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1、 国外残疾人福利制度比较研究 黑龙江社会科学杂志2023年第三期 一、残疾人社会福利制度比拟 (一)残疾人福利内容美国、英国和日本残疾人社会保障的主要内容有四个方面:一是就业保障。就业不仅可以使残疾人做到经济上的独立，而且大大提升其人格的独立性。因此，就业保障是残疾人社会保障的重点。在这一点上，英国尤为明显。英国针对残疾人的有关工作和就业类的津贴到达七八项之多，就业效劳工程多达十余项。针对残疾人等特别群体，英国还建立了“特殊就业中心”，特殊就业中心办事处或特殊就业中心工作人员将依据残疾人所处的不同阶段供应专业意见(即使其没有工作阅历或很长时间没有工作)，并且让其了解有权获得的利益和津贴。“特殊
2、就业中心”还为残疾人配备就业参谋。就业参谋不仅为残疾人制定职业进展规划，还供应心理询问等事务。美国则设立残疾指导日，通过职业生涯探究，工作见习和实习，供应就业时机，匹配学员/导师等，促进残疾学员职业进展。二是居家养残效劳。20世纪五六十年月，美国残疾人发起“去机构化”运动，其核心主见是:摆脱对机构的依靠，允许那些具有严峻身体残疾的人进入社会主流。在“去机构化”运动的影响下，美国于1963年通过社区精神安康中心法，国家开头逐步取消大规模的福利机构，将残疾人融入到社区之中。在英国，社会学家夫曼(ff-man，E)的社会学理论给机构化养残带来冲击，一种新的观念逐步被公众所承受，即残疾人应当融入到社区
3、生活中去，政府供应的机构效劳逐步缩小，而社区效劳逐步扩大。为使残疾人进一步融入社区，三个国家加强了居家养残效劳。如美国城市的进展障碍办公室为自理力量差、需长期照料的残疾人供应居家效劳;美国还设立了家庭照看效劳规划，供应的效劳包括:个人照护(如家政效劳)、长期家庭安康照护工程(居家照护，个案治理，专业护理)、长期照护治理规划(个案治理，到达专业医疗机构水平的专业照护)、生活帮助工程(长期托养，监管，以及家庭安康照护效劳)、居家照护规划(针对重度残疾人的医疗和相关效劳)。日本的居家养残效劳主要有两种类型，即昼间生活支援型效劳和访问型效劳。三是交通出行效劳。包括两个方面:(1)加强无障碍环境建立。尤
4、其是日本的无障碍环境值得一提，全部路口全部坡化，主要路段人行横道口都装有盲人过街音响指示器，公用设施内轮椅可以通达全部地方，全部地铁站都装有升降机，并带有盲文的按钮，每列地铁列车都有特地车厢设有轮椅席位，盲道从地上始终铺到地铁站台。(2)供应便利交通工具。英国向因残疾而在交通工具上有特别需求的残疾人供应特定效劳，包括:蓝色徽章泊车规划、移开工具规划、汽车消费税(汽车税)的豁免、社区及公共交通。美国城市交通治理部门推出AA(AccessAide)效劳，为无法使用公共巴士或地铁效劳的残疾人供应交通效劳，这是一种一站式、门对门的效劳，全天24小时供应，无休息日。四是康复效劳。美国开展了早期干预工程、
5、针对特定类型残疾人的康复效劳和职业康复;英国的残疾人康复效劳业分为生理康复和精神康复，生理残疾康复包括听力保健效劳、视力照看和效劳、说话及语言治疗、理疗等，康复效劳工程多，效劳水平也较高。日本的康复效劳也多由医疗保险和长期护理保险基金支出，康复工程多，保障水平高。 (二)残疾人效劳供应模式比拟残疾人效劳的供应是指一系列集体选择行为的总称，它包括是否供应某种残疾人效劳、如何供应、何时供应，以及供应的质量和数量等的一系列规定。从三个国家残疾人效劳供应模式看，根本形成“政府主导，多元供应”的局面。一是政府主导。随着公共效劳的供应由政府直接供应的单一模式走向多元主体竞争合作的多元供应模式，政府在公共效
6、劳中的角色定位也发生了很大变化:即政府主要是供应者而非递送者;或者说，政府更应当是规章和制度的制定者和执行的监管者，而不是直接的执行者。(1)政府是残疾人政策的主要推动者，也是残疾人效劳的治理者和监视者。残疾人效劳需要政府治理，但政府治理的重点在制定政策，促进法律法规的出台。日本城市残疾人效劳递送过程中，各级政府都有较强的干预。而英国和美国则不同，受自由主义文化和社会价值观的影响，人们对于政府的干预始终保持高度警觉，政府仅保存制定法律、必要效劳的供应、监视效劳的供应等职能，不能过多地干预社会福利效劳的供应。如日本制定了障害者独立支援法，日本政府残疾人效劳的法律依据是残疾人效劳和支援法案;美国则
