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1、论财政转型中的农村教育支出短缺 邵学峰 赵阳（吉林大学中国国有经济研究中心，吉林大学经济学院，吉林长春，130012）内容提要：我国农村教育支出增长速度远高于收入增长速度，农民教育负担日益严重，进一步拉大城乡差距。财政长期以来忽视了对农村教育支出的规模投入，导致了农村教育类公共产品短缺的制度性漏出。究其原因，近年来实行的“大跃进”式的教育体制改革、财政投入规模和结构的不均衡以及内生制度影响下个人可支配收入的差异等都是导致农村教育支出短缺的制度性根源。财政支出向农村教育的倾斜，不但可以弥补农村教育资金的不足，而且还可以发挥对社会资金的引导作用，为多元化提供农村教育投入提供前提和可能。结尾处，笔者
2、提出了简要结论和政策建议。关 键 词：财政转型，农民教育支出，公共产品短缺，收入差距 基金项目：本文得到吉林大学“985 工程”项目东北亚研究与东北振兴创新基地的资助。一、引言 改革开放以来，我国经济保持着强劲增长，年均增长率达到了 9.4%。持续 20 多年来的快速增长使我国社会经济面貌发生了重大变化。然而，我国过多地关注经济增长的同时，也带来一些不利条件、制约因素和困难，诸如能源短缺、环境恶化、就业紧张以及分配差距拉大等问题，其中，“三农”、特别是农村教育问题在近几年来日显突出。一般而言，正规教育的增加是提高一个人素质和人力资本的重要途径，也是提高工作效率的重要手段。人均受教育程度的提高，
3、将会提高一国熟练劳动力与非熟练劳动力工人的比重，提高一国的经济发展水平。值得关注的是，我国农村的教育费用支出随着经济发展和收入水平的提高却逐渐加大，成为重压在农民身上的负荷，辍学、退学的现象仍旧没有出现明显好转。根据我国第五次人口普查的结果，我国农村人口占全国总人口的 63.91%，而接受教育的比例和水平与城市相比，却是十分低下的。如此多的人口受教育水平和教育投入的低下，从长期来看，势必会影响我国经济的发展。我国农民由于教育水平的落后而带来的城乡收入差距进一步拉大必将使一部分人处在社会政治和经济的主流之外，这些处于社会边缘的人们会对社会的安定带来一定的威胁，不利于财政职能的实现，不利于社会经济
4、发展中效率和公平的兼顾，不利于我国经济和谐和社会的繁荣稳定，不利于正确处理当前利益与长远利益的关系。可喜地看到，减轻农村教育支出负担问题已经引起决策层的重视，2006 年的中央一号文件中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，是近年来第 3 个有关“三农”工作的一号文件。在这份文件中，曾特别提到了农民的教育问题。可以认为，调整“二元经济”的不均衡发展，从而进一步缩小城乡差距，构建科学发展观引领下的新农村，正确处理农村教育支出困境、提高农村教育质量，政府财政在引导支出、增量规模等方面都责无旁贷。二、文献的简要回顾 作者简介：邵学峰（1971），男，山东招远人，吉林大学中国国有经济研究中
5、心研究人员，经济学博士，研究方向：公共经济学、制度经济学。赵阳（1986.2），男，河南南阳人，吉林大学经济学院学生。资料来源：中国统计年鉴（2004），中国国家统计局编制。资料来源：第五次全国人口普查公报（第 1 号），中国国家统计局编制。这次会议共强调了八点内容：统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设；推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑；促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础；加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件；加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民；全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障；加强农村民
