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1、 1/8 我国旅游规划现状特征与主要问题（周建明）旅游业是一个高度市场化的产业，同时又是一个增长极快的幼小产业，需要政府的扶持。一个旅游地开发的成功与否，其前期的旅游策划和规划起着决定性作用。一个好的旅游规划必然是符合科学发展观、人与自然协调发展的规划，同时又因旅游规划涉及多种利益集团的冲突，又是必然要兼顾与协调国家利益、地方利益、当地居民利益和其他参与旅游地建设、管理的各方利益的规划。为此，旅游规划的编制与成果实施需要政府部门通过切实可行的政策体系与对策措施来予以实现。我国旅游规划的现状特征 1.旅游规划设计任务继续攀升 旅游规划具有特别强的时效性。五年规划（计划）、政府换届选举和地方一些重
2、要条件的变化，如交通的改善等，往往成为制订或修编旅游规划的主要触发因素。在多种因素的催生下，近年来我国各种类型、不同层次的旅游规划设计任务持续攀升。在国内、海外两大市场旅游需求的强力拉动下，中国优秀旅游城市，各种类型的旅游区、点建设也大量增加。仅 2006 年，新增中国优秀旅游城市 24个、国家 4A 旅游景区 114 家，对北京故宫等 66 家首批国家 5A 旅游景区的评议、验收工作也已结束。各类评定标准的实施，都伴随着大量的相关规划的制订。此外，为配合中央提出的社会主义新农村建设、生态环境建设以及发展红色旅游，各个地区还编制了相当数量的乡村旅游规划、生态旅游规划和红色旅游规划。2.旅游规划
3、的类型更趋多样化 在旅游规划的类型与层次结构上，表现出日益多样化的趋势。就规划的 2/8 行政层次而言，除常规的国家级、省级（自治区、直辖市）、地市级、县市级规划外，乡村（镇）级旅游规划越来越受到重视；从地域层次和技术层次来说，有区域旅游发展规划、旅游区总体规划、近期建设地域详细规划、景点规划设计等。首先，在区域旅游发展规划中，除了上述提到的各级行政地域层次的规划外，由国家旅游局和地方政府组织的跨行政地域的旅游规划任务明显增多；其次，按照旅游规划的编制目的而产生的旅游规划类型也明显增多；第三，在旅游区规划层面，由于旅游资源涵盖范围的广泛性，风景旅游区、旅游度假区、生态旅游区、文化旅游区、城市旅
4、游区、休闲旅游区、专项旅游区、特种旅游区等隶属建设部、国家文物局、国土资源部、国家旅游局、国家环保局、国家林业局等不同管理部门的旅游资源地域多数也编制完成了旅游规划。3.旅游规划编制地域覆盖更趋广泛 省域旅游规划是我国区域旅游规划的重要层次，对确定省域旅游产业发展的战略方向和发展重点具有重要作用，各省、直辖市、自治区在省域旅游规划的编制中都投入了较多的力量。西藏、四川是我国最早聘请世界旅游组织编制省域旅游规划的省、区，此后，全国大部分省区相继启动或完成了省域旅游规划，预计 2007 年我国基本可以实现第一轮省域旅游规划的全覆盖。在国家西部投资规划、跨省域旅游发展规划（如长江三峡区域旅游发展规划
5、）、省域旅游发展总体规划、多数地市旅游发展总体规划的基础上，主要旅游景区、景点也相继完成了规划编制工作。云南、四川、新疆等省、自治区基本做到了重点旅游景区、景点规划编制的全覆盖。4.旅游规划的委托主体与委托方式变化显著 旅游规划的委托主体由原来的政府占绝对主导地位转变为政府、企业多元。在政府部门委托的旅游规划中，各级地方政府和政府主管部门参与的程度显著增强，如规划部门、建设部门、景区管委会等管理部门都和旅游部门一起，开始委托规划机构开展旅游规划的编制，一定程度上改变了过去单一由旅游主管部门委托的局面。企业方面，近几年已经出现了旅游企业委托规划机构编制旅游规划的情况，尤其是旅游景区规划、度假区规
6、划等企业委托的数量大幅度上升。旅游规划编制的委托方式也发生了一定的变化。在各级政府或政府派出机构委托的旅游规划编制中，通过招标形式或邀标形式委托的比例显著上升，尤 3/8 其是规模较大的旅游规划，大多数都以招标形式进行委托，有的甚至委托专门的招标公司进行招标，以保证招标过程的相对公平。与此相对的是，由政府直接指定委托方的旅游规划数量明显减少。5.旅游规划编制单位的多样化 虽然从上世纪 90 年代以来，在从事旅游规划的队伍构成中，专业人员结构越来越多样化，但专业主力还是在地理、城市规划、园林和旅游管理部门。比较而言，地理学科较早进入旅游规划领域，在规划实践中侧重于从区域综合发展的角度进行区域旅游
