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1、宏观调控法原理现在学习的是第1页，共32页现在学习的是第2页，共32页v宪法（1993年修正）第15条规定，“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。”可见，作为我国经济体制改革之目标模式的社会主义市场经济，是指在国家的宏观调控下，市场机制对资源配置起基础性作用的经济体制。现在学习的是第3页，共32页v一、宏观调控的法学界定v在中国，“宏观调控”是经济体制改革中新出现的一个概念。在非市场经济条件下不叫宏观调控，类似的提法是“国民经济综合平衡。”v“宏观调控”作为经济学的范畴和作为经济法学的范畴，内涵有所不同。在经济学中，“宏观调控”几乎可与“国家干预”、“政府调节”等通用，政
2、府为弥补市场缺陷对国民经济进行“调节”（adjustment）和“控制”（control）的各种措施都可归纳为“宏观调控”，其中包括经济法学中所称的“市场规制”。现在学习的是第4页，共32页v经济法学中，“宏观调控”则与“市场规制”并列。v宏观调控是指调控主体从社会公共利益出发，为了实现宏观经济变量的基本平衡和经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，对国民经济所进行的总体调节和控制。现在学习的是第5页，共32页二、宏观调控法的基本原则 v（一）尊重市场原则v 宏观调控的存在价值是弥补市场失灵，它应当以市场调节为基础，作为市场调节的补充手段而存在，决不能反客为主。这就决定了宏观调控必须
3、尊重、符合并善于利用市场规律：（1）尊重和符合公平竞争、自由竞争的市场规律，为市场主体创造一个安全、有序、宽松的经济环境和市场秩序；（2）善于利用利润平均化的规律；v（3）善于运用“经济人”规律调控市场行为。换言之，宏观调控必须建立在完善的市场体系基础上。舍此，不但市场经济的建成与运行要大打折扣，宏观调控也会因失去微观基础而难以收效。现在学习的是第6页，共32页v（二）社会公益原则（利益取向的原则）v 西方主要发达国家以及中国的宏观调控实践，宏观调控对象大都集中于物价、就业、经济增长速度以及国际收支等四方面，它们均服从于一个最高的原则，即社会公共利益，主要是物质上的公共利益，一般不涉及行为和精
4、神财富，而且这种公共利益是高层级或者说是全体国民的公共利益，其目标是物价稳定、充分就业、经济适度增长和国际收支平衡。v这里的社会公共利益包容了组成这个社会的所有成员的利益，而不是否认个人利益的所谓“社会公共利益”。这条原则禁止政府在确定调控目标时受集团利益左右，禁止政府从自身特殊利益出发作出决策，例如政府为掩盖自身的非法开支所造成的赤字而加大货币投放量等等。现在学习的是第7页，共32页v（三）可持续发展原则（目标原则）v 可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。其中，生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。这种理念突破了当代时间维度，以代际资源公平分
5、配为其视野，要求最大程度地为人类未来的发展留有资源空间，进一步强化了宏观调控法的社会公共利益原则。它促使经济体制和经济增长方式的两个根本性转变，重视在国家宏观调控下发挥市场对资源配置的基础作用，提高资源利用效率，促进资源节约和环境保护。有学者指出，现行税制中的效率和公平观与可持续发展理念中的效率观和公平观是有矛盾的，因而现行以经济增长为核心的税制也必将按可持续发展观逐步进行调整，逐渐建立以可持续发展为核心的生态税制，使税收重点从劳动、资本向自然资源、能源和污染转移。现在学习的是第8页，共32页v（四）经济民主原则（体制的原则）v 它强调宏观调控权力层次配置的完善和内部结构的协调v1、在市场限于
