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1、-1-治理工程建设领域突出问题的一剂良方-眉山市东坡区政府投资审计模式的解读与思考 眉山市审计局 【摘要】本文从政府投资审计工作发展历程出发，分析当前政府投资审计存在的主要问题,提出创新政府投资审计模式的必要性和重要性,全面解读了眉山市东坡区“三位一体”投资审计模式的特点和比较优势，力求为全国创新政府投资审计提供新思路，促进政府投资审计行为不断规范、审计监督水平不断提高，促进党风廉政建设和国家依法治理。【关键词】政府投资 审计模式 创新 研究 政府投资项目财政投入大,耗用资源多，与国计民生关系密切,社会关注度高,很大程度上决定着经济社会发展的速度、规模、质量和效益.这些投资是否合规、高效使用,
2、建设项目能否顺利实施，直接关系到中央宏观政策的实施效果，关系到经济社会可持续发展，关系到反腐倡廉建设。对政府投资项目开展审计监督，是宪法、审计法赋予审计机关的法定权力。创新政府投资审计工作，提高政府投资审计质量，充分发挥审计“免疫功能”，则是审计机关当前和今后一段时期必须着力解决的一大重大课题。一、创新政府投资审计模式势在必行(一)我国政府投资审计正处于创新和规范阶段.从投资审计工作实践看，我国政府投资审计发展经历了起步摸索-2-(1983-1990）、逐步探索（1990-1998）两个阶段，目前正处于规范与发展阶段(1998至今）审计署投资审计司卢华胜,审计署培训资料，2008。从投资审计地
3、位、作用和模式看,我国政府投资审计创新发展有三个重要里程碑：一是审计署 1996 年颁布的建设项目审计处理暂行规定提出“国家重点建设项目在竣工决算审计后方可办理竣工验收手续”，标志以竣工决算审计为主要内容的政府投资审计地位和作用初步确立。二是审计署 2006 年颁布的政府投资项目审计管理办法提出“审计机关依法对政府投资项目预算执行情况和决算进行审计监督，依法对与政府投资项目有关的部门和单位进行审计或调查。政府重大投资项目应当在相关合同中列明:必须经审计机关审计后方可办理工程结算或竣工决算”，标志政府投资审计地位进一步提高,审计职责拓展，从单一的竣工决算审计扩展到预算审计+工程项目决(结)算审计
4、。三是审计署 2011 年颁布的政府投资项目审计规定提出“审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计”,标志政府投资审计内涵继续丰富，从理论和法律上构架了政府投资项目凡投必审、审计直审的预算审计+跟踪审计+决（结)算审计的“三位一体”全过程审计模式-三项审计职责、一个审计主体。应当特别注意：根据国家基本建设相关规定，建设项目总预算是指可研形成的估算、初设形成的概算、施设形成的预算。审计机关依-3-法对“建设项目的总预算或概算执行情况进行审计监督，实质就是预算审计，审计内容就是对可研估算、初设概算、施设
5、预算的合法性、真实性、有效性进行审查。纵观我国政府投资审计工作实践的过程与创新发展的历程，政府投资审计发展的过程,就是审计与时俱进、主动适应国家经济社会发展需要、不断创新和规范的过程；各级党委、政府和广大人民群众热切期盼并厚望政府投资审计更大发展、更大作为，而实现政府投资审计的更大发展，也必将且主要通过深化创新和规范来实现。（二)政府投资审计亟待全面深化创新和规范.政府投资审计模式亟待统一。依据审计法、审计法实施条例及审计署 政府投资项目审计规定，审计机关对政府投资项目应当是“三位一体”的审计模式，而现实中此模式并未真正实现。一是审计职能履行不充分。全国绝大多数审计机关 2008 年前只开展了
