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1、国外政府信息资源再利用许可使用模式研究 【作者简介】白献阳，男，1979年生，河北大学管理学院讲师，保定 071002；安小米，女，1965年生，数据工程与知识工程教育部重点实验室，中国人民大学信息资源管理学院教授，博士生导师，北京 100872 【内容提要】许可使用制度是提高政府信息资源再利用效率的一种有效机制。文章研究了英国、美国和澳大利亚的政府信息资源再利用的许可使用模式，分析了他们各自的机制及其特点，并提出对我国许可使用制度的可资借鉴之处。【关 键 词】政府信息资源/再利用/许可使用模式 随着全球信息化进程的加快，信息资源成为国家重要的战略资源，对经济社会发展的作用日益突出，成为最活跃
2、的生产要素和重要的资产。政府信息资源具有重要的经济价值和社会价值，已深刻影响到我国经济社会和城市发展等诸多领域，人们对政府信息资源开发利用的需求越来越强烈。2004年的加强政府信息资源开发利用工作的若干意见、2005年的交通部关于加强交通信息资源开发利用的指导意见和 2008年的政府信息公开条例都为政府信息资源的再利用奠定了基础，指明了公益性和商业性开发利用道路，鼓励对政府信息资源进行开发利用。但是，这些法规文件都没有回答社会公众、企业和非营利组织（科研机构等）如何获取政府信息资源，获取之后享有哪些权利和能进行哪些开发利用等问题。明确政府信息拥有者和开发利用者双方的权利和义务，建立政府信息资源
3、再利用许可使用制度迫在眉睫。许可使用是准许组织和个人再利用受到版权或数据库权保护的信息和资料的一种机制，它明确了利用者和再利用者准许做什么和受到哪些限制 1。在政府信息资源再利用开展较早的国家，许可使用制度构建积累了丰富的经验，其中较有代表性的有英国、美国和澳大利亚。通过对这三个国家的政府信息资源许可使用模式的分析，对我国政府信息资源开发利用许可使用制度构建具有重要的借鉴意义。1 英国模式 作为政府透明和开放公共数据计划（open public data agendas）的一部分，英国政府承诺开放获取政府和公共部门创造与持有的信息。许多公共部门的信息能够通过网站和门户（如：data.gov.u
4、k）免费获取。为了进一步增强信息的可及性和便利性，克服再利用的障碍，英国政府采用更加简洁和透明的许可程序来鼓励公共部门信息的利用和再利用。2010年，英国发布了英国政府许可框架（UK Government Licensing Framework，UKGLF1），并在 2011年进行了修订。它为中央政府和公共部门的公共部门信息再利用的许可提供了政策和法律的依据，规范了政府信息许可原则的制定，并建立了最佳实践。UKGLF的核心是推荐一种简单的无交易的开放政府许可证，即所有公共部门能够使用简单、灵活的条约许可其信息可及与免费的再利用。1.1 UKGLF的适用对象和范围 政府许可框架适用的对象包括：（
5、1）信息提供主体。所有公共部门信息的持有者，如中央政府部门及机构、信息公平交易方案（Information Fair Trader Scheme，IFTS）的成员、所有公共部门。（2）信息需求主体。社会公众（包括社团和社会组织），公共部门、私人部门与公民社会的信息再利用团体、公共数据团体。通过 UKGLF为许可活动提供政策和原则，为公共部门信息的免费与可及提供标准许可（default licence）。UKGLF许可的范围主要是：（1）政府和公共部门收集和产生的非个人信息，包括受版权和数据库权保护的作品（多数信息可以通过公共部门网站获取或已由公共部门出版）；（2）公共部门门户（如 www.da
6、ta.gov.uk）公布而没有出版的数据集；（3）原始的开源软件和源代码。但是政府不拥有版权的知识和信息，以及受法律保护的个人数据或机密信息不在许可范围。1.2 UKGLF的许可原则 为了使再利用许可简洁和灵活，UKGLF制定了许可原则：（1）第三方权利。公共部门只能对他们拥有版权与数据库权或得到权利人授权的信息进行再利用许可，而他们无法许可的信息，可以帮助联系产权人获得再利用的许可；公共部门公开和提供信息时，需要识别第三方的权利，注意信息使用和再利用的限制。（2）派生数据（derived data）。版权和数据库权保护派生数据，利用者需要获得许可。（3）互操作性。开放政府许可证（Open G