7、制定了美国残疾人法机构化个体的公民权利法国家家庭照看人员支援法力争自足规划法。英国也制定了残疾人卑视法和公正法等法律法规。(2)政府担当了残疾人效劳的财政责任。从残疾人事业支出看，2023年，日本残疾支出占GDP的比重为04%，美国为1%，而英国到达24%。从三个国家的支出看，英国残疾人支出占GDP的比例最高，这也是英国对残疾人社会保障和效劳体系进展改革的一个重要缘由。日本最低，但是2023年，日本有关残疾人的预算支出到达1522亿日元，占财政支出的比例为163%。政府的优势在于发动并使用社会资源的力量，在残疾人效劳的生产和供应方面具有市场组织和社会组织没有的优势和效率，所以多数国家将政府定位
8、为残疾人效劳的主要供应者，政府通过再安排成为残疾人效劳的治理主体。二是多元供应。固然，政府主导并不表示残疾人效劳全部由政府担当。事实上，在上述三个国家中，除政府之外，社会也担当了相当大的一局部责任。日本实施长期护理保险制度之后，老年残疾人的护理、入住机构等费用均由护理保险基金支出;美国虽然也实施了长期护理保险，但是属于商业性质。因此，假如参与了长期护理保险，则费用由保险基金支出;假如没有参与长期护理保险，则护理、照料等费用由个人支付;贫困者、老年人则由医疗救助基金支出。除此之外，残疾人效劳资金的来源渠道还有:(1)社会捐赠。美国和英国的残疾人效劳资金中很大一局部来自社会捐赠，这与英国和美国的慈
9、善传统有着亲密关系。尤其在美国，一些残疾人效劳机构需要向社会募集资金，政府的财政补贴或购置效劳仅占其业务总量的一半左右。日本的社会福利法人财团也可以从事社会募捐活动，但是社会捐赠占总资金的比例较小。(2)个人收费。凡超出根本公共效劳之外的效劳工程，效劳组织向个人收取费用。价格依据效劳工程而定。日本残疾人社会效劳的90%由政府负担，残疾人负责效劳费用的10%，对于不同收入群体设置了负担的封顶线。 (三)残疾人效劳递送组织比拟残疾人的效劳递送是指将各种有形(如资金和设备等)和无形(制度和政策)的资源转化为产品和效劳的技术过程，它是将效劳供应者供应的效劳递送到效劳者的中介和桥梁。一是政府。在新公共效
10、劳理论看来，政府应从福利递送者的角色退出，而由民间组织和市场组织担当这一角色。但是，残疾人效劳具有特别性，局部效劳递送不行能完全由民间组织和市场组织来担当，必需由政府直接举办。在上述三个国家，政府均直接举办设施，但是政府在其中发挥的作用有限。如英国规定，消失下述的四个条件时，政府有职责作为直接的效劳提送主体，为残疾人等特别群体供应社会效劳:(1)地方政府有法定义务亲自供应的效劳，如为残疾儿童供应必要的效劳;(2)根据可承受的标准或价格，外部市场不能或不愿供应的效劳，如高度依靠照料的残疾人;(3)当非公立效劳薄弱，甚至可能崩溃，或者存在维护高价格的垄断风险，需要政府供应效劳;(4)公众期望和消费
11、者选择，要求某些持续的公共供应的效劳8。美国的少数特别学校也是公办公营。日本以前规定助劳机构、福利工厂等设施的经营一般由当地政府或社会福利法人举办，后来NPO等组织和团体也可以参加。所以到现在，政府仍旧直接举办了一些助劳机构和福利工厂，但是数量呈削减趋势。二是非营利机构、福利法人。上述三个国家，非营利机构是残疾人效劳递送组织的主要组成局部。固然，三个国家有所区分，美国和英国以非营利机构为主，而日本则为社会福利法人为主。所谓社会福利法人，是指以从事社会福利事业为目的而设立的法人，分为设施法人和支援法人。社会福利法人是依据社会福利法的有关规定而设立的以供应社会福利效劳等事业的公益性法人。由于社会福
12、利法人具有高度的社会公益性，所以其经营必需具备安定性和公正性，而且申请设立时，其法人代表和主要负责人的资产状况和品德需要满意肯定的标准。法人的设立得到许可后，经营方面需要听从政府制定的有关规定并要承受主管部门的严格监视和检查。但是另一方面，社会福利法人可以优先获得政府供应的财政补助并享受法人税和固定资产税的免除等优待政策。社会福利法人制度建立在“公助”根底之上，通过发挥民间力气帮忙政府解决了满意本地社会福利效劳需要的实际问题，而且还为社会供应了大量的就业时机。应当说是政府购置效劳的一种一举两得的有效形式。三是市场组织。上述三个国家均有对残疾人发放的各种津贴，有些津贴工程目的在于补贴效劳支出。残