6、决（结算)审计，2008年后新开展了跟踪审计，而预算审计尚未开展。审计机关不开展预算审计，实质上是未依法行政的一种职能缺位。二是审计主体未独立单一化.目前我国多数地方政府投资审计实际有三类主体，即负责投资评审（其实质就是预算审计）的财政部门，负责跟踪审计和决（结）算审计的审计机关，参与投资评审和工程造价审计的中介机构。造成政府投资审计模式不统一的根本原因是法规不统一,理解不一致。2001 年财政部依据预算法及预算法实施条例制定了财政投资评审管理暂行规定，并于 2009 年出台正式规定.且不论这一规定实则违背 宪法特约评论员。依法审计恪尽职守。中国审计2011 年第七-4-期,至少说明预算法与审
7、计法并不统一，执法主体间对宪法的理解并不一致。随后，各地财政部门纷纷设立财政投资评审中心，较早开展了以项目预(概)算和竣工决（结）算真实性、准确性、完整性和时效性等为主要内容的投资评审工作,使审计机关的预算审计失去了发展的机会和应有的法律地位。各地政府为发挥财政评审的作用，通过地方法规明确财政评审价为招投标控制价，进一步使预算审计失去了发展空间。多数审计机关也认为开展预算审计既费时费事，且与财政部门之间存在工作重复，不必再开展.政府投资审计模式不统一带来了严重后果：一是因职能分置，导致财政投资评审机构与审计机关投资审计机构“两个牌子,两套人马”。两个机构均呈现人员编制不足、专业人员匮乏、专业结
8、构不合理，且专业队伍因工作不饱和、不均衡难以稳定的局面。为完成越来越重的工作任务,两个机构或只能选择重大项目进行评审和审计，无法做到凡投必审；或只能委托中介机构代为承担部分甚至全部评审、审计工作，呈现重复支付服务费用，项目投资却得不到有效控制的局面。二是因中介参与，大多财评“只审价不审量”，不论无意还是故意，客观上为勘察、设计、施工、监理、招标代理等建设市场相关主体故意设置增量变更陷井，从而借牌投标、串标围标、转包分包、低价中标高价结算等留下了违规空间，使工程建设领域突出问题久治不愈。万义,招标违规问题治本五策、政府投资项目低价中标高价结算问题的成因和对策,现代审计2009 年第 6 期、20
9、11年第 1 期。政府投资审计立法亟待加强.一是 审计法 对政府投资项目涉及设计、-5-施工、采购等单位的审计监督范围不明确。审计法第二十二条只规定了监督的内容而没有明确监督的范围，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。虽然审计法实施条例第二十条对审计监督的范围作了补充规定“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查”。但显然，立法档次低了一级，制约了政
10、府投资审计的定位和作用的发挥。二是政府投资审计涉及三个法律主体,具有双重的法律关系，法律冲突明显。首先,审计机关与建设、施工等单位是审计与被审计的法律关系，是一种行政监督法律关系。行政法律关系是行政机关依职权进行监督管理而形成的,具有强制性，法律主体之间地位不平等，通过审计法等相关法律法规对双方的权利、义务关系进行规定.其次，建设方与施工方是基于服务供求所形成的民事法律关系。民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的，由合同法、招标投标法等民事法律对双方权利和义务进行约定.但由于审计法和合同法对政府投资审计涉及双重法律关系缺少共同明确，当这两种法律关系在确定工程造价上交叉时，便产生
11、了法律冲突，制约了审计监督作用的发挥。审计机关在审计中与施工单位存在工程量争议时，往往只能采用谈判方式解决,甚至陷入讨价还价局面。政府投资审计程序亟待规范。因缺少全国统一的操作规范，长期以来，审计机关大多只开展政府投资竣工决算审计，简化工程造价审计或委托中-6-介机构进行造价审计。竣工决算审计也大多以检查被审计单位的会计凭证、账本、报表及其他与收支有关的资料和资产，监督财政、财务收支是否真实、合法和有效为主，忽视了与工程的质和量密切相关的建设项目决策管理情况、五大市场主体履职情况、基本建设程序执行情况、工程建设基本制度执行情况、立项和设计目标实现情况、分部分项工程量真实增减情况、建设效益情况、