6、主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制；切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。其中，在加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民这一项中，中央尤其强调了加强农村义务教育的重要性。农民受教育水平的提高，会提高农民素质，增加其外出务工的可能性，增加收入。然而，最近几年，农民收入有所提高，教育支出比重却在逐年上升。教育负担的沉重和教育投入的低下影响到我国农民受教育水平，导致城乡居民差距进一步拉大。潘士荣、林毅夫（2006）曾提到：“改革开放后，国家教育投入的重点仍在城市，农村居民在很大程度上不能享受城市的教育资源。例如，绝大部分城市里拿农村户口的人
7、的子女在城市接受中小学教育时，需上交相当数量的额外费用（例如赞助费等）；而在农村接受教育，水平却非常低下。”刘炜（2006）曾提到，“城市化是与现代化并生的，现代化的发展依赖于人力资本的提升，我国农村劳动者综合素质的低下是其困难的一个重要原因。我国农村劳动力文化水平明显偏低。”DeBraw（2002）等人曾用模型估计中国农村教育回报率在 0-6%之间，而相当一部分的研究（Meng,1996,Parish et al,1995 等）证明了教育没有得到明显的回报。北京大学光华管理学院的陈玉宇、邢春冰（2004）曾对上述的模型进行了修正，提出教育可以显著提高人们到工业部门工作的机会，并用 Heckm
8、an 模型，得出教育投入的回报率在 5%-7%之间。王梦奎（2006）认为，中国经济发展需要注重经济增长质量和可持续发展，农村义务教育（虽然）已经全面纳入公共财政保障范围（但是）还是低水平的。发展农村经济，不仅要提高农民的物质生活水平，而且还要进行精神文明建设和民主政治建设，逐步使落后的农村得到根本的改造，因此，要加快农村教育等发展的改革步伐。综上所述，在已有研究中，对农民教育问题的探讨多停留在把教育作为自变量的方面，对它的分析和解释则显得不够。同时，已有的研究缺乏与城镇居民以及不同地区之间农民的横向比较，而这正是本文着力研究的地方。本文的研究思路：第三部分主要从数据的分析上得出一些结论和命题
9、，这些结论和命题集中反映了中国农民教育在当前所面临的四个难题和困境。第四部分分析了这些难题产生的原因。第五部分是简要结论，并对我国农村教育支出存在的问题提出一些政策建议。三、我国农村教育支出的困境 概括而言，我国农村教育支出增长速度远高于收入增长速度，使农民教育负担日益严重，导致本已经存在的城乡差距进一步拉大，更加降低了农村教育的总体质量和水平，而财政受经济政策引导，长期以来忽视了对农村教育支出的规模投入，这种农村教育类公共产品短缺的持续性后果导致了目前农村教育支出的制度性漏出。第一，农村教育支出规模持续增长，农民不堪重负。如图 1 所示，我国农民的文教投入占总的消费投入比例自 1993 年以
10、来逐年增加。在 2003 年，这一比重已达到 12.13%，仅次于食品支出和住房支出，排在第三位。我国农民的平均文教娱乐支出也从 1993 年的 58.38元增长到 1999 年的 168.32 元。到了 2004 年，我国农民中低收入人群的该项支出费用达到109.94 元，中等收入者达到 218.34 元，高收入者就达到了 465.45 元。可见，我国农村教育支出呈逐年增加的趋势，并且教育支出收入增长弹性呈现逐年提高的态势，农村教育类支出正在逐渐成为农民的沉重负担。通过具体案例，可以反映农民教育支出负担沉重：2004年我国农民平均收入为 2622 元，平均每户人数为 4 人，则总收入为 10
11、488.8 元。假设每户只有一个人接受高等教育，教育支出为 4800 元，则仅这一项支出占农民总支出的 45.76%。可见，农村高昂的教育支出成本会降低农民的其他投资机会，增大农民教育投入的机会成本，降低其在教育方面的支出倾向。这将降低农民远期收入进一步提高的能力，不利于农民总体收入水平的提升和生活质量的改善。王梦奎：中国经济发展与社会和谐的政策取向，管理世界，2006 年第 4 期，第 1-5 页。资料来源：中国统计年鉴（2004）。农民平均收入来自中国统计年鉴（2004），农民平均每户的人数来自 http:/ 1 农村文教支出占全部消费性支出比重的变化 农村文教娱乐支出比例05101519