6、国内范围时，中央政府与地方政府、政府与社会中间层、政府各职能部对于宏观调控权力有一种民主的配置，以便在实施宏观调控的过程中达成均衡博弈。v2、在市场扩展至世界范围，宏观调控呈现出明显的国际性时，经济民主原则还涉及到本国主权和它国主权配置宏观调控权力的民主。我国加入WTO后，传统宏观调控手段如高额关税、数量限制、许可证制度、政府补贴和限制投资领域和投资比例等，都受到世界贸易组织的严格限制。在开放的国际经济中，我国除采用财政和货币手段外，还需采取保障宏观经济目标实现和宏观经济关系协调的新手段，如我国外经贸部在2000年12月18日决定对原产于日本和韩国的进口不锈钢冷轧薄板开始征收反倾销税。现在学习
7、的是第9页，共32页v 三、宏观调控法的体系v（一）宏观调控法体系的结构 v宏观调控法的体系由宏观调控基本法统帅下的宏观调控专项法和宏观调控相关法所构成：（1）宏观调控基本法，如德国的国民经济稳定增长法和我国学者建议制定的中华人民共和国宏观调控法。（2）宏观调控专项法：计划法；财政（税收）法，包括预算法、财政收入法（税收法、国债法、规费法等）、财政支出法（政府采购法、转移支付法等）；金融法，包括中央银行法、商业银行法、政策性银行法和非银行金融法；国有资产投资法。（3）宏观调控相关法：会计法；审计法；统计法；环境资源法；社会保障法；外贸法；外资法；等等。v学者们对宏观调控法体系的构成，特别是关于
8、国有资产法还存在着争论。现在学习的是第10页，共32页体系与结构v1、由众多经济法律规范组成、由众多经济法律规范组成的的v2、主要表现为国家通过经、主要表现为国家通过经济政策间接影响市场主体经济政策间接影响市场主体经济行为选择的法律手段济行为选择的法律手段 v3、调整对象：宏观调控关系、调整对象：宏观调控关系v 财政关系财政关系v 金融调控关系金融调控关系v 国家计划关系国家计划关系v 产业关系产业关系v 固定资产投资关系等固定资产投资关系等宏观调控宏观调控法法财财政政法法税税法法金金融融法法计划法、计划法、产业结构产业结构与布局规与布局规划法、固划法、固定资产投定资产投资法等资法等现在学习的
9、是第11页，共32页讨论讨论:国有资产法的定位国有资产法的定位 v一种观点认为，经济法体系由市场规制法和宏观调控法构成，国有资产法是宏观调控法的一个组成部分。另一种观点认为，经济法体系由市场障碍排除法、国家投资经营法和国家宏观调控法所构成。可见，关于国有资产法在经济法体系中所处地位的争论焦点，在于国有资产法是列入宏观调控法体系之内还是与宏观调控法并列。现在学习的是第12页，共32页四、宏观调控法的制度要素 v（一）调控主体 v1、中央与地方 v十四届三中全会决定明确指出，“宏观经济调控权，必须集中在中央。我国国家大，人口多，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观
10、调控政策，制订地区性的法律、政策和规则；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动。”显而易见，由于宏观调控的作用范围及于全社会，地方只有本地区经济调节权，没有宏观调控权，主要起着执行中央宏观调控政策、措施和决定的作用。现在学习的是第13页，共32页v2、政府与社会中间层 v社会中间层主体，是指独立于政府与市场主体之间，为政府社会中间层主体，是指独立于政府与市场主体之间，为政府干预市场和市场主体之间相互联系起中介作用的主体，如工干预市场和市场主体之间相互联系起中介作用的主体，如工商业者团体、消费者团体、劳动者团体、国有资产投资机构、商业者团体、消费者团体、劳动者团体、国有资产投资机构、商业银行、
11、政策银行、资产评估机构、交易中介机构、质量商业银行、政策银行、资产评估机构、交易中介机构、质量检验机构等。它们实施宏观调控的资格由有关国家机关专门检验机构等。它们实施宏观调控的资格由有关国家机关专门确认确认。这类主体所实施的行为具有公益性和较高公信力，的行为具有公益性和较高公信力，利用其进行宏观调控，符合政府职能“非行政化”和社会化的潮流。v政府与社会中间层的配合，在实践中已经有了许多表现，如中央银行通过政策性银行、商业银行进行价值调控；国有资产管理部门通过国有资产投资机构决定国有资产的宏观布局，进行结构调控；财政部门通过会计师事务所、资产评估事务所、政府采购中心、社团等社会中间层，运用经济参