13、疾人领取这些津贴后，可以向市场组织或非营利组织购置效劳。同时，在根本公共效劳需求之外的局部，市场组织也发挥着重要作用。通过比拟，发觉三个国家不同递送主体存在肯定的分工，形成多层次的残疾人效劳体系(见表1)。20世纪80年月，西方福利国家在经受了福利危机之后，纷纷进展了大规模的福利改革，从“国家福利”向“多元福利”转变已是国际社会政策变化的大势所趋。日本则在儒家文化的影响下，受威权主义的影响，曾经受过政府和家庭两大主体是残疾人效劳的主要供应者阶段，但是，随着残疾人爱护理念的国际化变迁，愈发注意培育诸如社区组织、民间机构来担当社会福利效劳的供应。尽管日本的各级政府仍是残疾人效劳供应的一个重要主体，
14、但民间组织作为更加重要的残疾人效劳递送主体的进展趋势更加明显。目前，日本的残疾人效劳机构主要是具有民间性质的社会福利法人担当，但是越来越多的N、NPO组织参加到这一效劳行列中来。美国在整个崇尚自由价值取向的文化中，第三部门的力气始终在整个美国社会保障的进展中扮演着重要角色。美国市民间机构在残疾人效劳中发挥着重要作用，这得益于民间组织与政府的合作机制。为鼓舞民间组织的进展，美国(全美国也是如此)建立了完善的基金治理制度，再加上税收上的优待，民间机构得到充分发育。在残疾人的职业康复以及医疗康复方面，美国充分利用非政府组织的力气，形成了国家与地方政府的分权以及国家与私人、志愿机构互动互补的格局。这点
15、在美国也得到了表达。如美国城市早期干预部门通过民间个体或机构效劳供应商为残疾婴幼儿，以及他们的家庭供应各种不同的早期干预效劳。当早期干预部门人员需要相关效劳时，会与效劳供应者联络，市政府将依据州政府规定的费率以及详细效劳类型为效劳供应者供应酬劳。此外，政府部门还通过与民间组织合作，共同开展大型社会活动，为残疾人供应效劳。如青年和社区进展局、美国州立进展障碍委员会与基督教女青年会共同合作，举办了多项康复活动，为很多残疾人供应了效劳。美国劳工部残疾人就业政策办公室、美国社会保障部与美国残疾人协会(AmericanAssociationofPeoplewithDisabilities)合作，举办残疾
16、人指导日，促进残疾学生和求职者职业进展。英国残疾人效劳体系社会化主要表现在将国家、市场、社区、非政府组织和家庭的力气有机结合起来，英国残疾人的社会保障和效劳体系特殊强调发动各种力气的作用来保证残疾人的独立生活。英国残疾人社会保障特别强调社区照看的作用，社区照看就是指由家人、朋友、邻居及社区志愿者为残疾人供应照看。社区照看最早起源于20世纪50年月的英国，这种照护形式不仅有利于残疾人了解自己生活的社区、参加社区，而且能有效地给残疾人以生活帮忙和精神关心;英国在构建残疾人效劳体系过程中，最突出的特点表达在最大限度地发挥社会效劳资源的作用。政府仅保存少局部为残疾人直接效劳的责任，将绝大多数为残疾人供
17、应的效劳进展外包，通过购置效劳引导和进展大量的非营利机构和局部营利机构参加其中，根据市场化的运作模式，高效地开展残疾人效劳工作。例如，英国政府长期与英国最大的非盈利残疾人效劳组织隆纳济世之家合作，政府供应近90%的效劳性资金，济世之家供应专业化的托养照料和居家护理效劳，从过去政府供应的有限效劳进展到满意残疾人不同需求的效劳。因此，英国残疾人效劳整合了不同的社会资源，引导非营利性组织和志愿者参加到残疾人效劳领域，针对不同的效劳内容，实现了在各个领域的专业化、效劳内容的多样化，提升了残疾人效劳的水平和质量，建立了一套科学的效劳治理和评价考核体系。为推动公共效劳民营化，提高效劳的质量和效果，增加效劳
18、对象和效劳内容的选择性，英国在相关甚至通过立法来推动效劳供应的变革。1990年，国民安康效劳和社区照看法案把市场机制引入国民安康效劳中，提出了效劳购置者和效劳供应者的区分。由于实现了政府不再直接供应效劳的改革，以及对非营利组织的培育和支持，政府和非营利组织之间的关系渐渐演化成为效劳选购商和效劳承包商之间的关系，政府与非营利组织之间的经济关系得以建立。政府和非营利组织间的这个效劳购置关系详细表现为:政府先是让非营利组织参加效劳供应方案的设计，在完成方案设计后组织非营利组织积极参加效劳供应方案的申请和竞标，在完成竞标后，政府和非营利组织签订效劳购置协议，由非营利组织实施对残疾人供应效劳的递送，政府
