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1、 残疾人基础服务设施建设情况的调研报告 2/16 内蒙古东部地区残疾人康复托养机构建设运营调研报告 摘要:本文针对内蒙古自治区东部呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市四地残疾人康复中心、托养服务中心建设运营情况进行了全面调查,同时对康复托养设施建设的社会效益进行了初步分析,并针对当前康复托养机构建设存在的问题提出了解决方案。关键词：残疾人公共服务设施；效益分析；供需矛盾 一、引言 康复和托养都是为残疾人服务的重要内容。康复服务旨在综合运用医疗、工程、教育、职业、心理、社会等康复手段，提高或恢复残疾人身体功能；托养服务则主要是为智力、精神和其他重度残疾人提供基本生活照料服务。残疾人康复和托养服务都
2、可以有效恢复残疾人的生理及心智功能，减轻残疾程度，帮助残疾人回归社会，对改善残疾人生活条件，减轻家庭负担和促进残疾人融入社会具有重要意义。目前，我区迫切需要康复服务的残疾人高达 26.25万，急需得到托养服务的残疾人 5.2万，大力加强残疾人康复和托养设施建设，推进残疾人服务体系规范化和专业化发展，势在必行。3/16 “十二五”以来，随着国家对残疾人事业投入不断加大，残疾人社会保障体系和服务体系逐步完善，残疾人综合服务设施建设进入快速发展时期。2013年国家发展改革委和中国残联共同编制印发了“十二五”残疾人康复和托养设施建设规划，规划提出，到 2015年，通过新建、扩建、改造等方式、基本实现每
3、个省（自治区、直辖市）和地级城市（地区、州、盟）都建有一所专业化残疾人康复机构，托养需求最集中的县（市、区）建有一批专业化的托养服务设施。初步建成社会化康复服务网络和托养服务体系的骨干平台，推进残疾人服务体系规范化和专业化发展。目前，内蒙古自治区 12 个盟市立项建设残疾康复、托养设施 9 个，103个旗县（市区）已立项建设残疾康复、托养设施 65 个，全区残疾人综合服务设施覆盖率得到极大提升。二、内蒙古东部地区基本概况（一）经济社会发展状况 呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市四盟市地处内蒙古自治区东北部,东南与黑龙江省、吉林省、辽宁省和河北省毗邻，北与俄罗斯、蒙古国接壤。四盟市总面积 47.
4、1万平方公里,占全区总面积的 39.4%。常住人口 1155.9万人,占全区总人口数的 46.2%。国民生产总值 5836.8亿元,占全区国民生产总值的 32.4%。（二）残疾人基本情况 4/16 根据 2011年第二次抽样调查显示，四盟市约有残疾人73.2万人，占全区总数的 46.2%。目前已办理第二代残疾人证的残疾人 37.17万人，占全区持证残疾人总数的 49.4%。经 2016年残疾人基本状况和需求专项调查显示，目前四盟市中约有 12.7万残疾人享有不同程度的康复托养服务（其中建档立卡的贫困残疾人约 2 万名），仍有 11.4万残疾人急需康复救助，5.2万残疾人迫切得到托养服务（附表2
5、-1）。附表 2-1（三）残疾人事业发展概况 随着国家和自治区对残疾人事业的不断推进，内蒙古自治区目前已基本形成横向到边、纵向到底的残疾人基础服务网络。此次调研涉及的四个盟市共有 40 个旗县（市区），全部成立了残联组织，占全区旗县（市区）残联总数的 38.8%，在编在岗县级残联工作人员 225人，占全区县级残疾人工作东部四盟市残疾人基本状况 盟市 抽样人口（万人）持证人口（万人）有康复需求人口（万人）有托养需求人口（万人）数量 占全区 百分比 数量 占全区 百分比 数量 占全区 百分比 数量 占全区 百分比 赤峰市 27.25 17.18%14.08 18.69%2.50 9.53%0.40