12、数调控；等等。现在学习的是第14页，共32页v社会结构社会结构v“市场政府”二元结构v“市场社会中间层（组织）政府：三元结构v案例：vA、兴业银行中国首家赤道银行vB、美国的贷款人环境责任制度 v讨论问题：社会中间层（组织）在经济发展中起到的作用（利和弊）现在学习的是第15页，共32页v3、政府各职能部门 v 在美国，其从事国家宏观调控的经济管理机构及组织包括：白宫办公厅，行政管理和预算局，经济顾问委员会，政策发展办公室，商务部，财政部等；德国从事国家宏观调控的行政机构及组织包括：联邦经济部、财政部、经济合作部、联邦经济信息总署、联邦银行等，还有大量的咨询与研究机构；日本的大藏省、通商产业省、
13、农业水产局、经济企划厅等机构及组织也主要从事宏观调控。v我国从事宏观调控的经济管理机关主要包括从事经济计划、国从事宏观调控的经济管理机关主要包括从事经济计划、财税、货币、内外贸易等国家核心经济事务的中国人民银财税、货币、内外贸易等国家核心经济事务的中国人民银行、财政部、国家发展改革委员会、商务部等。行、财政部、国家发展改革委员会、商务部等。它们在国家宏观调控体系中各自的地位、职能、权力以及责任如何，关键是要运用法律形式长期地、相对稳定地固定下来，不因领导人主观意志的变化而随意变化。现在学习的是第16页，共32页v（二）调控对象 v宏观调控主要是通过运用经济手段调节利益结构，进而诱导地区、行业（
14、产业）和市场主体的行为，从而配置经济资源。因而，宏观调控的对象有利益、行为和经济资源三有利益、行为和经济资源三个层次。现在学习的是第17页，共32页v（三）调控方式 v1）依宏观调控是否利用市场因素，分为直接调控和间接直接调控和间接调控。调控。市场经济应以间接调控为主，但并不能认为在各个领域中政府调控都应以间接调控为主。在市场经济中，不同领域所适用的调控方式是存在差别的。有些领域应该完全适用直接调控，如对“非市场品”与“有害物品”的生产和消费，对那些外部负效应强烈的经济活动，政府就必须采取以法律和行政手段完全禁绝的直接调控。在大多数领域应当直接调控与间接调控并用，选择何种方式为主，取决于调控所
15、要达到的目标、时效和不同方式的效力、成本。在目标和时效一定的条件下，应选择效力大、成本低的调控方式。现在学习的是第18页，共32页v（2）依宏观调控行为的实施时间，分为事前）依宏观调控行为的实施时间，分为事前调控、事中调控和事后调控。调控、事中调控和事后调控。事前调控如编制经济计划、制定产业政策、决定税率、利率、汇率及信贷投资规模等；事中调控包括各种重要的审批行为，对大型国有企业的兼并、改组，发布经济信息和情报，动用国库资金收购重要物资，动用国家控制的重要物资投放市场，平抑市场物价等。事后调控包括对重大经济违法行为的行政处罚，出口退税，失业救助等。概言之，事前调控和事中调控具有指导性，事后调控
16、具有补救性、奖惩性。现在学习的是第19页，共32页v（3）依宏观调控行为的对象是否具体或特定，分为对象不确定的概括调控和对象特定的具分为对象不确定的概括调控和对象特定的具体调控。体调控。前者如调整利率、税率、控制货币、信贷规模、实施外汇管制，制定经济计划、产业政策等；后者如市场准入的审批，大型投资项目的审批和监管，政府向外国购买的审批，对违反利率、汇率、动用国有企业资金进入证券市场从事证券买卖的处罚，以及对大型国有企业的董事长、总经理等高级管理人员的任免，对钢铁、煤炭、粮食、棉花等特定行业或企业生产规模的限制；等等。现在学习的是第20页，共32页v（四）法律责任（四）法律责任 v1、调控主体责
17、任和受控主体责任、调控主体责任和受控主体责任v A、企业作为经济行政相对人所承担的法律责任，企业作为经济行政相对人所承担的法律责任，除构成犯罪的刑事责任外，都属于行政责任。较之一除构成犯罪的刑事责任外，都属于行政责任。较之一般行政责任，它有下述特征：（般行政责任，它有下述特征：（1）不仅要以行政处罚法等行政责任规范为依据，还要以经济法规范为依据。即只有在依据经济法规范认定企业违法的基础上，才能依据行政责任规范追究企业的行政责任。（2）主要为经济性内容。即企业所承担的行政责任中，大多为给付一定财产（如罚款、没收等）或丧失一定生产经营资格（吊销营业执照、许可证等）的法律责任。（3）主要由经济行政部
