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1、打造新型投融资平台支持地方经济发展 建立新型投融资平台的重要举措之一便是整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样一来，平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备了募集资金和正常运营的能力。过去，政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款，但通过搭建新的投融资平台，不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，而且可运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资，扩大直接融资规模。新型政府投融资平台，专注于专业化的国有资产经营管理，而政府或者政府的特设
2、机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，而不以行政手段干预企业的实际运作，实现了“裁判员”和“运动员”职责的分开。去年，面对十分严峻的国际国内经济环境，中央及时作出了“保增长、促内需、调结构”重大战略决策，并制定了总额达 4 万亿元的投资计划。为积极贯彻中央扩大内需政策，促进地方经济又好又快发展，今年以来，北京市政府围绕整合现有国有资产，建立新型投融资平台，有效拓宽融资渠道，支持地方经济发展进行了积极探索，并取得了明显成效。新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及
3、经济结构调整，发挥了积极作用。一、原有投融资平台存在的问题和缺陷 1、原有投融资平台产生的背景 改革开放以来，我国城市化进程进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活水平和吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，与快速增长的投资需求难以适应。到九十年代中期，更多政府开始适度举债先行投入建设并借助于未来的税收增长形成良性循环，这一模式被证明对加速当地经济发展、抢得市场发展先机起到了重要作用。而在这一轮的融资发展中，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地开始建立了一系列的专业投融资公司
4、或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金。目前，拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主，在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。2、原有政府投资公司的不足 九十年代以来成立的政府投资公司，通过与银行等间接融资主体的对接，利用政府担保的方式为各级地方政府城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济社会的发展，对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献，但在运行过程中也显示出一些共同的不足：1)单个实力较弱，政府资源分散 以往的政府投资公司大多为了承接贷款而建立，大多单纯利用政府担保进行银行贷款融资，没有进入公开市
5、场的信息披露压力。因此，政府在建立初期对资源的调配往往缺乏通盘的考虑，优质的国有资产分布在不同的投资公司甚至不同的行政单位中，没有发挥出协同效应。这样建立的投资公司资产规模大多较小，缺乏经营能力，盈利水平很低甚至长期亏损；同时，由于近年来政府大规模的城建投资计划不断上马，作为融资和项目实施的主要载体，其承载的融资压力巨大，自身资产负债率通常很高，甚至超过财务风险警戒线，资产质量不断下滑，部分开始出现偿债困难。2)融资渠道单一，后续资金有限 由于原有投资公司净资产规模有限，缺乏良好的财务形象，大多难以开拓出多元化的融资渠道。因此，投资公司往往依赖于银行中长期贷款和短期流动资金贷款等负债方式，利用
6、资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。这样的负债结构和融资渠道，使得融资成本通常较高，投资公司受到宏观调控的影响极大，没有形成良好的外部约束机制，也难以借助公开市场做大做强，缺乏可持续发展的能力。3)公司职能单一，缺乏持续经营模式 原有投资公司往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设的全部职能，完全按照政府要求实施项目，没有赋予经营性资源，也缺乏经营动力。因此，在实际运作过程中，投资公司缺乏自身造血功能，资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和滚动经营。二、新型地方政府投融资平台的基本定位 2008 下半年，世界爆发金融危机，对我国整体经济环境带