6、 7.63%通辽市 19.78 12.47%8.99 11.94%3.37 12.82%0.78 14.95%兴安盟 10.14 6.39%6.58 8.74%2.91 11.07%0.54 10.31%呼伦贝尔市 16.01 10.10%7.52 9.98%2.62 9.96%0.48 9.12%合计 73.18 46.15%37.17 49.35%11.39 43.39%2.19 42.00%5/16 者总数的 38.8%。建立街道（社区）、苏木（乡镇）基层残协组织 7388个，配备残协专职委员 7407人，分别占全区总数的 51.1%和 52.5%。附表 2-2（四）现有医疗机构提供康复
7、托养服务情况 预防医学、治疗医学、保健医学和康复医学共同组成四大医学。其中，康复医学作为 20 世纪中期新兴的概念，社会认知度较低，病患认可程度也相对薄弱。现有医疗机构普遍存在偏向治疗医学、轻视康复医学的现象，导致医疗机构康复资源稀缺、康复工作经验不足、康复服务功能单一，无法满足庞大的康复需求人群。经调查显示，四盟市目前共有各类公立医疗机构133家，其中开设康复科室的医疗机构 97 家，从事医疗康复工作的东部四盟市医疗机构开展康复服务情况 盟市 盟市及旗县 医疗机构（个）其中：开设康复科室 的医疗机构（个）百分比 从事医疗康复 工作人员（人）康复服务 业务用房（平方米）呼伦贝尔市 20 16
8、80.00%83 3521 兴安盟 21 15 71.43%165 15873 赤峰市 45 30 66.67%457 4800 通辽市 47 36 76.60%294 21197.2 合计 133 97 72.93%999 45391.2 6/16 专兼职医师 999人，康复服务业务用用房 4.5万平方米。但这些医疗机构普遍存在以下特点：一是康复项目单一，无法提供全方位的康复服务。很多医院的康复科仅能提供扎针、烤电、穴位按摩等最基础的康复理疗服务。二是康复流程扁平，未形成“大专科、小综合”的系统性康复服务机制。现有康复科采取“随到随治、随治随走”的康复流程，对病患没有准确定位，对康复周期没有
9、科学规划，缺乏整理康复理念的建立。三是康复人才队伍水平参差不齐，无法为病患量身定制最为科学精准的康复方案。县级医疗机构大都将重点放在治疗医师培养上，康复科的医生多数“半路出家”，缺乏系统的专业知识培训和康复技能训练。四是康复基础设施老化，无法实现现阶段最先进的医疗康复手段。有些基层医疗机构康复科配备的都是淘汰老化的康复设备，有些机构甚至仅有几张按摩床和几台健身器。三、东部地区“十二五”以来残疾人基础服务设施建设情况 为满足残疾人最关心、最直接、最迫切的康复和托养服务需求，“十二五”期间，内蒙古自治区大力加强残疾人康复和托养设施建设，特别针对残疾人口数量多、密度大的东部四盟市，给与了重点项目经费
10、支持，力求保障残疾人平等享有基本公共服务。（一）资金投入情况 7/16 “十二五”以来，我区立项建设残疾人康复托养中心 68个，批准建设面积 26.1万平方米，中央累计投资 2.88亿元，自治区本级配套资金 1.3亿元。同时中央和自治区两级对残疾人康复托养机构设施设备购置给与补贴，截止 2017年 8月，共下达设备补贴资金 2382万元。东部四盟市立项建设残疾人康复托养中心 30 个，中央投资 1.1亿元，自治区投资 7310万元，分别占全区投资总数的 38.2%和 56.2%，累计下达设备补贴 1148万元，占全区设备投资的 48.2%。（二）机构建成情况 四盟市 30 个立项项目中，目前已
11、经建成并投入使用的机构 3 个，分别是通辽市残疾人康复中心、兴安盟残疾人康复中心和科右中旗残疾人康复中心，总建成面积 3.3万平方米。目前已建成但尚未投入使用的机构 9 个，包括呼伦贝尔市康复中心和阿荣旗残疾人托养中心等8 个县级残疾人康复托养中心，其中呼伦贝尔市残疾人康复中心已进入内装修阶段，预计 10 月份投入使用，其余 7 个县级残疾人康复托养中心也预计今年年底前陆续投入使用。在建中的机构 11 个，均为县级残疾人康复托养中心，预计 2018年年底以前均可完工。未建项目 7 个，其中翁牛特旗残疾人托养中心、突泉县残疾人托养中心、库伦旗残疾人康复中心等 3 个项目立项时 8/16 间已达三