19、根据协议的规定准时支付非营利组织相应的费用，不得拖欠。同时，效劳供应的过程中，政府还实施对效劳递送效果的监测。 二、残疾人社会福利进展理念比拟 (一)英国:结果公平和区分对待阶级社会是一个不公平的体系，如何消退阻碍公民权利充分公平实现的障碍?英国公众认为，仅成认权利的公平力量是不够的，还需要追求一种公平社会财宝(equalsocialwth)，而不仅是公平自然权利(equalnaturalrights)。尤其是对于残疾公民来说，不仅需要进一步强化其社会权利，更重要的是让他们到达社会公众或残疾人所期盼的某种结果正常水平的生活(dinarylive)9。早在20世纪40年月，英国就建立了一系列的社
20、会保障制度，以改良残疾人的根本生存条件。然而，由于未充分考虑到社会融入问题，随着社会保障制度的完善，反而招致了更多残疾人团体的不满，他们纷纷走上街头说明自己的主见。残疾人的草根运动导致了残疾人理念从“个人悲剧”(personaltragedy)向“残疾”(disability)的转变。前者的理念是:身有残疾使他们功能受限，是一个“牺牲品”，因而需要个人政策的优先，需要医学治疗，需要康复，需要国家的福利爱护。而后者则更强调“残疾”(disabling)和排斥，要求政策的制定在于克制他们融入社会的障碍，供应相应的支持，以保障他们得到正常的生活(dinarylive)。为了使英国残疾人到达正常的生活
21、，英国在建构残疾人福利制度时实行“由于特别，所以赐予特别对待”(Youarespecial，sotreatyouspe-cial)的区分对待原则，构建了一个浩大而完善的残疾人社会保障体系和效劳体系。首先，社会救助和津贴工程的种类繁多。针对残疾人的社会救助工程和津贴工程主要包括:选举办公室津贴;残疾人设施补助;护理津贴;伤残生活津贴;残疾人保险金(收入支持);就业及救济津贴;残疾人经济帮忙;独立生活基金;个人独立支付;收入锐减津贴;重度伤残津贴;疫苗损86害赔偿制度;照看者津贴;残疾学生津贴;盲人津贴;工作津贴;残疾人根底设施补助金;残疾学生津贴。假如再加上地方政府实施的一些针对残疾人的补助制度
22、，英国残疾人享受的社会救助工程多达十几项。其次，残疾人社会效劳工程细致周到。综观英国残疾人福利效劳的内容发觉，英国残疾人效劳的分类非常多样化。既有针对不同年龄阶段的效劳，也有针对不同业务领域的效劳;既有针对不同类别残疾人的效劳，也有针对不同程度残疾人的效劳。这些效劳无论是工程的设置，还是详细工作的实施，都充分表达了共性化的特征，普遍以残疾人需求为核心，避开使残疾人处于被动效劳的地位，同时，最大程度地提高了效劳的质量和效能。主要的效劳工程包括:残疾人日常生活效劳;康复效劳;残疾人特别教育需求评估效劳;残疾人公共交通效劳;特别教育儿童的交通效劳;残疾人设施效劳;残疾人日间照护效劳;残疾儿童支持效劳
23、;残疾人优待效劳;老人和残疾人的花园护理效劳;残疾人护照效劳;代步车和电动轮椅效劳;“蓝徽”规划;社区警报效劳;家庭无障碍环境改造效劳;残疾人福利帮忙热线。最终，就业支持效劳众多。为鼓舞残疾人外出工作，摆脱福利依靠，英国供应多种与就业相关的效劳和工程。包括:供应就业指导，规划职业进展方向;实施工作阶梯规划、工作获得规划、残疾符号规划、职业开头规划、工作预备规划和残疾人新政规划;为求职者供应免费培训;为残疾人供应工作选择方案。 (二)美国:时机公平和正常对待受个人主义和社会契约论的影响，美国在建构残疾人福利制度时，实行“由于你特别，所以你需要正常化”(Youarespecial，soyoumus
24、tben-malization)的公平对待原则。在这一原则的指导下，美国残疾人制度建立围绕“增能”(empower-ment)或“赋权”绽开。美国具有剧烈的个人主义传统，强调自强独立。认为假如保证时机均等，人们完全可以通过自身的努力去实现自己的抱负。这些观念一方面极大地推动了美国工业化和经济的进展;另一方面又强化了这样一种信念，即美国为其公民猎取财宝供应了充分的时机，因而美国不需要建立一个开销巨大的福利国家。美国固有的文化价值观打算了他们对社会福利的看法:社会福利工程百害而无一益;通过供应公平的时机可以防止社会问题的发生;自由放任的政策足以解决社会的问题等;每个人都应当对自己的前途负责，贫富是
