）经济环境。）经济环境。（2）政治环境。）政治环境。（3）目标环境。）目标环境。（4）社会环境。）社会环境。（5）科技环境。）科技环境。