12、年以上。目前敖汉旗、阿荣旗、科右前旗正在进行办理征地手续，翁牛特旗经旗政府同意用 200万元自治区项目资金购置了 8 套住宅楼用于残疾人托养，库伦旗旗委、旗政府未征求残联意见，将 600万元项目资金挪作他用。（三）机构运营模式 目前已立项的 30 个项目中，除库伦旗残联和翁牛特旗残联未明确建设产权外，其余 28 个残疾人康复、托养服务均已明确产权，其中 11 个为合建项目，残联拥有部分楼层产权，16 个为自主建设项目，残联拥有，独立产权。目前已投入使用或已建成即将投入使用的残疾康复托养机构,采取或拟采取的运营模式主要有两种:一是残联自主经营。由残联成立公立综合性机构，为残疾人提供医疗、康复、托
13、养、辅具适配等综合性服务，机构采取“政府主导、绩效管理”的模式，通过向社会提供有偿服务维持机构正常运转，在此基础上为残疾人提供优惠或无偿服务。如兴安盟残疾人康复中心采取的就是此类模式，由盟残疾人康复中心行使管理责任，通过编外安置、公益岗位和外聘等形式配齐医务人员队伍，为残疾人提供专业康复服务。该种经营模式避免了其他机构介入后的权责不分，工作主动性和积极性难以调动等问题，但在专业人才队伍建设、设施设备更新和技术服务水平提升等方面略显后劲不足，需 9/16 要借助多方力量，建立起人才引进、设备保障、技术提升等一系列配套机制，才能保障机构的良性运转。二是委托其他机构代管。主要委托各级民政、卫生公立机
14、构，如福利院、中医院、蒙医院等，通过签署协议，明确双方责权，由专业机构代为管理运营，在行使机构本身职能的基础上，利用公立机构在机构、人员和设施设备方面的资源优势，为残疾人提供更为专业、全面的公共服务。如通辽市残疾人康复中心就是采取此类运行模式，委托通辽市第二附属医院代为运营。即将建成的呼伦贝尔市残疾人康复中心也拟委托呼伦贝尔市中蒙医院运营管理。此种模式能够充分发挥入驻机构的人才资源、设备资源和技术资源优势，但在与残联行使监管责任、服务机构规范化管理和残疾人服务权益保障等方面需要建立全面、系统的管理机制，才能确保机构切实发挥好服务残疾人的作用。四、东部地区残疾人康复托养设施社会效益分析（一）残疾
15、人康复托养中心投入使用后发挥的积极作用。目前已建成的5 个残疾人康复托养机构建设成果已初步显现。自机构建成以来，5个服务机构日接待残疾人达 300余人次。在调查中，很多残疾人表示，以往接受康复服务，需要去沈阳、哈尔滨等周边大城市，交通费、食宿费价格不菲，特别是残疾儿童的语言、智力康复和成年残疾人的复健 10/16 康复等，康复周期长，去外地做康复，人力成本、时间成本和经济成本极高，一般家庭难以承担。现在当地建成了残疾人康复中心，在家门口就能得到各类康复服务，为残疾人提供了便利，也为残疾人家庭减少了经济负担。目前已投入使用的残疾人康复机构通过采取医康结合的模式，一方面承担残疾人康复、托养、辅具适
16、配等多种形式的服务项目，另一方面向社会提供更为专业系统的有偿服务，极大填补了健康产业市场的需求空缺，发挥了引领现有产业，驱动新兴产业的积极作用。如兴安盟残疾人康复中心实行康复中心、康复医院、辅具中心三个中心实行一体化管理体制，面向全社会开展功能评定、肢体脑瘫康复、智力（孤独症）康复、神经康复、传统康复、社区康复指导和辅助器具适配等服务，暨让残疾人得到了实实在在的公共服务，又为当地健全人提供系统化、专业化的健康服务，得到了当地残疾人和健全人的一致认可。（二）残疾人康复托养中心无法落地带来的预估影响。部分机构已经立项但仍未投入使用，甚至尚未开工建设的地区，无法解决当地残疾人康复“供给”与“需求”之