25、自己的事，政府不应当干预。在实践中表现为，主要由市场和家庭来肩负因失业、疾病、残疾等缘由造成的贫困者的救济责任，国家和政府只是在市场和家庭救济失灵的状况下才担当有限的救济责任。即使到现在，这种剩余性的社会保障制度特征依旧明显。在这种理念的指导下，美国残疾人福利制度并不由于残疾人的特别性而实行区分对待和优先对待的原则。美国人认为，残疾人虽然在身体或心理方面具有某些缺陷，但他们仍拥有公平的“公民资格”，国家、政府和社会有义务和责任增加残疾人的社会功能，促进残疾人的权利保障，但是，他们也应努力履行公民的责任和义务。所以，美国残疾人福利制度均以供应公平的就学、就业时机为目标，福利制度转向更为广泛的以爱
26、护权利为主而不是以供应福利为主的体系。依据艾斯平安德森的划分，美国与英国、澳大利亚、新西兰等国家同为自由主义型的福利国家。在这种福利体制中居支配地位的是不同程度地运用经济调查和家计调查的社会救助，辅以少量的普救式转移支付或使用有限的社会保险规划1。美国的社会福利工程强调“指向性”，为确保社会福利的确流向最需要的人群，美国实行了比拟严格的资格审查制度，同时尽可能采纳非现金形式，避开社会福利资源的铺张。但是需要留意的是，美国的福利制度与其他盎格鲁撒克逊国家有很大差异，其福利制度表现了明显的两重性:一方面，缺少较高层次的社会安全网;另一方面，却将社会救助这一最低层次的“安全网”织得相当完满(除澳大利
27、亚这个特例国家之外，美国的社会救助受益人口占总人口的比例在兴旺国家中是最高的)。这种独特的福利制度被称为“不情愿的福利国家”(reluctantwelfarestate)10。美国的文化价值观和政治、经济制度打算了美国社会政策的冲突性:一方面，美国人对那些饥饿、贫困、生病和过往的人表示怜悯(兴旺的私人慈善和完善的社会救助);另一方面，他们又对需要帮忙的人漠不关怀(不完善的社会保障体系)。在自由主义理念指导下，美国残疾人的社会保险工程多与就业相关联，并依托市场保险运营;针对残疾人的社会救助工程与其他群体一样，设立严格的资格审查条件，并且保障水平较低，政府部门对残疾人供应的资金支持有限。美国的特别
28、教育，90%以上的残疾学生都在公立学校里承受教育，这些学生大局部与正规班级一起上课，参与课外活动，并且有力量到达取得毕业证书的要求。地方学区为居住在本学区、符合学龄的学生供应免费的公立教育11。效劳内容上看，美国针对残疾人教育、康复、就业的工程众多，表达出美国政府对于残疾人人力资本开发以及帮忙残疾人独立、削减其对公共福利依靠的政策取向。 (三)日本:怜悯主义和慈善模式受东方文化的影响，早期日本文化中对待残疾人的态度是一种“因果报应”范式，认为残疾是残疾者前世或今生罪恶的一种报应，是上天对前世造孽或今世犯恶之人的一种惩处，残疾人理应自己担当这种惩处。因果报应论往往将残疾人视为洪水猛兽或灾难的化身
29、，被视为个人甚至家族的一种耻辱，常常遭到驱除甚至迫害，生活极端窘迫，境况相当可怜，处世非常困难。近代，日本受西方文明影响，残疾人社会保障和效劳体系逐步得到完善，残疾人权利得到较为充分的保障，先天宿命论虽然有所转变，但是整个社会对待残疾人的观念处于医疗模式阶段，认为残疾人的保障仅只是一个医疗和康复的问题，并且认为残疾人具有极大的依附性，是社会的累赘和附属物，需要社会的救济才能生存和进展。但是，假如对残疾人过于“溺爱”将会导致其丢失生存和生活的根本力量，变得越来越具有“依靠性”。因而，日本对残疾人社会保障制度和效劳体系的建立持一种慎重的态度。随着日本进入老龄化社会，老年残疾比例增加，社会成员对残疾
30、人的观念有所转变，但是其文化深处中残疾人的“病态”和“残损”的烙印无法消退。在这种观念中，残疾人被置于一种“不幸”或“可怜”的角色上，被认为是“贫困无能”的孱弱者，需要外界的怜悯、怜悯和照顾。政府或社会处于“救世主”的角色，向残疾人供应效劳和帮忙;残疾人则处于资助和效劳的接收端。客观地看，相较于东亚其他地区的残疾人福利制度，日本残疾人保障和效劳体系建立处于领先的位置，基于怜悯而建立的残疾人福利制度充分发挥了社会各方面的力气。但是，它也带来了很多问题和潜在的风险:残疾人被背上可怜的“贫困失能者”的外衣，只是感恩戴德地被动承受外部救济，没有熟悉到残疾人作为个体自然的“独立”和“自强”倾向及其处理问
31、题的力量;将残疾人置于“贫困无能者”的角色上，并宣称残疾人需要外界的救济才能维持生计的观点也是大量卑视产生的根源。 三、残疾人福利理论根底比拟 (一)英国:社会权利英国闻名社会政策学家马歇尔认为，公民身份包含民权(civilrights)、政治权(politicalrights)和社会权(socialrights)12，社会权是公民享受经济福利、社会传统及文明生活标准的权利。马歇尔认为，英国在18世纪产生了民权，在19世纪普及了政治权，在20世纪则建立了社会权利。尤其是英国福利国家的建成，说明了英国的公民身份已根本完成。马歇尔社会权利理论一经提出，便在学术界产生广泛影响，并逐步成为福利国家的理