7、来了不利影响，保持国内经济增长的压力较大，原有政府投资公司难以满足新的投资拉动和基础设施建设的需求。2009年 3 月 23 日，中国人民银行和中国银监会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下的统一的新型投融资平台。例如北京市国有资本经营管理中心(以下简称“北京国管中心”)就是在这样的背景下应运而生，其主要职能包括多渠道募集资金、整合国有资产资源、实现政策性投资以及引
8、导社会资金进入创业投资。1、政府与平台的关系 新型投融资平台基于政府拥有的优质资源建立而成，是政府实现产业调整、解决发展难题、推动经济可持续发展的重要举措，投融资平台采用市场化的运作手段进行内部经营管理，同时将得到政府的大力支持和政策指导。具体而言，一方面，其主要职能受到政府规范，也将得到政府赋予的大量优质资源和经营性资产，在未来经营发展方面得到了政府的大力支持；另一方面，其主要的投资决策将遵循地方产业政策，集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等，得到了政府的指导，在其职能定位上也将充分显示政府的宏观调控意图。2、新型投融资平台的职能定位 1)统一化的政府融资平台 在新的形势下，政府
9、需要积极拉动投资并完善基础设施建设，由于每年的财政资金有限，投资资金缺口更大；而依赖于专业公司进行分散融资力度相对较弱，并且分散的资金和资源难以完整体现政府对固定资产投资和重点产业的调控政策。因此，新型投融资平台将作为统一的政府融资平台，整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础设施建设资金，实现政府的投资引导意图。例如北京国管中心在建立以来，已经利用市场化手段成功募集了 350 亿低成本的长期资金，实现了拓宽融资渠道，降低融资成本的目标。2)市场化的国资管理平台 目前国有企业均直接归属于政府管理，使得政府的监管职能和经营职能相重叠，政企职
10、能不明晰，市场化调整手段较少，在一定程度上影响到经营管理的效率。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，将利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，避免以行政命令代替市场选择。新型投融资平台可以更多借助于内部及外部专业机构的力量，利用产权交易市场或资本市场，进一步推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。例如北京国管中心拥有了十六家北京市属国有企业的股权，未来将陆续通过市场化运作和出资人推动相结合的方式，加快二级企业进行股份制改造，并将整合上市公司资源，着
11、力培育一批新的上市公司，加快国有资本证券化步伐。3)政策性的产业投资平台 目前国资委在对重点企业进行资金支持时，资金来源相对有限，缺乏更多产业投资的手段；同时投资管理市场化程度相对不高，有可能降低投资效率。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，将代政府作为出资人，根据地方产业政策，以股权形式进行投资，以支持关系国计民生的项目或重点发展的高新企业发展。平台完成投资后，可以每年获得分红收益，或在适当的时候转让股权实现投资收益。利用新型投融资平台进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。例如北京国管中心的募集资金到位后，主要投
12、资于高速公路等基础设施建设、经济适用房等重大项目以及北汽控股、京东方等重要产业企业，推进了北京市重点产业的发展。4)先导性的创业引导平台 在当前市场条件下，创业企业的发展有利于统筹兼顾各种类型的经济主体，有利于更好解决发展和就业保障问题，为未来全面、协调、可持续的发展奠定基础。在创业企业发展初期，大型金融机构和市场关注较少，政府的先导性作用将至关重要。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，更好地利用股权、基金等市场化手段与其它机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项