12、9319951997199920012003年份%农村文教娱乐支出比例 资料来源：中国统计年鉴，1993-2004 年，中国统计出版社发行。第二，国家财政在农村教育支出投入与城镇有很大差距。1990 年代，由于教育体制改革，我国农村教育支出与城镇的“二元化”趋势日益加强，出现了“县办高中，乡办初中，村办小学”的局面，而其费用也由三级财政分别承担。与此相比，城市的教育费用则由政府承担。2001 年，全国农村小学生人均预算内公用经费为城市平均水平的 29%，初中为 31%，全国 30%左右的县初中学生人均预算内公用教育经费不足 15 元。根据国务院发展研究中心的报告，1990 年代末，农村义务教育
13、的投入方面，乡镇负担了 78%，这种投入占到了乡镇政府的很大部分。由于对教育的刚性需求，政府不得不增加对农民的收费，从而进一步减少了农民可支配收入，降低了他们接受高等教育的可能性。第三，农民受教育水平和城镇相比较明显较低。由表 1 可以看出，我国农民的平均受教育水平仍然较低，就全国范围来看，我国平均每农户有 0.29人仍是文盲或半文盲，有 0.16人是高中文化程度。义务教育是提升一国国民素质的重要途径，世界各国也都对此投入了大量的人力、物力和财力。与此相比，我国平均每个农户接受九年制义务教育的仅有 1.02个人。因此，在农村积极推行义务教育，增大义务教育投资将是我国的一项长期历史任务。表 1：
14、农村居民的平均受教育程度一览表 在农村劳动力中：每户人数 单位：人 全国 东部 中部 西部 4.00 3.89 3.88 4.28 1.文盲、半文盲 人 0.29 0.27 0.27 0.34 2.小学文化程度 人 0.81 0.73 0.88 0.79 3.初中文化程度 人 1.02 1.02 1.01 1.02 4.高中文化程度 人 0.16 0.18 0.13 0.16 资料来源：http:/ 2006年 4 月 24 日。虽然从 1991 年到 2003 年我国教育投入从 7315028 万元增长到 54800278 万元，招生数量也有很大的提高。但是，我国农村教育比例未能同比例提高，
15、与城镇的差距越来越大。根据李瑞娥和李伟雄（2005）的测算，我国城镇和农村同年进入大学人数之比从 1992 年的 2.68上升到 2002 年的 8.01。2000 年，我国六岁以上人口中，研究生人数在城、镇、乡三级中的比例为 102:17:1，本科生人数比例为 67:4:1。随着经济的发展和技术的飞快进步，我国的产业结构必将发生显著的变化，也就会有更多的农村劳力脱离传统农业而进入到现代化产业从事生产就业，这就内在的要求我国劳动力包括农村劳动力具有较高的文化素质，占我国人口大多数的农民素质的欠缺将会对我国的产业优化形成“瓶颈”，对社会经济发展、产业结 杨聪，林克等著：区域优势整合论西部经济的统
16、筹发展，中央民族出版社，2004 年版。资料来源：中国统计年鉴（2004）资料来源：2000 年中国人口普查资料 构调整等诸多方面都是不利于的。第四，公共财政转型对区域间农村教育经费投入具有明显差距。我国在相当长的时期内实行的是“赶超型”的发展战略，重点选择了一些地区进行财政政策倾斜，保证其优先发展。这种发展战略缺乏市场的调节，必然造成我国在不同地区不能充分利用地域特点和资源禀赋结构，发挥比较优势，也直接导致了地区之间收入差距很大，进而加大了地区之间的教育投入差距。有数据显示，不同省份的农民在文教等现金支出方面差距较大，平均收入较高的省份支出多，平均收入低的省份支出较低。2003 年，北京和上