18、门实施。即追究企业的行政责任，大多为经济行政部门的职权。现在学习的是第21页，共32页v案例、渤海银行受处罚（案例、渤海银行受处罚（2010）v日前,监管层终于铁腕管理,渤海银行北京分行及支行的房贷业务被全面叫停。有业内人士对记者表示,查处渤海银行体现了监管部门对银行房贷业务违规“零容忍”的态度,对其他银行违规放贷是一次警告。v去年以来,面对异常火热的房市以及银行超额放贷所带来的隐忧,监管层已陆续出台对于房贷的相关措施。其中,对于首次及第二套购房都有了严格的规定,如购买第二套住房的家庭贷款首付比例不低于4成,或是利率按基准利率1.1倍,而渤海银行就是因为没有严格执行而遭到处罚。这也被市场各方看
19、作监管部门落实地产调控政策、控制个人住房按揭贷款风险的具体措施。v北京市银监局人士日前表示,由于银监局在例行检查中,发现渤海银行北京分行在发放二套房房贷时存在违规操作,其中包括首付比例和利率都未能按规执行等,渤海银行北京分行及支行的房贷业务早在今年3月就被全面叫停。v据了解,由于渤海银行个人房贷业务仍在整改过程中,其北京分行何时能恢复个人房贷尚不确定。现在学习的是第22页，共32页v值得注意的是,根据有关部门确认的处罚时间上看,此次处罚渤海银行为今年3月,从时间上推算,这次暂停与新实施的房贷新政并无直接的关联。v4月17日,国务院下发关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知,要求坚决抑制不合理住
20、房需求。其中要求,对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭,贷款首付款比例不得低于30%;对贷款购买第二套住房的家庭,贷款首付款比例不得低于50%,贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。而在后续的地方标准中,京版新政更是全面叫停第三套房贷业务。v业内人士表示,渤海银行接受处罚时间要早于国务院最新的新政时间,这表明了相关部门严格要求各家银行坚决执行的决心。通过处罚渤海银行,以求让其他银行杜绝在房贷业务存在大量违规和打“擦边球”现象。v去年以来,虽然银监会多次要求商业银行严格执行二套房政策,但个别商业银行却未能严格执行,纷纷采取降低首付成数、增加利率优惠幅度等措施,使得严控政策推行受到阻
21、力。此番,对渤海银行予以处罚可能会让其他银行受到较大触动,并积极执行房贷新政。v据悉,在今年第三季度,银监会将派出检查团队,检查各银行在贷款业务上所报告的实际情况,对整改不力的银行将采取加强监管的措施,严重的甚至会降低其资产级别。现在学习的是第23页，共32页vB、另一方面，调控主体责任却被忽视，这不、另一方面，调控主体责任却被忽视，这不符合法治的平衡精神。如在计划法中，指导符合法治的平衡精神。如在计划法中，指导性计划指标对企业虽然没有约束力，但对部性计划指标对企业虽然没有约束力，但对部门和地方政府应当具有约束力，要求部门和门和地方政府应当具有约束力，要求部门和地方政府按照指导性计划指标所指明
22、的方向地方政府按照指导性计划指标所指明的方向和目标实施调控，特别是各种经济杠杆运用和目标实施调控，特别是各种经济杠杆运用主体和国有资产管理部门及国家投资者，有主体和国有资产管理部门及国家投资者，有义务运用其掌握的经济调节手段来引导市场义务运用其掌握的经济调节手段来引导市场主体努力实现指导性计划指标。而这种约束主体努力实现指导性计划指标。而这种约束力却没有相应的法律责任作保障力却没有相应的法律责任作保障。此外，对于决策失误或官僚主义、长官意志造成的指导性计划失误，本应承担相应的法律责任，但在立法中却是缺失的。现在学习的是第24页，共32页v例、例、1998年底，财政部组织驻年底，财政部组织驻35
23、个省市的财个省市的财政监察专员办事处，对政监察专员办事处，对72个重点项目进行专个重点项目进行专项检查时发现：有项检查时发现：有20个项目存在不同形式的个项目存在不同形式的挪用资金或不按规定用途使用资金；有挪用资金或不按规定用途使用资金；有10个个项目从设计、规划和投资概算的制定，均未项目从设计、规划和投资概算的制定，均未经过科学严密的论证，纯属经过科学严密的论证，纯属“三边工程三边工程”；有有15个项目配套资金不落实。之所以问题如个项目配套资金不落实。之所以问题如此严重，在很大程度上是因为政府作为调控此严重，在很大程度上是因为政府作为调控主体的责任在法律上没有相关规定。主体的责任在法律上没有