32、论来源之一。马歇尔认为，在阶级社会中不公平是一种常态，而实施普遍的教育、医疗和福利制度使分化的阶级文化融入一种“统一的文明”。马歇尔认为，社会权利的进一步进展可以使社会关系朝着更加公平的方向改进。社会权利在英国具有广泛的民意根底与其历史有很大的关系。追根溯源，英国是世界上最早产生社会权利的国家。1601年，英国公布伊丽莎白济贫法(旧济贫法)，第一次明确划分了政府在济贫中的作用，规定了救济对象、救济措施、经办人员、救济水平和筹资机制，不但奠定了英国社会政策模式，也影响了英国福利制度的理念。但是，应当说明的是，旧济贫法并没有把穷人的权利看做公民权利不行分割的一局部，而是把它看做对公民权利的一种替代
33、，由于只有当申请者同意牺牲其自由时(即不是任何意义上的公民时)，他的要求才会得到满意1313。1834年，英国国会又通过济贫法(修正案)(新济贫法)，虽然这一修正案严格了受助条件，但是也进一步强化了政府在济贫中的作用，从而为建立现代福利国家过程中政府担当主要职责供应了依据。从今，“救济穷人是群众必需履行的一项义务，而不是穷人自身必需担当的义务”1345。这种观念深入人心，正如一位所写的:“假如某些官员在处理贫困问题消失疏忽，他也就犯下了过错，这种过失所分割的不是穷人，而是雇佣他照看穷人的社会群众。”1345但是应当强调的是，济贫法时代的社会权利仍旧只局限于局部人群，通常有劳动力量的人群是“不值
34、得帮忙的”，行使社会权利通常会伴随政治权利的丢失;而无劳动力量的老弱病残孤被视为“值得救助的”14。虽然到20世纪上半叶，济贫法的作用逐步降低直至完全被取代，但是英国政府福利保障中的作用并没有弱化，相反，在福利国家的建立过程中发挥越来越重要的作用，并以某种形式固定下来。与此同时，国家必需履行的义务不再只局限于对穷人的救济，而扩展至社会保障、教育和安康效劳。福利国家的建立不仅强化了英国公众社会权利意识，而且随着英国全民免费福利模式的完善，公众对社会权利的熟悉越来越集中于两个方面:对政府来说，落实社会权是强制政府履行保障责任的行为;对公民来说，公民所要求的福利及待遇是不行剥夺的权利，或者说，公民身
35、份是根本人权88的根底15。毋庸置疑，建立于公民身份之上的福利国家在肯定程度上促进了社会公平，爱护了弱势群体共享社会进展成果的权利，提升了他们的生活质量。但是，它同时也引发了一个新的话题，即团结和分担责任的共同体主义标准16103104。虽然福利国家仍旧强调权利与义务的匹配，但是就英国而言，个人必需履行的义务则因深深植根于集体主义的文化之中而变得模糊，尤其当英国的福利制度基于税收之上且实施全民免费保障时，社会成员认为已履行了义务(即已纳税)，所以接下来的是要求社会成员公平地享受社会权利和国家履行其社会保障义务。虽然马歇尔主见公民身份应当做到权利和义务根本公平，但是由于他并没有论述如何到达权利和
36、义务的根本公平，相反，马歇尔更强调社会权利的公平原则，这就造成了一种假象，即社会权利更强调国家应尽的责任和义务。英国的自由集体主义福利国家，一方面承受国家在经济和社会政策上的扩张性角色，同时也保证全体公民的社会权利，福利收益和效劳的直接性公共供应，而且收益和效劳的普遍可及性以及制度在国家层面上的统一性2。虽然英国也留意到了贫困者的福利依靠问题，并实施改革，但多数改革法案并没有取得胜利(如1980年实施社会保障法，削减敏捷补助金，但是该法案没有取得胜利)，而且根本上没有涉及残疾人(如1986年，英国政府推出新的社会保障法，将年轻人、失业者和身体安康者的申请条件变得更加简单，其效果却是进一步提高了
37、有孩子和残疾人的家庭的社会救助水平)。尤其是最近几年，英国残疾人受益人数大幅增加了30%，政府财政在残疾支出上每年到达130亿英镑。在经济不景气、政府支出普遍削减的状况下，英国政府在残疾人福利支出上的压力越来越大。2023年，英国政府开头改革残疾人福利，用个人独立给付(PersonalIndepend-encePayment，PIP)取代残疾生活津贴(DisabilityLivingAllowance，DLA)，这一改革将导致英国50万残疾人失去，但是每年为政府削减224亿英镑的支出。改革法案一出台，马上引起残疾人的不满，他们纷纷走上街头，要求卡梅伦政府马上停顿改革。 (二)美国:公民责任虽然
