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1、附件2分类号密级U D C编号 10520悔 WfUHJlg硕士学位论文社会管理创新视野下社会公行政的发展与完善研究生姓名：郑波指导教师姓名、职称：徐银华副教授学科门类：法学专业名称：宪法学与行政法学研究方向：行政法学二O一二年五月八日中南财经政法大学学位论文独创性声明和使用授权声明学位论文独创性声明本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写的作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中标明。本声明的法律后果由本人承担。论文作者（签名）:学位论文使用授权声明本人完全了解中南财经政法大学关于收
2、集、保存、使用学位论文的规定。本人愿意按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版，同意学校保存学位论文的印刷本和电子版，或采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文；同意学校在不以营利为目的的前提下，建立目录检索与阅览服务系统，公布论文的部分或全部内容，允许他人依法合理使用。（保密论文在解密后遵守此规定）论文作者（签名）:中文摘要公共行政包括国家行政和社会公行政。长期以来，在概念理论研究层面国家行政与公共行政相混同，社会公行政与社会公共行政概念术语相趋同，导致社会公行政理论发展的先天不足；而在社会现实实践发展层面，国家行政也完全占据绝大部分比重，而另一方面随着社会公行政组织的不断涌现，社会公行
3、政活动的日益增多， 无疑，社会主体对于社会公行政的发展也抱有更多的期待。加之伴随着新一轮的社会公共行政改革浪潮，打破国家行政对于公共行政的长期垄断控制，厘清社会公行政的认识范畴，拓宽社会公共行政的认识领域，发掘社会公行政在理论认知和实践运作方面的内核，不仅有利于推动社会公行政的进一步发展，而且能够解决公共行政现实运行中的诸多困境与难题，意义重大而深远。尤其是在社会管理创新的时代背景下，社会公行政相对于国家行政而言尚存在诸多理论与实践上的不足。将社会公行政置于社会管理创新的视野下来考量，具有客观的现实基础。两者内在的深度契合，不论是对社会公行政自身的发展，还是对社会管理创新的时代要求，都具有深刻
4、的意义。社会公行政的兴起本身即是社会管理创新的内容，而正视社会公行政发展过程中的诸多缺陷与不足，谋求与之相适应的对策措施更是社会管理创新的内容。本文尝试将二者紧密联系起来研究以促进其共同发展，这即是本文研究的目的。本文分为四章，按照社会公行政的基础理论，社会公行政的兴起与发展，社会管理创新与社会公行政以及适应社会管理创新的需求，完善社会公行政的对策建议的研究思路，进行阐述：第一章是社会公行政的基础理论，该章介绍社会公行政的内涵、属性，然后阐述了社会公行政的理论渊源，并对相关概念加以界定。第二章是社会公行政的兴起及发展，主要介绍了社会公行政的兴起背起，以及从域外、国内两个角度介绍了社会公行政的发
5、展现状。第三章是社会管理创新与社会公行政，该章从社会管理创新时代课题研究的面向入手，具体分析了社会管理创新的内涵与主要内容，明确社会管理创新对于社会公行政的时代要求，最后正视社会公行政发展现状的诸多缺陷并进行论证。第四章是适应社会管理创新的需求，完善社会公行政的对策建议，探讨破解社会公行政发展困境与难题，多角度多层面地构建系统地完善措施与建议，以期弥补社会公行政发展过程中的缺陷与不足，推动社会公共行政的健康发展，实现社会管理创新与社会公行政发展的完美统一。关键词：社会管理；社会管理创新；社会公行政；国家行政AbstractPublic administration includes natio
6、nal administration and social public administration. For a long time, in concept theory research level , because of the confusion in concept existing between the state administrative and public administration, and the convergence between public social administration and the social public administrat
7、ive concepts term phase, there exists congenital deficiency on theory development in social public administration; and in the social practice development level, the state administrative also fully occupy most of the proportion, but on the other hand, along with the social public administrative organ
8、izations increasing, the social public administrative activities are growing, social subject expects more on the development of social public administration undoubtedly. And with a new round of public administrative reform tide, breaking the long-term monopoly control that state administration bring
9、s to bear on public administration, clarifying the understanding of the social public administration category, broadening the understanding of the social public administration field, exploring the kernel of the theory and practice in the social public administration, not only are beneficial to promo