17、海地区该项支出分别达到691.39 元和 675.56 元，与之形成对比的是西藏地区仅为 32.22 元。政府财政在教育支出的公共选择过程中，最需要关注的是正确处理公平和效率二者之间的矛盾，主要表现在政府如何将有限的教育资源进行合理配置、如何合理分配有限的教育投入的财政资源。就公共财政满足公共产品需求而言，实现教育的公平应该是一种政府行为，它是指教育资源的公平分配，特别是政府公共财政支持的基础教育类的资源合理配置。我国政府在教育支出方面呈现明显的区域化差异，这一点可以从廖楚晖（2004）的实证研究中得到说明。2001 年，中、西部地区的农村小学生预算内公用经费分别为 24 元和 41 元，分别
18、为东部地区的 21%和 36%。初中生的预算内公用经费分别为 38 元和 63 元，分别为东部地区的 18%和 30%。这种教育经费的分配方式必将带来受教育机会的不平等。根据陈玉宇、邢春冰（2004）的结论，教育投入将会对农民的收入水平发生显著的影响。不同省份农民的教育支出和受教育年限的不同将会进一步拉大各个地区的收入差距，不利于我国实现各个地区共同发展与社会和谐进步的目标。四、农村教育支出困境的制度性根源 挖掘农村教育支出困境的根源，其根本原因在于近年来实行的“大跃进”式的教育体制改革、长期以来财政投入规模偏低、教育支出结构的不均衡以及内生制度影响下的个人可支配收入的投向差异。第一，“大跃进
19、”式的教育体制改革导致了农村教育负担过重。自 1989 年以来，我国的高等教育基本上是免费的。1989 年后，高等教育体制发生重大变革，但是教育也只是每年收取 200 元的象征性费用。在 1997 年，我国高等教育提出了“共建、调整、合作和合并”的方针，同年，我国的高等教育收费稳定在每年 3000 元左右，这一费用到了 2000 年增加到4000 元。我国在 2002 年前后基本上形成了高等教育管理体制的改革和布局调整，形成了综合性大学、多科性大学和单科性大学按比例匹配的局面。与此同时，高等教育收费也增加到4800 元。学费和杂费支出占总教育支出的比例在这些年来也呈现逐步上升的趋势，从 199
20、6年的 11.54%增长到 2002 年的 16.84%，增长 4.54 个百分点。由于高等教育收费水平不断提高，而农民收入水平总体上却没有显著增加，导致我国农民的教育负担逐渐加重，接受高等教育的机会与城镇相比也相应减少。第二，财政投入规模偏低导致农村教育捉襟见肘。按照Lin(2003)的观点，我国的教育经费投入内生于我国的发展战略。计划经济时期，我国亟需赶超世界上的先进国家。在当时的资金极端匮乏，技术极端落后的条件下，我国选择了优先发展重工业的战略，这就限制了教育方面的财政性支出。在1990年代，随着“科教兴国”战略的提出，我国的全部教育经费自1996年迅速增加。1996年，我国全部教育支出
21、为2262.30亿元，占GDP的比重仅为3.33%，2002年全部教育支出为5480.02亿元，占GDP比重达到4.67%。但是，我国教育支出的总规 资料来源：中国统计年鉴（2004）资料来源：区域优势整合论西部经济的统筹发展 杨聪，林克等 民族出版社 2004，11 数据来源：中国统计年鉴（2004）。数据来源：中国统计年鉴（2004）。模与世界上的其他国家相比还有很大差距。据1995年数据显示，世界平均水平为5.5%，高收入国家为5.5%，中等收入国家为4.5%，低收入国家为5.5%。如果按平均每人的教育经费来计算，我国的差距更大。我国财政性教育支出逐年增加。财政性教育支出占GDP的比重从
22、1996年的2.04%增长到2002年的2.97%。但是，这一比例低于发展中国家的平均4%的水平，更低于发达国家平均5%-6%的水平。教育是一项具有明显的正外部性的公共产品，如果完全由私人或个人承担则会造成供给量过少的情况。因而，财政的教育投入规模将在很大程度上影响我国教育事业的发展，自然也是关系到每一个人切身利益的大事。我国教育投入总规模的不足及财政性教育支出比重的低下，是造成农民教育水平低下的重要原因。第三，教育支出结构不均衡导致城乡差距进一步拉大。基础教育在提升一国国民素质方面起着至关重要的作用，各个国家也都非常重视在基础教育方面的支出，并且国家越发达，这一项支出就越多。初、中、高三级教