17、间的矛盾，残疾人康复托养服务的短板和缺失，一方面致使许多处于重要康复期的残疾人不能得到及时服务。另一方面会给残疾人家庭带来更加沉重的经济负担；同时也变相增加了相邻地区残疾人康复服务托养服务机构的工作压力，进而导致服 11/16 务水平难以得到保证。在调查中我们了解到，通辽市残疾人康复中心目前开展的孤独症儿童康复服务项目，基本处于满负荷运营状态，因通辽市周边旗县区未建立残疾人康复机构，而导致大量有康复需求的孤独症儿童涌入市一级康复中心，外来残疾儿童家庭除了承担康复过程中的心理压力外，还要承担高昂的房租压力，而作为本应发挥示范引领作用的市级残疾人康复中心，则承担了大量的具体康复任务，机构硬件环境和
18、师资力量不堪重负。五、当前残疾人基础服务设施建设存在的主要问题（一）立项项目无法落地 部分地区因对残疾人工作不够重视，地方残联工作积极性、主动性不足等原因，导致项目资金早就到位，但项目却迟迟无法落地。如阿荣旗、科右前旗、翁牛特旗等地，因政府对建设选址反复变更，迟迟无法开工建设。其中，阿荣旗早在 2012年就由自治区投资 200万元，立项建设阿荣旗残疾人托养中心，2016年又追加 934万元，立项建设阿荣旗残疾人康复中心，以上两个项目至今尚未落地。翁牛特旗残疾人托养中心同样是 2012年自治区投资 200万元的项目，资金到位后，旗委旗政府无法配套建设资金，默许残联直接用该笔资金购置了 8 套民用
19、住宅，免费提供给残疾人居住，借此实现残疾人托养服务功能。（二）在建项目地方配套资金不到位 12/16 部分地区受地方财政收入水平制约，在残疾人服务机构项目建设配套资金匹配上难以提供充分的资金支持。如扎兰屯市、突泉县、扎鲁特旗等地政府，均无法为机构建设提供资金支持。其中，扎兰屯市为 2015年由中央投资 240万元，立项建设扎兰屯市残疾人托养中心，目前，该中心主体已盖至二层，但因政府承诺的配套资金迟迟无法到位，后期施工经费存在巨大缺口，致使项目建设施工进度缓慢。（三）已建成项目人员设备不足，功能无法有效发挥 有些地区项目已经建成，但因技术人员、专业设备不到位，迟迟不能投入使用。如鄂伦春旗残疾人康
20、复中心，该项目占地面积 7200平方米，建筑面积 3000平方米，总投资 600万元，目前已完成工程验收，但中心运行至少需要中心管理人员、康复专业治疗人员和后勤工作人员 60 人，目前旗残联已向政府正式提交增加 60 个事业编制的申请报告，人员到位前，该中心无法投入使用。巴林左旗残疾人康复中心占地面积 4600平方米，建筑面积 3000平方米，总投资 1050万元，按照国家二级康复中心设施设备配套标准，需要引进893万元的康复功能测评系统和康复训练设备器械，目前旗残联已就解决该笔资金提出具体方案，力求通过争取上级项目、寻求慈善募捐等形式补齐资金缺口，在设备全部到位前，该中心无法投入使用。（四）
21、其他问题 13/16 部分地区党委政府对残疾人综合服务能力建设认识不足，在项目资金安排和施工设计规划等方面未能及时征求残联意见。如库伦旗旗委、旗政府未征求残联意见，将 600万元项目资金挪作他用；科左后旗旗委政府安排残联与旗蒙医院合作建设，但在前期设计过程中，院方未能采纳残联提出的关于按照残疾人康复中心标准建设的具体建议。个别地区受地方性政策制约，影响项目进度和项目质量。如呼伦贝尔市将县级基础设施建设相关手续全部收回市级审批，个别边远旗县如鄂伦春自治旗和莫力达瓦自治旗每办一个手续都需要三个工作日来回奔波近一千公里，严重影响工程推进速度。莫力达瓦自治区旗在建设残疾人托养服务中心时，发改委批复建设
22、资金615万元，但按照当时呼伦贝尔市实行的比价招标政策，中标企业以 415万元中标，目前项目正在进行内部装修，承包商仅提供最低档次的装修材料（门 400元/扇，地砖 26 元/平米）,残联试图提高标准,但没有可执行的政策依据，当地财政部门不允许残联自行提标。六、破解当前残疾人公共服务设施建设掣肘瓶颈的建议.(一)加强残疾人事业宣传力度,争取社会各界的支持与投入 14/16 邓朴方主席在人道主义的呼唤中指出“不是不人道而是不知道”。残疾人事业是一项社会化的工作，很多人对残疾人工作了解不多，对残疾人享受公共服务的重要性认识不到位，这就要求残联组织担负起宣传动员责任，一方面动员各级党委、政府更加关心