38、美国文化主要来源于欧洲尤其是英国，但是早期这群具有新教主义伦理的移民者认为，上帝只青睐于被预定命运的人，这些虔诚的教徒认为，只有通过勤劳的工作才能获得世俗的胜利。他们在新的乐土践行着“自我治理”，并效劳于群体。这种公民激进主义的传统成了北美殖民地和早期美国的基调，即剧烈的个人主义和剧烈的公平主义。早期，“边疆开发的成功”(winninfthefrontier)和“吃苦耐劳的个人”(ruggedindividual)被抱负化，个人的力气得到北美社会的确定，无论是文学作品，还是新闻报纸，都在宣扬“依靠自己的力气”站起来，由“穷困潦倒者变为富翁”的故事，社会达尔文主义盛行17。美国的公民身份具有极其
39、独特的地方，即公民责任、社会信息、公平主义和世俗化的个人主义。所以穷人不仅是救济的对象，更是救济的主体。也就是说，穷人是一个享有权利并必需履行相应义务的主体。到19世纪末，美国已根本达成了保守主义共识，即对穷人实行道德说教和惩处相结合的方式转变其境况，给予严苛的社会责任;社会问题只是一个临时性的问题，并非社会构造的组成局部，政府对穷人的帮忙应有限制。美国认为，时机公平是社会正义的首要原则，在保持市场经济价值的前提下，通过经济进展，促进社会公正，而不是相反。进入20世纪，美国在经济危机的影响下，开头逐步扩大社会权利，但是多数美国人仍旧固执地认为，公民的福利主要由公民自己解决，甚至罗斯福在签署这一
40、法案时仍旧不遗忘提示美国公民，在防止风险和人生沉浮中，政府从来没有保证为全部人供应百分之百的保障18。20世纪50年月，当公民身份(citizenship)理论在欧洲受热捧时，美国的公民身份理论却始终处于边缘性地位，甚至“在公开争辩中几乎从未说过社会权利这种表达。在这里，社会供应在很大程度上仍置于围围着公民身份的尊严光环之外。”16104这个最强大的国家并没有遵循英国社会政策专家马歇尔(Marshall，TH)的道路走向欧洲式福利国家，相反，它供应的仅有的一点公民身份(对穷人的救济)还常常要对受助者进展家计调查，以说明他们“应当得到”(wth)。虽然美国针对贫困人口实施了“向贫困开战”(War
41、onPoverty)和“宏大社会”(GreatSociety)规划，数百项涉及民权、税收、教育、医疗、就业、养老、住宅、环保、地方建立的法案间续在国会获得通过，政府担当了更多向穷人供应法律救济、职业培训，担当起孤儿和无家可归者的救助，联邦政府在医疗、养分、学前教育、教育、公民权利和老年工程的作用大大扩展，美国人在住房、保健、就业等方面的权利保障状况获得了很大改善。但是，美国主流社会思潮仍旧不太情愿拥抱快速消失的福利国家。20世纪60年月，美国贫困文化理论一度流行，充分反映了美国对穷人的看法。后来贫困文化的代表性人物米德(Mead，LM)在超越公民应得的义务:公民身份的社89会义务(Beyond
42、entitlement:thesocialobligationsofcitizenship)一书表达了美国的主流观点，即:公民身份是一种不仅享受权利而且也应担当责任的双重身份19。为防止权利和义务的不对等，米德主见引入“契约”以订正对社会权利的片面理解，即要求福利受益者必需“同意”承受工作、培训或其他义务。美国后来的福利制度改革证明白米德的观点被承受。进入紧缩时代后，美国取消了穷人的局部社会权利，如享受未成年子女家庭救济工程的人不享有州际旅行的权利，拒绝合法诉讼程序的权利，没有私人空间，拒绝爱护免于不合理搜查和查封的权利，没有私人空间，没有公平爱护的权利16119。到克林立刻代，美国通过了“个
43、人责任与就业时机折中法案”(ThePersonalesponsibilityandWkOpptunityeconciliationAct，简称PWOA)，进一步削减了穷人的社会权利。将“未成年孩子家庭救济”改为“贫困家庭临时救济”(TemparyAssistancefNeedyFami-lies，简称TANF)，标志着美国从社会福利到工作福利(fromwelfaretowkfare)的转型。直到现在，美国仍旧缺乏为社会全部成员的公平社会价值的观念担当义务，缺乏一个安全网。对于福利制度，美国公众普遍持有一种防范态度，他们认为福利制度易造成福利依靠，形成贫困文化，导致贫困的代际传递;福利制度破坏家