12、项目实施和工程建设过程违规违纪情况等方面的审计监督,以致审计项目存在较大的质量和廉政风险。而跟踪审计作为一种新生的政府投资审计方式或审计机关承担的新的职责，目前全国还没有统一的规范、标准和操作指南。由于跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等不统一,加之相应法规和政策文件很不完善，各地跟踪审计带有很大的主观性和随意性，往往依据政府指令开展，审计结论和意见的执行缺乏强制性,不能确保审计质量。尽管各级审计机关和审计人员进行了大胆创新，探索了一些跟踪审计方法,但还未从审计理论高度总结上升为审计规范。审计机关缺位的预算审计有待强力推进、填补空白，组织形式、审计范围、内容和重点等操作规范有待明确
13、。政府投资审计专业人员亟待充实。当前，政府投资审计工作普遍面临工作任务繁重与专业审计人员严重不足的矛盾。大多地方审计机关投资审计人员基本为长期从事财务审计的同志,虽通过自学、培训积累了部分投资审计知识，但对项目建设过程、环节、内容、定额等知识还缺乏完整了解，以致一些地方全部委托中介机构进行决（结）算审计，没有实质开展职能化的投资审计。同时，跟踪审计工作业务量大,事务繁杂，时间紧、政府要求高，现有审计人员的专业水平、技术能力及综合素质无法适应建设项目-7-个性化和管理复杂性要求，容易形成不正确甚至错误的结论,在很大程度上增加了审计风险。(三）各地对政府投资审计模式的创新探索。中国审计2011 年
14、第 7 期介绍了长沙市取消原市财政投资评审中心，成立政府投资审计专业局，开展政府投资项目事前、事中、事后三位一体审计。中国审计2011 年第 16 期介绍了眉山市东坡区预算审计、跟踪审计、决算审计“三体一体的政府投资审计模式。这两种模式共同点都是将财政投资评审工作归并为审计机关预算审计工作,解决了职能分置问题，实现了项目全面化、全程化的审计和国家审计机关职能化审计，取得了明显的经济和社会效益，在国内财政、审计系统反响很大。不同点在于，前者仍然依托中介机构,后者则真正实现了一体化独立审计。二、东坡投资审计模式的创新实践（一）东坡投资审计模式的内涵和特点。通过十多年探索,东坡区投资审计模式逐渐成型
15、，主要内涵是凡投必审、审计直审，三位一体、全程监督，政府雇员、管专结合，三级核审、集体决审，实现政府投资项目全过程审计、全覆盖审计、高效率审计、高效益审计,呈现出职能化、专业化、全程化、规范化四大特点。职能化审计。上世纪九十年代初，眉山市东坡区（原眉山县）审计局首次开展政府投资审计工作，主要开展政府投资项目决（结）算审计，工程造价审定委托审计事务所完成.2000 年，该局开始对部分政府投资项目进行预算前置审计和全过程跟踪审计。2003 年，四川省审计厅领导调研时评价东坡区前置投资审计、把投资审计工作引入政府决策机制是廉洁之-8-道、精明之举。2006 年，在学习考察基础上，东坡区政府制发关于加
16、强投资项目审计监督工作的通知，明确全区政府投资项目“凡投必审，审计直审”。2008 年汶川地震后,投资评审机构依势应生。但鉴于区审计局已经开展全过程审计监督，区政府决定将投资评审中心设在区审计局,与投资审计股合署办公，配套出台 政府性投资项目管理暂行办法、关于规范政府投资项目监督管理工作的意见，从制度层面明确审计机关对政府投资项目实行全过程审计监督。2011 年，根据审计署政府投资项目审计规定，区政府出台 眉山市东坡区政府性投资项目审计监督办法，重申“实行政府投资项目必审制度，所有政府投资项目决（结）算以审计结论为准，审计机关对政府投资项目实行预算审计、跟踪审计、竣工决算审计“三位一体”的审计