10、te the further development of the social public administration, but also can solve many difficulties and problems in practical operation of public administration. They have a great and far-reaching significance.Especially in the background of social management innovation the social public administra
11、tive still has many shortcomings in terms of the theory and practice compared with the state administrative. The social public administration has the objective basis of reality in the view of the social management innovation. The deeper fuse of two has profound significance, either for the developme
12、nt of social public administration itself, or for the demand of social management innovation. The content of the social management innovation contains the rise of social public administration, and facing up to many defects and shortcomings occurring in the social public administrative development pr
13、ocess, seeking for the corresponding countermeasures also included. This paper tries to put them closer to promote their development, this is also the purpose of this study.This paper will be divided into four chapters, mainly on the basic theory of social public administration, emerge and developme
14、nt of social public administration, the needs of the social management innovation and social public administration and adaptability of the social management innovation, studying improvement on social public administrative countermeasures. Details as follows:The first chapter is the basic theory of s
15、ocial public administration, this clause presents the connotation of public social administration, attribute, and then expounds the theoretical origin of social public administration, and defines the relevant concepts.The second chapter is the rise and development of social public administration; it
16、 mainly introduces the rise of social public administration and the current situation of The third chapter is social management innovation and social public administration, this chapter from social management innovation era of subject research fbr, with a detailed analysis of the connotation of the
17、social management innovation and main contents, clear social management innovation public social administration fbr the demand of The Times, the development of the social public administration from the view of foreign and domestic.The third chapter is social management innovation and social public a
18、dministration, this chapter makes a detailed analysis of the connotation of the social management innovation and main contents, makes the demand that social management innovation have on public social administration clearly from a subject research of social management innovation era, and finally fac
19、e up to defects and demonstration in the present development of the social public administration.The fourth chapter is to adapt to the needs of the social management innovation, perfect social public administration of countermeasures, discusses crack development dilemma and the difficult problem on