23、育支出的比例世界平均水平为1:2.7:3.0，低收入国家为1:2.7:12.8，高收入国家为1:1.5:2.2。我国1996年全部教育经费在三级教育反面的投入比例为1:2.6:21.6，2001年全部教育投入在这三级教育方面的支出比例为1:2.0:17.1，财政性教育经费在三级教育方面的支出为1:1.6:11.4。尽管我国从1996年到2000年的教育支出比例有明显的改善，但是目前总的教育支出经费以及财政性的教育支出经费比例仍然不够合理。我国明显在高等教育上投资过多，在基础教育和中级教育上投入过少。由于收入差距和体制原因，农民接受高等教育的机会明显小于城镇居民。所以，我国在教育上的投资比例和结
24、构的不合理是造成农民受教育水平少于城市居民的一个重要因素，而教育水平的弱化又会扩大收入差距的幅度，导致教育支出偏低接受教育程度低收入水平相对下降的恶性循环。第四，受内生制度制约，个人可支配收入资金投向的差异使教育资金进一步短缺。按照林毅夫（2005）的观点，农民是理性经济人，他会在给定的条件下作对各种选择做出比较，做出最优的选择。农民在进行教育投资选择的时候，也将会对自己有限的资金资源进行配置，以谋求自己效用的最大化。假设农民在进行教育投资时，可构造以下模型：u,P,xOC,I,AUxUo）（上式中，x 为当期教育投入量，x)x(IAe，)x(Ie表示的是农民在进行教育投入时候所预期的未来收入
25、的贴现值总和，.i1Ii1I)i1(II33e22e1ee，xIe反映了一种投入产出关系，oI是当期的现金收入，OC(x)反映的是农民进行投资的机会成本，P 代表政策变量，u 代表随机解释变量，反映随机因素的作用。若农民增加了对教育的投入，则在其他方面的投入会减少，则教育的边际成本增加，故 OC 随着教育投入的增加而增加，即MOC0。在政策因素和当期收入不变的前提下，数据来源：中国统计年鉴（2004）。资料来源：由1998 世界发展指标，中国统计年鉴 2003 中国统计年鉴 1997计算整理得到。xOCOCUx)x(lexdxdleAUMU(x)2 0,xOC0,OCU 所以，0 xOCOCU
26、；若2x)x(lexdxdle0,AU符号未知，则2x)x(lexdxdleAU符号未知。可见，只要 MU0,则农民就会增加教育的投资。由于我国不同地区有着不同的传统文化和习惯，所以不同地区对于教育投资的预期收入)x(Ie是不同的。例如，在传统的伊斯兰文化中，早婚现象是很严重的，所以适龄女童的受教育程度较低，而在江浙地区早就有兴师重学的风气，所以其教育投入较多，也较早地产生了大批的人才。由于农民当期收入oI不同，其能够承担的教育负担就不同，该项支出自然也不同。据估计，2004年各省农民的教育支出与平均收入的相关度为 0.860865。收入较高的上海、北京等地农民在教育方面的支出明显高于收入较低
27、的新疆、海南等地农民的该项支出。五、结论及政策建议 我国的教育支出规模和教育支出结构内生于经济发展战略，传统的经济发展观引致的对社会经济的负面影响亟待解决和弥补。“十一五”时期是我国全面落实科学发展观、构建和谐社会的初始阶段。在公共财政转型中要着力构建社会主义新农村，而当务之急在于解决农村教育支出短缺这一制约社会经济和谐发展的重要问题。要从根本上解决我国农民的教育负担重和受教育水平不高的问题，公共财政在资金规模和支出结构上的调整和优化，不但可以提高农村教育支出，提高农民整体素质和文化教育的水平；更重要的是，通过财政对农村教育类公共产品缺口的弥补，更好地发挥对社会资金的引导作用，使全社会都对农民
28、的教育予以关注，从而为多元化提供农村教育资金和教育投入提供了前提和可能。当然，农村摆脱落后的根本性改造“是一项长期任务，要经过几十年，有的地方甚至要上百年时间的努力，不可能一蹴而就”，同时，农村教育支出得以改善，还有赖于教育体制改革等多方面的共同推进，以实现经济和社会发展过程中公平与效率的均衡，实现社会经济全面、协调的和谐发展，促进社会稳定的局面。当前，针对农村教育资源短缺、教育质量偏低的困境，需要从以下几个方面入手，对农 资料来源：根据中国统计年鉴（2004）所提供的数据，并用 E-views 软件整理得到。王梦奎：中国经济发展与社会和谐的政策取向，管理世界，2006 年第 4 期，第 4