7、overnment Licence，OGL）要与知识共享（Creative Commons，CC）和开放数据共同署名许可证（Open Data Commons Attribution Licences）能够互操作。（4）机读许可。机器可读有助于计算机抽取许可证的条款内容，有利于不同来源数据集的整合。（5）许可证超链接。1.3 公共部门信息许可模式 UKGLF提供了三种许可方式：开放政府许可证（OGL）、非商业使用政府许可证（Non-Commercial Government Licence）和收费许可证（Charged Licence）。（1）OGL。适用宽泛的公共部门信息的使用和再利用，它是
8、一个在线和简洁的许可机制，具有以下特点：公共部门广泛采用，王室拥有和皇家出版局指定信息的默许许可证，涵盖版权和数据库权，不需要注册和收费，几乎没有限制。OGL下的信息既可以商业利用，也可以非商利用；许可证的持有者在利用信息时需要注明署名（一般是信息提供者）。（2）非商业使用政府许可证。适用范围是信息提供者和权利人在条款下提供的信息，或者信息提供者拥有皇家出版局（Her Majestys Stationery Office，HMSO）许可授权的皇室信息。非商业使用政府许可证下的信息只有非商业目的才能免费利用；许可证的持有者在使用和再利用信息时需要注明署名（一般是信息提供者）。（3）收费许可证。针
9、对享有版权或数据库权的信息，根据成本回收合理的利润，信息提供者可以向再利用者收费。三种许可证的比较，如表 1 所示2。1.4 许可证的内容 许可证一般包括权利、义务、豁免、使用条件等内容3。在 OGL中，利用者可以复制、出版和传输信息，改变信息，商业化开发利用信息。但任何再利用都需要说明信息的来源，包括由信息提供者提供的来源陈述，尽可能提供许可链接；保证所使用信息的方式没有暗示是官方行为或由信息提供者支持；确认没有误导他人或错误再现信息或其来源；确认信息使用没有违背 数据保护法（1998）和电子通信规定（欧盟指令）（2003）。如果违反上述条件，许可获得的再利用权利将自动终止。非商业使用政府许
10、可证只是禁止获取商业利益和个人金钱补偿，其他的权利和义务与 OGL相同。此外，针对拥有王室版权和数据库权的信息，开放政府许可证（OGL）正在逐步代替公共部门信息点击-使用许可证（PSI Click-Use Licence）。OGL与点击-使用许可证最大的区别是：再利用者不再需要注册来获得 OGL。点击-使用许可证对于再利用苏格兰议会产生的信息将继续发挥作用。已经拥有点击-使用许可证的持有者，OGL并不影响点击-使用许可证的效力，但是五年以后点击-使用许可证将取消。通过上述分析，可以发现英国公共部门信息许可模式是越来越简洁、透明和便利，对于公共部门信息的使用和再利用的限制越来越少，开放政府许可证
11、（OGL）得到广泛的应用，而且许可程序非常简便，许可证直接链接在资源或网页上，再利用者只需要根据其权利和义务利用就行了，可称为许可再利用用户行为自律模式。2 美国模式 美国不存在一个独立的政府信息资源再利用制度，信息自由法、版权法、文书削减法、A-130：联邦信息资源管理政策等共同构成了美国政府信息资源再利用制度。美国政府信息资源再利用制度最大的特点是对联邦政府信息采取开放与自由的政策，对增值开发利用仅做出必要的限制，因此社会公众和企业可以采取任何方式对联邦政府信息进行开发利用，也就为政府信息资源的开发利用提供了直接的政策许可。美国的多项法规都强调公众自由获取信息。美国宪法提出了“开放型政府原
12、则”，要求政府信息对公众可用4。信息自由法规定大量的信息都可以公开使用，无需申请，保证最大程度的公开；规定了排除范围（如个人信息）和例外情况（包括：加密信息、内部人事、法律授予不予公开、机密信息、个人隐私、内部决策等）5。文书削减法要求政府确保公众及时、平等地获取政府信息，采取多种多样且高效经济的方式分发政府信息6。A-130：联邦信息资源管理政策强调在联邦信息资源管理中必须保证公众获得政府信息的权利，不能限制政府信息的再利用或分发，包括收取费用或版税6。1976年修改的美国版权法更为政府信息资源的自由开发利用提供了强有力的保障。它规定“版权保护不适用于任何美国政府的工作成果”6，对于政府信息