7、发展规划、旅游资源开发和旅游项目策划。包括风景园林、建筑和城规在内的城市规划人员，在旅游规划实践上扮演着与地理领域各有侧重但并行发展的角色。城规人员主要侧重于旅游区、点的总体规划和详细规划；在规划目的上，以指导规划区的建设为目的。故这类规划也被称之为物质规划或建设性规划。在上述两类旅游规划技术队伍的基础上，政府旅游主管部门也承担了相当多的地方旅游规划编制任务。6.旅游规划实施效果的进一步加强 2006 年的旅游规划更加强调规划的可操作性和规划实施效果的保障性。一些规划在规划内容上加强了项目策划、规划实施保障等规划内容的分量，一些规划加入了项目的预可行性分析、投入产出分析等内容，还有一些规划将近
8、期行动计划作为规划的重点，其意都在加强规划的可操作性。7.规范标准与管理办法得到加强 除了各旅游资源主管部门出台了相应的规划标准与管理办法外，作为旅游规划最直接的两个政府管理部门国家旅游局和建设部，2006 年分别或联合出台了多个规范标准与管理办法，为旅游景区、景点的部门协调和健康、有序发展起到了很好的作用。如建设部与国家旅游局联合组织编制了 国家级旅游村镇建设示范点评定标准，建设部出台了城市规划编制办法（建设部令第 146号），国家旅游局复核了旅游规划设计单位资质，修改完善了 5A 级旅游景区的评定标准等。很多地方政府也相继出台了规划编制的委托办法，如规定 50 万元以上的规划设计任务必须通
9、过招投标方式委托等。4/8 我国旅游规划面临的主要问题及其原因 在旅游规划需求快速膨胀的同时，伴生在旅游规划实践中的问题大量出现。据初步调查，我国编制的各类旅游规划中，除已纳入建设部门的旅游区、点的总规和详细?婊凳那榭鼋虾猛猓渌婊?涫乔蚵糜喂婊凳男 惶硐搿笤加薪话氲墓婊挥斜皇凳?1.主要问题 总体上来说，旅游规划编制内容和标准等正在逐步走向规范。但由于旅游规划的特殊性以及旅游资源管理体制等方面的原因，旅游规划现状还存在着诸多问题。（1）旅游规划名称与性质杂乱 作为旅游业发展主体的我国旅游资源重点开发地域集中于风景名胜区、历史文化名城与风景旅游城市、主题公园、各级文保单位、旅游度假区、自然保护区
10、、森林公园、地质公园等，以及近年来逐渐萌芽的产业观光旅游。其中前三者占了我国接待的全部游客量的 90%以上，旅游收入占了 95%以上。由于这些不同类型的旅游资源分属于建设部、国家文物局、国土资源部、国家旅游局、国家环保总局等管理，分属不同部门的资源管理与相同类型的开发利用所引发的职能部门的矛盾十分突出，各个部门按照各自的行业要求和规划目标管理规划，由此引起的旅游规划名称与性质的杂乱现象十分突出。（2）旅游规划编制标准规范多样化 对于旅游规划的技术层面，即指导规划实践的要求而言，旅游规划的技术规范必不可少，尤其是对各行各业、不同学科齐抓旅游的现状。迄今为止虽有建设部的城市规划编制办法、风景名胜区
11、规划规范、建设部历史文化名城保护规划编制要求 等规范，但跟旅游规划有关的技术规范仅有国家旅游局的 旅游规划通则、旅游规划管理办法、旅游资源调查与分类评价标准和旅游区(点)等级标准等少数几个。对区域总体规划、旅游区总体规划、旅游区详细规划等不同层次的旅游规划，目前仍缺少相对统一的规划技术规范和编制标准。（3）旅游规划编制内容与评审验收的不规范重复性规划 在旅游规划管理体制不健全、旅游人才不足、旅游规划产品供需缺口很 5/8 大的情况下，旅游项目策划与规划设计缺乏新意，雷同模仿等问题十分严重，造成大量的资金浪费。由于部门管理的分割，还出现了一些国家级的重点规划由不同的部门分别委托不同的规划单位编制
12、的情况，并且在同一年里分别完成规划成果论证的情况。规划队伍与规划编制质量的杂乱 由于近年来旅游规划队伍快速扩大，规划人员素质良莠不齐的现象日益突出，很多规划受限于规划人员素质的制约，规划质量难以得到保障。有将详细规划做成发展策划的，也有做成发展策划加效果（意向）图纸的。而对于总体规划，有将其做成概念性规划的，也有将其做成发展策划的。更有相当一部分总体规划缺乏战略高度和切实可行的发展思路，空洞无物，一味追求文字数量；而很多详细规划则脱离所在区域的总体发展框架和思路，忽视项目的可行性或区域协调性分析，单纯追求图面的表现效果，或达不到详细规划的深度要求。凡此种种，严重影响了旅游规划的声誉 规划评审标