17、模式”，赋予审计机关完全法律意义上的政府投资审计职能。专业化审计。投资审计是一项专业性非常强的工作，涉及规划、设计、施工、监理、造价等诸工种,需要建筑、装饰、安装、市政、园林、公路、水利、国土、电力、通讯等专业技能。为充实投资审计力量，区审计局先后选调 4 名既精通项目管理又精通审计业务的同志担纲投资审计管理，采取政府雇员方式常聘 6 名建筑、装饰、安装、市政、公路、水利专业工程师，形成了一支管专结合、专业齐全、素质过硬的专业审计队伍。同时，区政府足额保证投资审计工作经费，并特许这支队伍服从上级审计机关安排开展跨区服务,确保投资审计专业队伍持续稳定。全程化审计.区审计局依靠自身力量，按照基本建
18、设程序,分三个阶段对项目前期准备、立项管理、勘察设计、项目概预算、工程招投标、合同管-9-理、项目施工、项目监理、项目质检、项目变更、项目结算、项目资金管理等重要环节进行严格的全过程审计。在预算审计阶段,按照“不唯增不唯减，只唯实只唯优的原则,跟进前期工作，监督项目程序,锁定工程信息，堵塞勘设漏洞，量价同审、科学组价，实现经济合理、技术可行，合理确定预算审定价，为招投标提供真实、合理的控制价。(案例一）因地制宜，优化方案，降低投入 眉山市东坡区一场镇离省道 106 线约一公里,之间靠一条 3 米宽的机耕道连接，严重制约了当地经济发展。2009 年，该镇通过场镇规划，报经区政府批准,在场镇与 1
19、06线间修建一条宽 8 米、长 956 米的主干道，场镇沿主干道两侧发展.某公路设计院于当年 4 月完成主干道施工图设计，设计预算 424.70 万元，技术经济指标 444。24 万元/公里。区审计局接手后审计组并未立即审核预算,而是组织工程技术人员和造价工程师对设计资料进行分析,对造价指标进行比较。该道路工程造价主要集中在三个方面：一是路基工程 154.38 万元，占总造价的 32。45；二是路面工程 124。81 万元，占总造价的 26.24；三是桥梁工程 141.21 万元，占总造价的 29。68.主要工程量包括:路基挖方 17785.00 立方米，连砂石路基填筑 19647.00 立方
20、米，20 厘米厚水稳层8547。8 平方米，20 厘米厚混凝土路面 7432.9 平方米，桥梁圬工方 1924.4 立方米。在此基础上，审计组会同建设单位（交通局）和项目所在镇人员一起踏勘现场。经调查，该道路位于岷江东岸丘陵地段，地质以页岩为主,道路两侧取弃土方便。根据设计文件，路基采用连砂石填筑，连砂石由岷江两岸的砂石场购买,料场至项目地近 20公里，路基填筑成型价格达 52.22 元/立方米，整条道路填方近 100 万元。-10-经过比较分析,审计组建议将路基填料改为就近取页岩土填筑，路基范围内的根植土就近弃于取土坑.这样：一是可增加耕作面积；二是根据场镇规划，道路两侧的山丘将会挖出，取土
21、可以提前解决这一问题;三是就近取弃土可以大大节约工程成本。建设单位和项目所在乡镇多方面权衡利弊，同意审计建议.通过项目事前审计，提出合理审计建议,审定该项目建筑安装工程招标控制价为 322.42 万元，核减 102.27 万元，核减率为 24。08%。（案例二）完善优化设计，事前化解施工矛盾 为加快开发区基础设施建设,眉山市某工业园区拟新建 4、5 号园区主干道，其中 4号路 2450 米，宽 16 米；5 号路 1860 米，宽 20 米;项目概算总投资 4121。82 万元。工程项目包括道路工程、雨污水管道工程、给水工程、路灯工程及天然气预留套管等。2011 年 4 月 12 日东坡区审计