13、目、新企业。例如北京国管中心拟利用募集资金设立产业引导基金，对部分创业企业进行投资，实现创业引导功能。三、新型地方政府投融资平台的功能优势 1、集中优势资源打造统一主体 过去，政府拥有的土地房产等优质资产以及广告运营、自来水、高速公路等特许经营权往往分散在不同的公司以及政府的各职能部门中，使得优势资源难以转化为新的增量资金，切断了滚动经营、良性循环的链条。建立新型投融资平台的重要举措之一便是整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样一来，平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备了募集资
14、金和正常运营的能力。通常而言，可以将国资委所属的优质企业划入投融资平台，作为投融资职能启动的支撑，如北京国管中心以及朝阳、顺义和海淀三家区级国管中心；也可以将原属于其他政府部门的特许经营权或可流转的土地、房产等资源划入城投企业，为投融资平台公司带来经营性资源。2、多种方式并用，积极募集资金 投融资平台行使职能时，不能过度依赖于政府支持，应该利用市场化方式，盘活存量资源，拓宽融资渠道，募集未来投资经营的资金。除银行贷款外，直接融资方式将以其融资成本低、融资期限长等优势，成为平台公司的重要融资手段建立初期可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式进行融资；同时随着经营管
15、理的顺畅运转，可以选择适当时机上市融资，顺利实现资产证券化。目前北京国管中心已经成功发行150 亿企业债券和两期共 200 亿中期票据，融资期限分为 3 年、5 年、7 年和 10 年不等，融资成本显着低于同期银行贷款 2 个百分点左右，为后续北京市各区的投融资平台有效融资探索出良好的途径。3、积极投资基础设施和重点产业 作为具有一定政策性的市场投融资主体，平台公司将主要投资基础设施项目和重大产业化项目，并利用种子资金效应引导社会资金投资创业企业。平台企业将基于这一经营职能，对各类项目分类管理，理顺投资及回收关系，以便建立起顺畅运行的经营模式。例如对于重大产业化项目，平台企业应在投入资金后持续
16、监控项目建设，在产生效益时利用逐年分红或产权转让等方式回收资金并获益；对于非营利性的政府投资项目，更多利用政府配套的特许经营权或土地资源的整体开发经营，弥补投资成本；对于创业引导项目，将更多促进其上市，以便顺利推出获利。4、逐步建立完善的公司治理和风险管理模式 在平台企业的经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。例如北京国管中心建立了专门的投资事业部，负责中心的投融资工作，以专业的队伍及早甄别防范投资经营风险，并要求重大投资决策需经管理层及
17、最高决策层决议通过，减少了盲目投资可能出现的风险。这样，投融资平台将在日益完善的公司治理体系、有序实施的投融资决策流程以及严格的风险控制体系下，走入健康、可持续发展的道路。四、建立地方政府投融资平台的积极意义 1、增强政府调控能力，促进产业结构调整 政府投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进有效经济增长、调整和改善经济结构等方面都具有独特的功效。为了全面落实科学发展观，推进我国经济结构的战略性调整，有必要强化政府的投融资能力及对国有股权的管理控制能力。投融资平台既可以增加能源、交通运输、通讯、原材料和农业等基础产业与基础设施的投资，以缓解和消除“瓶颈”产业对经济增长的制约，
18、也可以支持战略性、先导性产业的发展，着力构建高端、高效、高辐射力的现代产业体系，从整体上提升国有经济的导向和控制作用，推进经济结构战略性调整，注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力。2、拓宽融资渠道，创新投融资模式 过去，政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款，但通过搭建新的投融资平台对政府拥有的众多优质资产进行整合，充分发挥其融资功能。不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，积极提高自身的信用等级以满足金融机构的融资条件，构建良好的银企合作机制，进一步提高间接融资能力，而且需要运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实
19、现融资，扩大直接融资规模。同时，地方政府目前的 PPP 模式融资还有很大的发展潜力。PPP 模式(Public-Private Partnership)指公共部门(政府)与私人部门构建合作关系，共同为公共基础设施筹集资金、投资开发及管理经营。如采取 BOT(即“建设-经营-转让”)、IOT(即“投资一运营一移交”)、BOO(即“建设一拥有一运营”)、BLT(即“建设一租赁一移交”)等多种模式，使得众多的社会资本参与到公共基础设施中投资运营中来，提高国有资本的带动作用及运营收益。最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化的投融资体系。3、加速政府职能改革，监督经营职责分离 政府或者
