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1、近十年来教育行政体制研究综述摘要中央集权制与地方分权制是当前最主要的两种教育行政体制。近二三十年来，集权制与分权制都在向对方借鉴、靠近。当代西方发达国家教育行政体制改革向均权化发展。我国应实行一定程度地方分权的中央集权制。关键词教育行政体制；集权制；分权制；均权制教育行政体制是国家各级政府管理教育事业的组织体系和相关制度的总称。它主要由教育行政组织机构的设置、各级教育行政机构的隶属关系及相互间的职权划分等构成。通俗地说，教育行政体制就是一个国家领导教育的方式。1有的研究者认为，教育行政体制是教育管理体制的下位概念;2而有的研究者则认为，教育行政体制与教育管理体制是意义基本相同的概念。3一、关于
2、当前教育行政体制主要分类的研究许多研究者从中央和地方的教育行政权力分配关系来对教育行政体制进行分类。最常见的是将现代国家教育行政体制分为中央集权制（一般以法国和前苏联为代表）和地方分权制（一般以美国为代表）两种类型。教育行政的中央集权制，是指中央教育行政机构和地方教育行政机构之间是一种命令与服从的隶属关系，教育行政事务的决策权或最终决定权集中在上级机关，下级机关只能根据上级机关的决定、命令和指示行使有关行政管理职能，并向上级机关负责。教育行政的地方分权制，则是指中央教育行政机构和地方教育行政机构之间是一种平行的或合作的对等关系，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，教育事业由地方独立自主举办和管
3、理，只在必要范围内才由国家干预，中央政府处于援助、指导地位。4在中央集权制下，由中央承担主要的教育经费并制定基本的教育法律、法规，全国有较为统一的教育目标、教学计划、课程设置和评价标准；而在地方分权制下，这些事务则是地方政府的职责。5也有少数研究者认为，除以上两种类型外，还有第三种类型：“混合型”（以英国和日本为主要代表）,6或“结合型”,7或“地方自治加中央调控型”。8也有研究者认为，近二三十年来，集权制与分权制都在向对方借鉴、靠近，出现了均权化倾向，因此，他们将“均权制”视为第三种类型的教育行政管理体制。9而吴志宏则认为，二分法是比较合理的，因为教育上的许多重大事项，不是最终由中央说了算，
4、就是由地方说了算，不存在绝对的均权制。10关于中央集权制与地方分权制这两种教育行政体制各自的优缺点，人们也作了一些总结，此处不一一赘述。关于一个国家形成特定教育行政体制的主要原因，尽管研究者们给出的答案不尽相同，但都不约而同地倾向于从教育之外的社会政治、经济、文化等因素中去寻找根源。二、对当代西方发达国家教育行政体制改革趋势的研究一国的教育行政体制并不是静止不变的，从20世纪中期开始，各发达国家普遍关心并开始进行教育行政体制改革，其基本趋势是集权制与分权制两种体制互相借鉴、取长补短。路文生于1994年用“均权化”一词来描述二战以来各主要发达国家教育行政管理体制改革的主要特征。在地方分权制的国家
5、里，对教育中涉及全国利益的方面转由中央政府统一管理。如教育机会均等成为各国普遍追求的目标，要更好地实现此目标，就需要调动中央和地方两方面的积极性，为此，实行地方分权制的国家如美国加强了中央教育行政权力。中央集权制的国家则赋予地方更多的管理教育的权限，给予学校更大的办学自主权。如法国不仅建立了各种教育审议、咨询机构，还适当扩大了地方与教师、学生、家长参与管理的权限。11吴二持认为，当代各国教育行政体制的改革，基本上与政治、经济体制方面的改革是同步的，即呈现出“集权与分权相结合的趋势”。12李素敏等人分别描述了几个主要发达国家教育行政体制向均权化发展的表征。美国自二战后，其由联邦通过增拨教育经费法
6、案以加强联邦对教育控制的趋势日益明显，联邦教育立法的范围日趋扩大。英国通过1941年教育法、1988年教育改革法、1992年继续和高等教育法等教育立法，一步步扩大中央政府对教育的影响力。日本扬弃极端的中央集权制与地方分权制，努力寻求一个双方均衡的均权制，1984年日本临时教育审议会报告的指导思想是从统一到多元，从集权到分权，同时又强化了中央机构制定政策和统一基本标准的功能。法国通过1968年的高等教育方向指导法、1982年的地方分权法和1983年新的权限分配法，不断赋予地方更大的教育自主权。德国在二战前属中央集权制，战后受美国影响改为地方分权制；后来逐渐发现地方分权制难以使全国各地教育均衡发展
7、，故于1969年修改联邦宪法，增赋联邦若干教育行政权力；20世纪90年代以来，德国一方面扩大中央教育和科学部的职权，制定全国课程基本标准和规则，另一方面扩大地方教育行政的自主权。13陈永明归纳出西方各主要国家教育管理体制改革均权制的一些特征：中央负责制定教育方针及政策、各级教育制度、全国教育发展规划、教育课程的最低限度或各种标准，以及进行全国教育统计；地方则遵照既定的全国性目标和标准，根据地方需要，拟订具体计划并付诸实施。中央重在指导与监督，地方重在执行与创新。14项贤明指出，中央集权化和地方分权化是教育改革过程中看似相互矛盾实则辩证统一的两个方面。各国依其现行教育管理体制的不同而进行了不同方
8、向的变革，绝对的集权化和绝对的分权化已经难以看到。15三、对20年来中国教育行政体制变革的研究1.我国教育行政体制变革的趋势我国改革开放以来，先后进行了教育举办体制、学校管理体制和课程管理体制改革。这些改革，从纵向来看，涉及中央、地方、学校的职责重新分配，其中教育行政体制的改革是重要内容；从横向来看，则涉及国家、市场、社会三者在教育中作用的重新安排。1985年中共中央关于教育体制改革的决定明确提出“简政放权”，并作出基础教育管理权属于地方，中央只负责大政方针和宏观规划的决定。1986年，中华人民共和国义务教育法以法律形式确定，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”的制度。20世纪90年代，中共
9、中央、国务院颁发的中国教育改革和发展纲要再次明确重申，基础教育以地方办学为主。1995年颁布的中华人民共和国教育法则又一次为上述教育管理制度提供了法律保障。16从课程管理体制的相关改革文件来看，国家教委在1992年颁布的九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）中，第一次规定设置地方课程。1996年，在国家教委基础教育司制定的全日制普通高级中学课程计划（试验）中指出：“普通高中课程由中央、地方、学校三级管理”。1999年党中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定正式提出：“建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程、学校课程”，即建立三级课程、三级管理，由此三级课程管理体制开始正式在我国推行。17