13、准不规范 由于对旅游规划的内容、深度要求缺乏相对统一的标准，使得委托单位和规划单位在项目委托阶段就对规划的内容和深度没有形成共识，从而造成了规划成果评审验收标准的纷乱。尤其对于旅游区总体规划，会出现以控规深度要求总体规划深度的情况，同时却忽视总体规划的导向性、战略性的功能。此外，目前的旅游规划审批主要是由规划所在地的地方政府通过人大会议审核，旅游规划受地方长官意志影响很大，这种审批办法对旅游规划本身的科学性产生了一定的影响。2.产生问题的原因 这些问题的出现，既有旅游规划的编制依据和法律地位方面的，也有组织与管理方面的，还有旅游规划理论与方法方面的。（1）旅游规划的理论滞后 对于“旅游规划作为
14、不同学科之间交叉的一门边缘学科”的定义，学术界并无过多争议。但是，对旅游市场的需求与旅游发展规律研究较少，虽引入过 6/8 一些国外理论与方法，但与我国实际脱节的现象突出，有中国特色的理论建设不多，理论建设滞后于实践。（2）旅游规划管理体制的问题 由于不同类型的旅游资源分属不同的行政管理部门，不同部门对其所管辖的旅游资源的保护与开发利用有不同的规划编制规范，导致分属不同部门的资源管理与相同类型的开发利用所引发的职能部门的矛盾也充分体现在旅游规划中，出现了难以协调的矛盾现象。规划类型的五花八门以及规划与实际脱节的问题也就不可避免了。（3）规划管理单位的审定与监管不够 由于不同旅游资源所属主管部门
15、皆有自己的规划编制队伍与资质认定标准，尤其是国家旅游局作为旅游行业主管部门，其颁发的资质在条块分割的体制下往往被地方政府、尤其是地方旅游局接受为涵盖整个旅游规划体系的编制单位。由于旅游规划业务的独特性，规划编制单位技术队伍的复杂性，旅游规划资质单位业务在行政主管部门认定的模糊性，以及旅游规划编制技术体系的不规范和规划评审与审批的政府主管部门的多头或缺位，导致了绝大多数旅游规划编制成果的质量低下，规划的可操作性不强。（4）认识上与指导思想上的偏差 对旅游管理体制的重要性认识不足，旅游产业的界定、统计指标的科学性不强，产生了对其地位与作用的认识偏差。认为旅游产业的实际经济贡献不大，从而导致了对旅游
16、产业的重视程度不够，对旅游资源的保护和高质量旅游规划编制的重要性认识不够。另有一些地方领导对旅游产业认识上的急功近利行为突出，重开发轻保护，片面追求经济效益，片面强调“开发性规划”，对旅游资源及其赋存环境造成了严重破坏。（5）旅游规划技术规范缺乏权威性及规划操作过程中缺乏规范性 我国目前的旅游规划既非法定规划，也与其它规划，尤其是国家发改委的国民经济和社会发展五年规划、国土资源部的土地利用规划和建设部的城乡规划衔接不够，也与环保、林业、交通、文物等相关规划结合不够。较之建设部、国家文物局和国家发改委等部委局的技术规范而言，它显得很不规范，由此产生 7/8 了旅游规划的混乱无序。这种在旅游规划委
17、托与编制过程中的非规范性也影响了规划成果的质量。政策建议 1.建立旅游规划资质审核制度是保证规划队伍与规划质量的重要措施，并将单位资质、个人资质和业务限制紧密结合 旅游内容的复杂性和专业要求的多样性，要求旅游规划单位、个人相结合，即应同时有单位资质和个人资质才能编制旅游规划；根据资质单位的专业技术队伍结构，限定其承担业务的范围和类型。如城市规划、风景园林为主的规划单位可以承担旅游区的总体规划、详细规划；地理专业、经济专业为主的规划单位可以承担区域旅游发展规划；一些广告、策划单位可以承担如旅游项目策划等内容。规划资质建议由旅游局与发改委、建设部共同审批与颁发。2.将旅游规划纳入现有的法定规划体系
18、 如纳入新的城乡规划法和土地法等规定的规划体系之中；或纳入行政体系，即纳入国民经济“五年”规划中，并与政府换届选举相衔接，体现政府的任期目标。3.将旅游规划与具有法律效力的行政管理目标类型相衔接 即将属于产业规划类型的区域旅游发展规划纳入发改委的宏观社会经济发展规划之中，旅游区、点规划纳入建设部门的物质规划之中，由旅游局与发改委（区域旅游发展规划）和建设部（旅游区总体规划与详细规划）主持，并会同文物局、环保总局、国土资源部等相关部委联合审批。4.完善旅游规划技术规范 目前虽然已有旅游规划通则、旅游资源调查、分类与评价和旅游区(点)等级划分与评定等少数几个技术标准，其中除旅游资源调查、分类与评价较为详细完整外，另两个或显太粗，或与空间规划脱节太大。完善具有很强可操作性的较高水平旅游规划技术规范是当务之急。5.旅游规划编制的委托 除了一些已出让给旅游开发企业，并且不属于重点保护的旅游资源可以 8/8 由旅游开发企业直接委托规划编制单位外，其余资源地域建议由资源所属的政府主管部门，或其上一级政府主管部门委托有相应资质的规划设计单位完成。