20、政府的特设机构如果作为出资人管理其下属众多企业，存在着多重的风险。搭建投融资平台，专注于专业化的国有资产经营管理，而政府或者政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，而不以行政手段干预企业的实际运作，实现了“裁判员”和“运动员”职责的分开。从投融资平台与其出资人之间的关系来看，平台公司首先是要在其出资人的领导下进行运作，坚决贯彻政府对国有企业改革和发展的战略意图，而其自身则通过引入公司化的运作模式，坚持市场化导向，有利于投融资平台建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。这样，政府在投融资平台的具体运作中可以保持超然的态度，由直接管理转变为间接管理
21、、由微观经营转变为宏观调控、由经营转变为监管，政府由市场的直接参与者转变为市场的仲裁者。4、整合存量国有资产，融通增量发展资金，实现国有资产的保值增值 通过搭建投融资平台，将存量国有股权及资产注入平台公司，不断壮大其资本金规模。平台公司以整合后的存量资产为依托，通过银行授信、发行企业债券、上市等方式，融通增量发展资金，将“死钱”变“活钱”，投资于公用基础实施产业及高新技术、现代服务等先导型产业，注重投资项目的经济效益与社会效益的平衡，促使平台公司良性运作，实现国有资产的保值增值。5、调整国有资产布局，提高资源配置效率 组建投融资平台公司有利于将现有分散管理的存量国有资产整合在一起，便于进行专业
22、化的运作管理，发挥整体资源优势，提高资源配置效率。通过资产重组，淘汰劣质资产，调整国有资产布局，优化产业结构，提升产业价值，以实现可持续发展。五、对发展地方政府投融资平台的建议 为确保平台公司健康有序发展，现就平台公司的建设问题提出以下建议：1、完善治理机制，开拓融资渠道 在投融资平台搭建的初期，可以遴选优质股权及资产，将其划入平台公司。建设平台公司的各项规章制度，完善投融资决策制度，确立公司的产业发展方向。探索对持股企业的管理方式，确立持股企业的整合及资本运作思路。同时，通过债务融资方式进行产业投资，充分发挥资产的整体效应募集资金。之后，逐步将存量国有其他经营性资产、非经营性资产注入公司，并
23、且进行产业整合，优胜劣汰，理顺产业脉络和发展方向，壮大其资本金规模，为平台公司的资本积累和后续发展打下扎实基础。经过第一阶段的发展，平台公司将初步形成较为完善的公司运作机制，融资平台的功能得到初步发挥，对下属企业的产业规划和布局形成初步框架，为调整提高阶段的发展做好准备，同时可以制定提高资产证券化率的计划。2、推进产业整合，加速资本运作 完善投资机制和管理，推动产业投资和基金投资平台建设，推进持股企业的资产证券化进程。推进重组整合，集中资源打造主业突出、业绩优良、具有较高行业地位，能持续发展的国有控股企业。通过产业整合和证券化运作，平台公司的规模和市场影响将得到更大程度提升，公司各项业务发展稳
24、定，步入良性发展轨道，可以进一步推动平台公司的市场化筹资和对外投资行为。经过第二阶段的整合与发展，平台公司将拥有多家主业突出、具有较高行业地位和市场影响力、具备持续发展能力的国有控股上市企业，所有一级企业已经完成公司制改建，建立起规范的公司治理结构，此时，平台公司已经成为一家资产规模大、专业化水平强、市场影响力显着的公司。3、优化产业投资，形成良性循环 在巩固发展阶段，平台公司下属的资产中除确实不适合上市的资产以外，基本上已经上市。当平台公司的存量资产通过发行上市完成证券化过程后，产业经营的一部分将依靠上市公司开展。此外，国资管理公司仍将通过产业投资基金、创业投资引导基金和并购基金等进行区域产
25、业引导和项目培育，并在项目成熟时，将其注入已有的上市公司或者单独发行上市，从而实现国有产业发展与资本市场的良性互动、协调发展，更好地实现国有资本增值，扩大平台公司的投融资规模。在巩固发展阶段，平台公司已经尽可能地使资产证券化率得以最大化，自身价值得到了充分的体现，同时，依然肩负着公用基础设施投资及战略性、先导性产业投资的重要使命，形成产业投资与资本市场的良性循环。结束语 政府大规模投资基础设施建设是应对经济衰退和通缩的传统做法，事实证明，中国 2009年二季度 GDP 同比增速回升至 7.9%，增速比一季度加快 1.8 个百分点，地方政府投融资平台功不可没。但是，目前全国已有 3000 多家地方政府的投融资平台，其中 70%以上是县区级平台公司，这些融资平台在此次应对危机的城市化进程中，负债规模迅速增加了数万亿元，其中蕴藏的风险也不可忽视，需要建立一套完备的信用评审体系不断完善它，使其更加稳健发展，充分发挥支持国民经济建设的积极作用