44、庭，影响女性的小孩抚养率，提升未婚生子的比率。所以需要对申请者进甄别，区分“值得救助的”和“不值得救助的”穷人。虽然残疾人被划进了“值得救助”的范围之列，但是美国公众仍旧顽固地认为，残疾人也应当遵从社会法律和道德标准，而不是装病的人、骗子和越轨者20。而且承受福利的残疾人应当以社会认同的方式表现其责任，应自我预备，查找就业，承受工作。美国实施的公共福利制度其根本目的在于恢复残疾人的自我担当福利，并且防止其对公共支持的依靠，“福利”通常是指针对残疾人并且需要其承受家计调查的救济，还要一并具有其他效劳的资格，包括安康照看、食物券、日间护理和培训。“福利”申请者被严峻地打上耻辱烙印，因此带有剧烈的否
45、认颜色1。正如一位所描述的:“通常他们被置于监管之下，福利工还会告诫他们恢复自己的地位，同时被要求证明自己不是骗取福利的人这一系列贬低人的过程也有效地限制了那些潜在的福利申请者，他们将会宁愿去获得仅能保障生活的工资也不情愿去患病享有这种福利的后果。”1残疾人也是如此。 (三)日本:家庭保障在东亚地区，子女对父母的赡养责任、父母对子女的抚养责任和家庭成员对残疾人的照看责任不仅表达于道德层面，更是以法律的形式固定下来。于是，“家庭主义”和“团体互助格局”导致东西方老年、儿童和残疾人福利制度的差异:东亚是以家庭为主要载体，西方则寻求家庭之外的社区、教会以及民间慈善机构。为了保证家庭在福利供应中履行其
46、责任，东亚国家在古代的法律中实行“以礼入法”的方式，以维护血缘、亲情、家庭、家族的利益，法律表达了“集团本位”和“义务本位”的特点。在这样的法律体系下，个人附属于家庭或家族，个人的福利需求也只能是在家庭或家族内部予以解决。受儒家文化的影响，日本文化习俗中都有孝敬父母长辈的传统。由于这一传统的连续，使得这些国家在实现工业化以后，老年、儿童和残疾福利制度就呈现出不同于欧美的特色，即强调家庭在老人赡养、儿童抚养和残疾人照看中的地位和作用。直到今日，日本社会保障制度模式中，家庭保障依旧是其重要特色。而在西方，法律以个人为本位，法律保证个人的财产权，以及签订契约的权利，导致家庭赡养关系的脆弱性21。与西
47、方兴旺国家相比，日本经济进展模式具有典型的东亚特征，即:政府的主导作用(产业制度和产业政策、经济规划等)，企业治理与经营模式即企业制度(经营者主导、进展目标优先、终身雇佣制、年功序列制、企业内工会制)。到20世纪70年月末，日本政府的社会职能在主要西方国家中仍旧偏弱。从社会保障转移支出在国民收入中所占比率来看，1978年，日本该项比率为12%，而美、英、德、法和瑞典等国则分别为13%、149%、202%、289%、219%22。残疾人是日本社会保障的重要受益群体，但是日本社会认为，家庭和亲人要担当残疾人的主要保障责任，政府通常只担当有限的责任，这些责任包括:向残疾人供应“兜底”的最低生活爱护、
48、残疾年金(残疾根底年金和残疾厚生年金)和社会补贴。日本的生活爱护制度现在掩盖面接近人口总数的2%，超过210万人，其中残疾人所占比例接近40%，仅次于老年人群体。残疾年金属于公共年金(社会养老的组成局部)。领取残疾年金的条件是:(1)有参保人身份(或曾是参保人的6065岁人员);(2)因伤病致残;(3)国民(根底)年金缴费期超过国民(根底)年金参保人期间的2/3。日本的残疾年金给付费占GDP的比例是034，比美国066、法国075、德国083、丹麦181、英国197、瑞典217低得多。从劳动年龄段残疾人福利受益人所占的比例看，英国、美国和日本呈现相当大的差距，尤其是日本的比例明显偏低(见下列图
49、)。从进展趋势看，20世纪90年月，英国劳动年龄段残疾人福利受益比例大幅度增加，至90年月末，这一趋势得到遏制，开头平稳增长，从2023年开头消失下降;而美国始终维持平稳增长态势，至2023年，两个国家已根本接近。而日本始终维持在较低的水平上。再看三个国家残疾人支出。从残疾支出占GDP的比重看，英国远高于美国和日本，2023年，英国此项支出的比例是美国的24倍，是日本的6倍;从疾病支出占GDP的比重看，美国最高，日本最低。2023年，美国是日本的8倍，但只是英国的16倍(见表2)。从进展趋势看，日本在疾病和残疾两个方面，其支出比例变化不大，甚至多年维持不变。而英国的残疾支出呈现快速增加趋势，美国则平衡增长;在疾病支出方面，英国呈现下降趋势，美国先降后增，1