22、局收到项目评审资料后，审计组两次实地查看项目现场,结合园区前期已实施或正实施的 1 号、2 号、3 号路情况，制定了详细的审计方案,决定将项目设计文件作为审计的重点.审计人员逐项审核,充分发挥集体智慧，多次讨论设计方案，发现设计上存在四个实质性问题:一是 PE 给水管管道设计中没有压力指标描述，同样直径的 PE 管 0.6Mpa和 1。6Mpa 的价格相差一倍以上，两条道路 4000 多米的给水主管道，两种压力管道的总价相差近 60 万元;二是设计文件中土路基换填采用 60cm 厚的级配连砂石，而换填层之上的路面下基层采用 60cm 厚的天然级配连砂石，和道路路基路面相关设计规定不一致;三是
23、5 号路雨水管道沿 106 线向西排放，设计没有标注排水口标高，雨水能否畅排有待核实，且沿 106 线修建排水管道，需要单独支付征地费用；四是送审设计文件没有按规定图审。审计组交换意见后，建设单位和设计单位采纳了审计组意见，明确标注了 PE 给水-11-管的公称压力，避免给招投标和施工带来歧义；将原设计中的路基超换填的级配连砂石调整为天然级配连砂石，节省费用约近20 万元；将 5 号路雨水管道改为穿 106 线向南排放，保证雨水顺利排放，且节省了征地费用.建设单位也按规定及时将设计图送专业机构审核。通过完善和优化设计方案，审计组核减预算价 476。63 万元，核减率 11.67，提前规避了设计
24、不完善带来的变更和索赔风险，使设计、招投标以及将来的施工和竣工结算更加规范，各个环节衔接更加紧凑,大大提高了项目整体效益。在跟踪审计阶段，按照“及时跟进、真实记录”原则，精心制订跟踪审计计划，指定专人详细跟踪隐蔽工程和关键工序，防止工程质量缺陷，同时了解履行合同的完整性、严密性，审核索赔资料和签证资料的合法性、真实性，严格过程监控、促进严格履约、确保增减有据，为项目决（结)算审计准备好第一手原始资料。(案例三）全程监控、多方咨询,减少项目投资 某大楼建设项目基坑边坡防护、施工降排水及抗浮锚杆等三个工程前期按专业工程暂估价项目计列，其中基坑边坡防护40 万元、施工降排水 80 万元、抗浮锚杆 6
25、0万元.工程开工后，建设单位委托具有深基坑及施工资质的单位进行了专业设计,并委托省建筑工程质量检测中心对方案进行了评估。为做好这三项工程的价格认定，东坡区审计局审计组深入施工现场，全程跟踪,收集笫一手方案文字资料和图片取证资料，为结算认定准备了有力证据。三项专业工程施工完毕后，施工单位报送的结算金额 333。70 万元，在审核过程中又多次召集主管部门、建设、施工、监理单位核实，对有争议达不成共识的问题又一起到省、市造价站咨询，根据在施工过程监督中收集的数据资料，最终认定结算金额243。60 万元，核减 90。10 万元，棘手的问题最终得到了圆-12-满解决。在决算审计阶段，按照“锁定投资、绩效
26、同审、综合评价”原则,以项目管理、财务收支和综合评价为重点，以预算审计和跟踪审计信息和取证资料为基础,锁定项目投资总额，对项目作出客观公正的综合评价，真实反映建设项目社会和经济效益.（案例四）结合市场，解决疑难问题 为落实省委刘奇葆书记关于城乡综合环境整治的指示精神，东坡区上下联动，对省道 103 线全线紧急集中整治。特别是乡镇突击实施的第一批整治风貌中实施的项目，无立项、无规划、无设计,前期也未进行招投标。东坡区松江镇根据区政府城乡综合整治小组安排,对省道103线沿线断头路、绿化、水沟、行道树、民房及松江镇市场进行了集中整治.工程完工后，六家施工单位报送金额 402。92 万元.松江镇政府、
27、区政府城乡综合整治领导小组均无法认定.区政府研究，将这道难题交由区审计局解答。接到任务后，东坡区审计局迅速成立审计组，采用多种审计方式,多次深入现场取证，广泛开展市场调查,搞分析、搞对比。经过近 3 个月审核，将六个标段结算价锁定在 288.22 万元，为乡镇解决了难题，为政府节省投资 114。69 万元。规范化审计。随着近年政府建设项目投资的不断增长，东坡区审计局按照审计准则、党风廉政建设和创先争优的要求，不断创新。先后制定 政府投资项目全过程审计实施细则，规范政府投资项目全过程审计行为；印发审计项目复核办法和投资审计廉政风险控制管理办法，实行审计人员和专业工程师审计质量终身制，强化审计质量