13、进行的复制、传播、汇编、演绎等行为没有限制，有效促进了政府信息的广泛获取和自由开发利用。虽然联邦政府不享有政府信息的版权，但是各州可能拥有其信息的版权，如加州公共文件法案对政府信息版权保护问题进行了规定 7。美国有低成本的信息分发收费政策制度。信息自由法详细规定了政府信息收费政策：“（1）每个政府部门都应公布收费标准；（2）对于获取政府信息费用的基本政策是：商业目的信息获取，主要收取检索、复制和检查（review）的费用；若获取政府信息不是出于商业目的，而是出于教育科研、新闻报道等非商业目的则只收取复制成本；出于公共目的的获取可以免费或降低费用；其他目的则收取检索和复制费用；所有的费用收取都不
14、应超过直接产生的边际成本”7。文书削减法 禁止对公众使用政府信息的收费超过信息分发成本；A-130号通告规定对公众的收费应保持在补偿信息分发成本水平之上，必须将最初的收集和处理信息的有关成本排除在收费之外6。通过上述分析，可以看到由于实行信息开放和自由的获取政策以及联邦政府信息不享有版权，美国政府信息许可使用制度相对简单，极大地刺激了政府信息资源的再利用。然而这种方式也具有独特性，需要完善的配套政府信息开发利用政策制度，可称为自由再利用用户行为合规要求模式。3 澳大利亚模式 澳大利亚政府开放获取与许可框架8（Australian Governments Open Access and Lice
15、nsing Framework，Aus-GOAL）为政府和相关部门的公共信息开放获取利用提供了支持和指导。AusGOAL起源于 2004年昆士兰州政府空间信息许可项目（Queensland Government of Spatial Information Licensing Project），发展于 2005年昆士兰州政府的政府信息许可框架（Queensland Governments Government Information Licensing Framework，GILF）提出使用知识共享（Creative Commons，CC）许可公共部门信息，2010年发布了澳大利亚 CC 许可
16、证 3.09。AusGOAL降低了公开政府信息的风险，增加了透明性，促进了开放获取计划。它提供了整套许可证（Australian Creative Commons Version 3.0 Licences，the AusGOAL Restrictive Licence Template，the BSD 3-Clause Software Licence）、许可工具和各种资源，强调开放的格式和开放获取，尽可能地减少限制条件，如 CC 署名许可证限制最少。3.1 CC3.0许可证（Creative Commons Australia Version 3.0 Licences）CC3.0澳大利亚许可
17、证提供了六种类型：署名、署名-相同方式共享、署名-禁止演绎、署名-非商业性使用、署名-非商业性使用-相同方式共享、署名-非商业性使用-禁止演绎，成为开放获取公共信息的首选，如表 2 所示10。其中 CC署名许可证（Creative Commons Attribution Licence）最受欢迎，而且为再利用信息提供了的机会最多。CC3.0许可证的使用促进了许可标准化。3.2 限制许可证模板（Restrictive Licence Template，简称 RLT）限制许可证模板用于许可包含个人信息和机密信息的资料，它们的公开有很高的安全风险。它也可用于许可有一定条件限制的资料，如利用期限（a
18、time limit on use）、收费等。RLT允许利用者在遵守相关规定的情况下，可以获取、利用、改编资料；需要利用者付费、保守个人信息与机密信息；禁止复制、共享、传播信息及商业目的利用信息，避免侵犯版权人精神权利。3.3 三条款 BSD软件许可证（BSD 3-Clause Software Licence）三条款 BSD（Berkeley Software Distribution License）软件许可证适用于组织生产的软件，但其不能含有 GNU GPL（General Public License）许可的代码。三条款 BSD软件许可证许可的软件或代码可以整合到 GNUGPL许可的软