24、相关规定。现在学习的是第25页，共32页vC、在社会中间层调控关系这一“新型关系”中，由于社会中间层主体种类繁多，其调控主体责任和受控主体责任的特征各异。在团体调控关系中，企业作为社团成员所承担的法律责任是值得注意的。它一般具有下述特征：（1）既包括对所在团体的法律责任，也包括对所在团体其他成员的法律责任。前者只是一种纪律责任；后者兼有纪律责任和民事责任双重属性；（2）必须以社团规章为依据。即追究成员企业的法律责任，除了以相关法律法规为依据外，还必须以所在团体依法制定的团体规章为依据。（3）由所在团体实施。即成员企业对所在团体和其他成员的法律责任，都只能由所在团体按照团体规章所规定的权限和程序
25、予以追究。而调控团体所承担责任，实质上是对社会承担的一种责任。现在学习的是第26页，共32页v例、针对美国环保法上银行清污责任，正如英国银行协会立场声明所说，它实际上是法律强加给银行的本应由政府公共职能部门所承担的公共责任，即银行来承当环保警察，充当政府和国家环保政策和法律的监督执行人，监督企业遵守环保规定。现在学习的是第27页，共32页v2、传统责任和新型责任vA、传统责任一般包括民事责任、行政责任和刑事责任。新型责任的种类虽无定论，但现实中出现了不少。例如，一种可称为“专业不名誉责任或制裁专业不名誉责任或制裁”的责任方式已初见端倪。这种责任或制裁具有经国家认可的行业责任或社会性制裁的性质，
26、其实质是国家或者行业协会对企业的市场主体资格的取消或限制。此种责任方式在专业性较强的行业中已较为普遍地采用。如银行同业协会发布公告，对长期欠债不还的客户予以制裁，限制其贷款资格与信用能力等等。现在学习的是第28页，共32页v宏观调控的传统责任实行综合责任制，以行政责任为主，辅之以民事责任，甚至追究刑事责任。它侧重于对过失者强调赔偿，而宏观经济损失却无法挽回。宏观调控的法律责任应重视适用新型责任，以预防宏观经济损失的再度发生，以及对现有损失的及时补救。如为有效利用政府财政支出和财政转移支付资金，国家必须建立严格的专项拨款审批制度、检查制度和验收制度，由财政部门和审计部门监督、实施并验收，可参照和
27、借鉴世界银行中国项目援助的作法实行有条件的财政转移支付和专项拨款检查监督办法，一旦地方违反规定，挪用专项资金，则采取新型责任，实施严厉的惩罚手段，包括减少拨款、停止拨款，甚至追还拨款等。现在学习的是第29页，共32页v例如预算法（1995年）第55条规定，各级政府未经批准调整预算擅自作出使原批准的收支平衡的预算的总支出或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定，由本级人大或其常委会或上级政府责令其改变或撤销。现在学习的是第30页，共32页v3、机构责任与个人责任v根据承担责任主体类型，宏观调控责任还可分为机构责任和个人责任。vA、承担责任的主体，除政府外还应包括决策的主要责任人或直接责任人，
28、以便与首长责任制相衔接。在法制实践中，有时过于强调个人责任而忽视机构责任，有时则相反。前者如预算法（1995年）第73条规定，各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。但对政府如何追究法律责任没作规定。后者如现实中经常出现以“集体负责”为由而淡化个人责任的现象 现在学习的是第31页，共32页vB、机构责任不仅包括经济责任，还应当包括政治责任。并且，这种政治责任与失误的大小密切相关，一般只在失误重大时才有追究的必要性。如在内阁制政府中，首相或大臣（部长）一旦出现领导或决策失误，只要这种失误不是重大的，并且取得了同官僚的支持，在议会质询和对政府的政策进行讨论时，政府便可以将个人责任说成机构政治责任，因而不会导致大臣（部长）辞职或内阁倒台。如果大臣（部长）或首相所犯的错误很大，内阁总辞职的可能性则比较大。现在学习的是第32页，共32页