28、和廉政风险防控；制作投资审计项目安排登记表、投资审计工作人员过错责任追究登-13-记表、投资审计发现主要问题登记表、跟踪审计、调查核实、汇报讨论情况登记表、目标考核加（减)分依据登记表，使审计管理精细化；实行审计项目电子显示屏滚动管理，公开项目名称、责任人和完成时间，全过程全环节监督投资审计工作，防范和降低了审计风险。目前，该局正与专业公司合作开发投资审计管理系统，努力实现投资审计数据查询、对比、预警信息化。（二）东坡投资审计模式的比较优势。与大多数地方现行的财政部门负责投资评审、审计部门负责决（结）算，且均交中介机构代行职能的模式(下称传统模式）比较，东坡投资审计模式具有两低、两高、两保的明
29、显比较优势。两低：降低投资成本,降低审计成本。2008 年至 2010 年,东坡区审计局共完成政府投资项目预算审计 454 个，送审金额 98114.08 万元,核减12317.41 万元，审减率 12。55；跟踪审计认定合理工程变更 35 个，送审变增投资额 3642。56 万元，核减 273.19 万元，审减率 7。5%；完成决（结)算审计 294 个,送审金额 45328。76 万元，核减 4107.41 万元,审减率 9.06（不包括投资项目预算审计、跟踪审计核减部分和被核减但用于项目延伸建设的资金）。据测算，该区全过程审计综合审减率为 13.3%.与传统模式比较，该区预算审计审减率是
30、中介机构代评 57%一般审减率的 2 倍，预算审计后工程变更面低于 10%，大大低于中介机构代评后 60左右的工程变更面;该区结算审计审减率是中介机构代审 57%一般审减率的 1。5 倍以上;该区全过程审计综合审减率为传统模式 5-7%一般审减率的 2。5 倍以上。东坡投资审计模式从源头上有效遏制了建筑市场的暴-14-利,更大地节约了政府投资。东坡投资审计模式具有明显的成本优势。以东坡区现有政府投资强度和密度测算,若由财政部门独立开展预算评审，审计部门独立承担跟踪审计、决算审计,两个部门都必须各自配备 10 人以上却无法稳定的专业队伍，而东坡区投资审计只需专业人员 10 名，节省人力资源 50
31、，成本相应降低 50%.若实行传统模式,按东坡区一年预算和决算审计 6 亿元规模、现行中介机构服务收费标准，需支付服务费 480 万元以上,加上两个部门办公和人员经费,审计成本将超过 600 万元;而东坡区投资审计一年只需经费170 万元左右，节约 65%以上。2010 年全国政府性工程建设项目投资规模约 3.5 万亿元（据互联网）,四川省约 3200 亿元。若全部推行东坡投资审计模式，按 13综合审减率计算,全国和全省一年可分别节约政府投资 4500 亿元、400 亿元以上。相应审计成本，全国将少支出 200 亿元以上,全省将少支出 20 亿元以上。两高：提高建设效率，提高投资效益.东坡投资
32、审计模式整合审计资源、融合审计过程，实现了审计信息全程共享,大大节约了审计时间，提高了政府投资项目建设效率。以 1000 万元的项目为例，若采用传统模式,财政评审需 15 天，决（结）算审计需 30 余天，共需 45 天。而东坡投资审计模式下，预算、决(结）算审计共只需 25 天左右，节约时间 40%以上。传统模式下，“只评价不审量”的财评普遍未对选址放线、勘察设计、预算编制的科学性把关，没有及时堵塞其中的漏洞，加之审计部门介入迟且委托中介机构决（结）算审计,使不法分子有空可钻。他们往往合谋按招标控制价打折围标、低价中标、强迫变更、偷工减料、高价结算，使工程-15-项目带病建设、建成不久就出现