23、、重视残疾人事业，对残疾人事业给予更大力度的政策倾斜。特别是在建设残疾人公共服务设施方面，积极争取各地把满足残疾人的公共服务需求列为地方政府工作要点，全力抓实抓好；另一方面动员社会各界关注、支持残疾人事业，努力营造残疾人平等共享社会发展成果的良好社会氛围；同时也要动员残疾人自尊、自信、自强、自立，坚决维护享受社会公共服务的权益。（二）借助多方资源优势，推动残疾人公共服务设施建设 一是争取利用公益性用地，推动残疾人公共服务设施立项。各地可协调当地党委政府，将残疾人公共服务机构服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，将闲置的公益性用地调整为残疾人服务用地，优先保障供应。二是发挥公益
24、性资金作用，保障残疾人公共服务设施建设资金来源。充分利用好各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，争取将更多的资金用于支持发展残疾人公共服务业，并随残疾人公共服务水平的增加逐步提高投入比例。同 15/16 时用好用足残疾人就业保障金，探索开展残疾人辅助性就业项目，不断拓展公共服务机构服务新领域。三是鼓励社会资本注入，拓展残疾人公共服务发展空间。各级政府要坚持政府引导，市场驱动，推动残疾人公共服务供给侧结构性改革，积极推进政府和社会资本合作，切实营造公平竞争的市场环境，鼓励各类市场主体参与残疾人公共服务事业，充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，逐步引导社会力量成为残疾人公共服务领域的重要组成部
25、分。（三）多管齐下提升公共服务水平，切实解决残疾人公共服务共需矛盾 一是科学规划残疾人公共服务设施职能。找准市县两级残疾人综合服务中心定位，摒弃“大而全”的建设理念，规划“专而精”服务分布。一方面充分发挥市级残疾人公共服务设施要发挥资金和人才资源优势，推广良好的管理经验和先进的服务理念，科学部署区域内残疾人公共服务资源，指导各级机构因地制宜的开展特色化服务；另一方面指导县级残疾人服务中心结合地区特点、残疾人需求和自身优势开展有侧重式、个性化服务，将延续性强、使用频率高、专业化要求较低、场地要求不高的项目逐渐向社会服务机构转移。二是丰富残疾人公共服务专业人才储备。从国家层面制定相关政策，鼓励高校
26、开设的与残疾人公共服务相关的专业 16/16 和课程。各大中专院校积极引导大学生树立正确的求职理念，鼓励大学生积极投身残疾人公共服务行业。各级残疾人公共服务机构一方面提高从业者的薪资待遇，另一方面在学术研究、职称晋升等方面提供更多的平台与空间。三是建立残疾人公共服务设施评估体系。在现有建设成果评估的基础上，整合专家、机构和残疾人的意见建议，建立起科学完备的残疾人公共服务标准评估体系，准确考量残疾人是否享受均等的基本公共服务，是否在公共服务中获得了应有的效益，让残疾人享受公共服务数量有据可依、残疾人享受公共服务效果有度可量。大力加强残疾人康复和托养设施建设，不断满足残疾群众多样性、多层次的康复和托养服务需求，是加快推进残疾人“两个体系”建设的基础性工程，对于促进基本公共服务均等化，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，促进残疾人全面发展都具有重要意义。在今后建设残疾人公共服务设施过程中，要以残疾人需求为导向，加强各级政府扶持，吸引多元化资金注入，建立良性人才流动机制，最终形成上下联动、互补无缝的残疾人公共服务网络体系。