19、件中。澳大利亚许可使用模式中以 CC3.0许可证为主，在承认政府信息资源版权的前提下，为不同类型的政府信息资源提供了不同权利和义务的许可使用方式，这种标准化的许可使用模式提高了政府信息资源的再利用效率，最大化地发挥信息资源的社会和经济价值，可称为许可再利用用户行为分类模式。4 结语 通过英国、美国和澳大利亚政府信息许可机制的研究，可以看到他们对政府信息的再利用限制倾向于越来越少，采用标准的许可模式、简化许可程序、增强许可证的机读性、增加信息透明性、促进政府信息的开放获取和开发利用是共同的特点。在政府信息再利用模式中，英国模式和澳大利亚模式均采用许可模式，均强调知识共享与产权保护平衡。澳大利亚再
20、利用模式将用户行为分类，比英国模式更具操作性，但管理成本较高；美国模式限制较小，社会管理成本最低，效率最高，但是需要有完善的开发利用政策制度作保障。由于我国政府信息资源再利用政策制度保障体系尚未建立，因此，三种模式中英国和澳大利亚模式对我国更具借鉴意义，其经验为我国政府信息资源许可使用制度构建提供了四点启示：（1）明确政府信息资源的知识产权归属。产权是政府信息资源许可的前提，在我国当前的著作权法中只规定法律、法规等不具有著作权，这意味着还有许多政府信息资源的知识产权归属未明确，因此我们需要明晰政府信息资源知识产权归属于国家（对于合作产生的信息资源产权归属可以由合同约定），由持有部门在不违背相关
21、规定的情况下行使各种权利，如：使用权、转让权、许可使用权等。（2）科学划分政府信息资源的许可使用类型，如非商业性使用许可证、商业性使用许可证、限制使用许可证。非商业性使用许可证主要以公益性开发利用为目的，面向对象为社会公众、企业、非营利组织资源范围主要是政府能够公开的所有政府信息资源商业性使用许可证主要以商业性开发利用为目的，面向对象主要是企业，资源范围主要是政府能够公开的所有政府信息资源；限制使用许可证作为补充，主要对象为教育科研机构，资源范围为法律特别规定保护的信息，或信息产权比较复杂，或者涉及敏感信息的数据。（3）规范政府信息资源许可使用内容，如许可范围、双方权利与义务、许可期限、许可条
22、件、收费标准免责声明等。（4）明确合理的政府信息资源许可使用费用。在非商业性使用许可证中，对于主动公开的政府信息资源，企业和社会公众可以进行除商业目的外的所有开发利用活动，不需要支付任何费用；对于申请公开的政府信息资源，需要支付检索、复制、邮寄等成本费用，除此之外不得收取其他费用11。在商业性使用许可中，除向企业收取检索、复制等费用之外，还需要适当收取开发成本和维护成本等费用。在限制性使用许可证中，只收取检索、复制、传递等费用。【参考文献】1UK government licensing framework for public sector informationEB/OL.(2011)20
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25、lian governments open access and licensing framework EB/OL.2012-02-20.http:/www.ausgoal.gov.au/overview.9Fitzgerald A.Managing rights to open up government data the Australian experience in using Creative Commons licences onpublic sector copyright materialsC.International Open Govern-ment Data Conference,Washington DC,2010.10Creative Commons v3.0EB/OL.(2010)2012-02-20.http:/www.ausgoal.gov.au/creative-commons.11中华人民共和国国务院.中华人民共和国政府信息公开条例EB/OL.2011-03-15.http:/www.gov cn/zwgk/2007-04/24/content-592937.htm.