29、页。村教育进行调整、补充和改善：第一，有计划地拓宽农民的增收渠道，增加农民收入中非农收入比重，积极引导农民进行第二、第三产业的投资。农民的收入来源于农业收入和非农业收入，在当前人地矛盾逐渐尖锐的情况下，非农收入是提高农民收入的重要途径，也是我国今后努力的方向和重点之一。积极推进税费改革，切实减轻农民负担，增大农民在教育投入上的支出空间。大力扶持乡镇企业的发展，提高农民的收入水平，缩小与城镇居民的收入差距。第二，充分发挥不同地区的比较优势，调整产业结构，优化资源配置，积极培植自己的优势产业和战略产业。结合实际，大力发展乡镇企业，增加农民就业和收入，这样才能创造稳定的社会环境和政治环境，保证经济持
30、续、健康的发展，以缩小各地区的差距。第三，增大财政对教育事业支持的力度。充分利用财政的导向作用，积极拓宽教育投入渠道，促进民间教育投资的增加，形成政府、社会团体和公民、社会捐资和筹资多渠道、多层次的筹资模式和办学方式。同时，改善财政的支出结构，增大初等教育的投入和中等教育的投入，大力扶持职业技术培训，以提高农民的受教育水平。第四，改革户籍管理制度，拆除城乡壁垒，给进城农民工同等的受教育权利。户籍制度是计划经济和赶超战略下的产物，是城乡之间劳动流动的壁垒，不利于城乡居民之间受教育权利和机会的均等。我国应当加大改革力度，逐步消除城乡居民受教育权利之间的体制性差异，给予城乡劳动力相同的受教育权利。同
31、时，应当给与进城务工的农民工子女以相同的受教育权利和机会，并对于某些打工子弟学校相应的政策扶持。第五，建立有效的社会保障机制，在农村积极推行义务教育。义务教育的普及，有利于提高我国农民的平均受教育水平，促进我国产业结构的优化，以及经济的快速、健康、稳定发展。然而，目前我国农村的教育现象还不容乐观，进行这一项工作将是一项十分艰巨的历史使命。这项机制的建立将会有利于全面提高农民的受教育水平，提高其人力资本的价值。参考文献：1 潘士远,林毅夫.中国就业问题及对策J.经济研究,2006(01).2 刘炜.城市化需正视的八个问题J.经济研究,2006(01).3 陈玉宇,邢春冰.农村市场化及人力资本在农
32、村劳动力市场中的角色J.经济研究,2004(02).4 李瑞娥,李伟雄.我国制度变迁与教育资源分享中的公平问题一个基于农村和城市人口受高等教育差异的比较研究J.当代财经,2005(11).5 廖楚晖.政府教育支出区域间不平衡的动态分析J.经济研究,2004(06).6 林毅夫.制度、技术与中国农业发展M.上海：上海人民出版社,2005.7 王梦奎.中国经济发展与社会和谐的政策取向J.管理世界，2006(04).8 DeBrauw，A.,Huang,J.,Rozelle,S.,Zhang,L.,and Zhang,Y.,20“The Evolution of China,s Markets Du
33、ring The Reforms:Rapid,Accelerating,Transforming.”Journal of Cooperative Economics,June 30(2)：329-53.9 Meng,Xin.,1996,“An Examination of Wage Determination in China,s Rural Industrial Sector.”Applied Economics,28(1)：715-24.10 Parish,W.L.,Zhe,X.,&Li,F.1995,“Nonform Work and Marketization of the Chinese Countryside”China Quarterly,September,143：697-730.11 Robert E Jr.On the Mechanism of Economic Development.Journal of Monetary Economics,1988,22(5)：3-22.12Lin,J.Y.Development Strategy,Viability,and Economic development and cultural change,2003,51(2):277-308.