33、质量问题,政府投资效益大打折扣。而东坡区投资审计监督不留死角，全过程把关，既有效遏制了设计不规范、施工变更不合理、低价中标高价结算、工程质量低等各类弊端，且审计人员通过比较分析提出一些有前瞻性的合理化建议，相继被区政府及相关部门采纳，取得了良好的投资效益。（案例五)整合资源，规范政府投资项目建设 2009 年，眉山市东坡区实施灾后恢复重建和扩大内需项目，23 个乡镇将在短期内先后恢复重建和新建派出所、司法所、敬老院、计生服务站、文化活动中心、政务服务大厅等公共服务设施。区审计局在预算评审中发现这些项目没有科学统一规划,各自为政，布局分散，资金土地等资源浪费严重。每个乡镇需新建 5 至 6 个单
34、位工程，全区共有 100 多个单位工程。这些工程规模很小，如每个新建司法所建筑面积只有 108平方米,每个文化活动中心建筑面积只有 300 平方米.倘若这些项目分开实施，设计、招标、评标工作量很大，开工后就会有 100 多个工地,施工管理存在很大难度，且前期费用及施工建筑成本都会提高;这些设施建成后的维护、管理将给乡镇带来很大负担。如何落实科学实施?对此，区审计局及时向区委、区政府提出“统一规划、整合资源、打捆实施”的建议，各乡镇根据自身实际情况，统一规划，统一选址，将拟建项目综合设计为一栋楼或在一个地方集中修建。这样既节约土地，又减少了水、电、路、排污等费用的开支,使群众办事更方便，布局更合
35、理。测算可节约建设用地 50以上，并使投资效益提高 30左右.区政府和乡镇采纳建议，将文化活动中心，司法所、服务大厅等项目集中规划和修建,建成后得到了各方认可，群众也很满意。2010 年 4 月初，四川省监督检查工作组检查时，肯定了东坡区这一做法。（案例六）借鉴先进经验,降低政府投资 -16-近来来，全社会大力提倡节能减排，政府投资项目中的建筑工程外墙保温设计成了一个突出问题.设计部门普遍采用聚苯板（或挤塑板）保温的方式，施工复杂,工程造价高。东坡区审计局在审计监督中结合自身实际,学习江苏先进经验，建议全区统一建筑节能设计，改用保温砂浆，仅 2009 年就为全区节约外墙保温费用近 300 万元
36、。两保：保证工程质量，保证干部安全。东坡投资审计模式在保证工程质量上发挥了传统模式无法实现的独到作用：在预算审计环节弥补规划设计漏项缺项,优化设计内容，剔除工程概预算重项漏量、高估冒算，确保招标控制价更加真实合理、招标文件更加客观科学，从源头上保证政府投资项目规划合理、设计完善、预算真实，防止建设过程中的不合理工程变更,破灭了一些人的不良企图。东坡投资审计模式可以更好地确保干部安全。由于当今建设市场不规范，许多人抱着“低价中标,高价结算企图参与政府工程的竞标，一些资质、业绩、队伍的“三无”人员通过借壳投标拿到工程后，不是转包分包抽头收取管理费，就是勾兑建设、设计、监理单位，想方设法搞变更。传统
37、模式下的投资审计主要侧重于竣工决算审计，在许多勾兑已成事实的情况下,即便审计发现问题，也是“马后炮”。而通过预算审计控制、过程跟踪审计监督，可以及时发现不合理的变更和签证，给项目管理人员、施工人员、设计人员、监理人员以警示和处理,及时化解施工中的矛盾，消灭了违法违纪的苗头.领导不再敢出面打招呼，建设单位不通过决算就擅自支付工程款的想法也彻底破灭,有效防止干部陷入非法利益格局。三、东坡投资审计模式的启迪和思考（一）东坡投资审计模式的启迪.-17-东坡投资审计模式是审计机关依法行政的具体体现.审计监督是宪法、审计法赋予审计机关的法定职责，国家审计是国家治理的重要组成部分 刘家义，国家审计与国家治理
38、,中国审计2011 年第 16期。依法治理是我国的根本原则，依法行政是对审计机关的根本要求。东坡区创新投资审计模式，严格实行政府投资项目全过程审计监督,是真正意义上对宪法、审计法和审计实施条例的全面贯彻执行,充分体现了“有法可依，有法必依”。东坡投资审计模式是治理工程建设领域突出问题的一剂良方。中办、国办 2009 年 8 月印发的关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见中，明确提出当前工程建设领域突出的六个主要问题：一是一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高建筑容积率；三是一些招标人和投
39、标人规避招标、虚假招标,围标串标,转包和违法分包；四是一些招标代理机构违规操作,有的专家评标不公正；五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实；六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱上项目,存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程.东坡投资审计模式下，通过预算审计，有效制止有关部门违规决策和规划,有效核减虚列工程和高估冒算,所出具的招标控制价更真实合理，领导干部插手干预工程建设和索贿受贿失去了空间和意义.通过过程跟踪审计,能第一时间发现规避招标、虚假招标、围标串标、转包和违法分包等现象，及时会同
40、相关部门予以处理.通过-18-决（结）算审计,对政府投资项目建设管理、依法合理用地、征地拆迁、环境保护和投资绩效等进行审计和评价,总结经验教训，形成对策建议，推动项目决策和管理不断加强。同传统模式相比,东坡投资审计模式有效促进党风廉政建设,较大程度上预防和纠正工程建设领域的种种问题，实为治理工程建设领域突出问题的一剂良方.东坡投资审计模式是审计免疫系统功能理论的完美诠释。当前,建设领域仍是腐败现象的“高发区”，是廉政建设的“风险点.如何确保政府投资的安全性，减少政府投资领域的违纪违规现象，是新形势下投资审计必须着力解决的一个重要课题。东坡区预算审计侧重于服务，跟踪审计既服务也监督,决（结）算审
41、计侧重于监督和评价.这种“监督与服务并存、预防与控制结合”的模式，既保证了政府资金的合理使用，维护了合同双方的合法利益，把问题及时化解在萌芽状态，保护了从事项目工作的同志，解决了工程建设领域“前腐后继的顽疾,有效发挥了审计免疫系统作用,完美地诠释了审计是国家经济社会免疫系统的理论。（二)东坡投资审计模式的思考。1、实行政府投资项目专业化审计、职能化审计、全程化审计、规范化审计，是有效加强党风廉政建设、有效使用政府投资、有效治理工程领域腐败问题的较好良方和重要着力点,也是审计机关依法行政的必然要求和投资审计发展的必然方向，东坡投资审计模式值得而且应当大力推广。2、推行东坡投资审计模式，实现政府投
42、资项目全过程审计,必须解决预算法与审计法的相关冲突，在宪法范围内实现预算法与审计法的统一，彻底打破部门割据,成立政府投资项目专业审计机构,-19-配齐专业审计人员,打造一支素质过硬、业务精湛的投资审计专业“国家队”。3、推行东坡投资审计模式，必须不断推进投资审计理论的创新，并着力解决现实存在的审计部门法规与相关法律的矛盾、投资审计操作和标准不统一不规范等问题，以规范化的管理和标准化的操作,实现政府投资审计科学发展。4、推行东坡投资审计模式，必须依靠各级党委、政府,必须彻底消除“凡投必审、审计直审”的阻力和障碍，并在制度建设、机构设置、人员配备、经费保障、廉政风险控制等方面，给予审计机关大力支持。其它参考文献：1、耿中太，张木松,跟踪审计基本问题研究，20099.2、李丹，对政府性投资项目跟踪审计的研究与思考,2009-10。3、浙江审计厅课题组,关于跟踪审计的几点思考，审计研究简报2009 年第 10 期，2009-11。4、彭保刚，张海军，何铁军,打造政府投资审计“高速公路”,中国审计2011 年第 7 期，2011-4。5、陈光汉，史小明,打造政府投资审计的“绩效通道”,中国审计2011 年第 16 期，2011-8.