20、public social administration, perfect the construction system measures and suggestions in order to make up the defects and shortcomings occurring in social public administrative development process from different levels, and promote the healthy development of the social public administration, realiz
21、e the social management innovation and social public administrative development perfectly.Keywords: Social management; Social management innovation; Social public administration; National administration引言1第一章社会公行政的基础理论2一、社会公行政的内涵2（-）社会公行政组织概念的析出一一从相关概念不周延性出发2（-）社会公行政的概念及特征社会公行政组织活动的必然结果.3（三）社会公行政的属性
22、4二、社会公行政的理论渊源5（一）市场与政府的双重失灵5（-）行政分权与行政主体多元化6三、行政、国家行政与社会公行政7第二章社会公行政的兴起及发展8一、社会公行政的兴起8一、不土 f丁*.8（一）域外社会公行政及其组织发展现状8（-）我国社会公行政及其组织发展现状10第三章社会管理创新与社会公行政12一、社会管理与社会管理创新12（-）社会管理的内涵12（二）社会管理创新的内涵12（三）社会管理与社会管理创新的关系13二、社会管理创新的主要内容13三、社会管理创新对于社会公行政的时代要求14（-）需要明确社会公行政的行政理念14（二）需要充实国家行政退却后的“真空” 15（三）需要强化社会公
23、行政的机制变革和制度建设15（四）需要提升和强化社会公行政组织管理人员的综合素质15四、社会公行政发展现状的缺陷分析16（-）缺乏社会管理创新的认识高度16（二）社会公行政与国家行政的界限模糊16（三）社会公行政组织运行机制和治理结构不健全17（四）社会公行政组织发展受限于其人力资源的掣肘18（五）社会公行政运行外部因素制约19（六）现行立法及理论研究之不足21（七）社会公行政组织行政法律责任的缺失22（八）传统社会结构的根本性制约22第四章适应社会管理创新的需求，完善社会公行政的对策建议24一、明确章程对于社会公行政的法的地位24二、明确社会公行政与国家行政的界限25三、完善社会公行政组织的
24、治理结构和运行机制26四、规范社会公行政管理人员的管理机制27五、创造社会公行政运行的良好外部条件28六、完善社会公行政法律体系，加强社会公行政理论研究30七、深化行政体制改革，推进社会结构转型31八、构建社会公行政组织的行政法律责任32结语34参考文献35后记38随着社会经济生活中国家行政主体之外的其他公行政主体的大量出现，越来越多的社会公共事务都由其来承担。非国家行政主体在社会公共事务中的地位和作用日益突出，如何在现有理论框架下加以定位或者构建相应的理论对其进行客观解释，业已成为推动其广泛参与社会公共行政管理活动最为现实的课题“社会现实的迅猛发展变化，已使得现代社会组织随之日益复杂，原有理
25、论已经与社会组织发展现实不相匹配和适应，因此只有不断加强认识，更新相应理论，给予其新的生命力， 才能对发生的或者即将发生的客观事实进行合理解释或预测，而绝不是与之相反即为追求逻辑上的通达而强求社会现实适应理论的发展。传统行政法治以国家行政为中心，长期以来与公共行政相混同，随着社会公共管理改革演进以及社会公行政的发展现实，尤其是在社会管理创新的时代背景下， 对于社会公行政的研究显得极其迫切。本人通过积累和思考，将社会公行政的研究放置于社会管理创新的时代背景下来考量，希望能够有所突破，即从研究视角上有所创新。第一章社会公行政的基础理论一、社会公行政的内涵（一）社会公行政组织概念的析出从相关概念不周
26、延性出发对国家行政主体之外的其他公共行政主体，目前尚没有统一的称谓。除却“非政府组织”外，还有人称为社会中介组织，也有人称为类行政组织。加之我国事业单位的存在，所以无论哪种称谓，都未能从与国家行政主体相对应的高度将其他公共行政主体加以概括。首先，非政府组织（NGO,即Non-Govermental Organization）,是指独立于政府和企业之外的非营利性组织，往往被称为第三部门。根据通用标准，一般认为非政府组织有六个特征。非政府组织的具体范围在各国有不同理解，我国一般将三类组织，即社会团体、行业组织和民办非企业单位列为非政府组织。由于非政府组织的民间性和非营利性，导致了我国事业单位的性质
27、界定的尴尬和模糊性，而事业单位是否属于非政府组织也长期存在分歧。因为如果从民间性特征意义上来分析， 尽管事业单位已从政府机构剥离，但其与政府机构天然的联系，使得其不能划归为非政府组织之列；但如果从主体角度来定位，事业单位恰又属于非政府组织。因此事业单位势必根据其组织设置和功能界定而出现分化，其性质界定也必然随着非政府组织偏重视角的变化而发生变化。因此非政府组织概念内涵的局限性及外延的不周延性决定了非政府组织这一概念在利益多元化背景下，不能充分满足公民参与公共事务管理的强烈愿望所匹配的概念支持，也不能充分实现政府将部分社会事务管理让渡于公共管理，实现公共行政社会化的客观要求。其次，“类行政组织是
28、具有社会管理职能的非行政组织”，类行政组织尽管已认识到单主体的社会管理模式向双主体的社会管理模式转变的必然性，主张承担政府退出领域的公共管理职能，将社会生活中大量涌现出来的行业协会、社区自治组织等相关概念统一起来；主张类行政组织应该成为行政主体。但是从其定义构成来看，类行政组织以狭义的行政定义为逻辑起点，将行政局限于传统的国家行政， 不符合我们对于社会公共行政组织主体的内涵分析，类行政组织实质上将其定义范畴内的相关概念归为非行政组织，从根本上否定了行业协会、社区自治组织等相关组织的公共行政的性质。最后，社会中介组织理论上亦尚缺乏权威界定。对“社会中介组织”的界定从e毛昭晖编著：公共行政的法律基
29、础，中国人民大学出版社，2003年2月第1版，第61页。非政府组织六个特征，即即正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性，见应松年：非政府组织的若干法律问题，载于北京联合大学学报（人文社会科学版），2003年9月第1卷第1期总第1期。吴刚：类行政组织发展与行政体制改革，国家行政学院学报（公共行政），2000年3月，第22页。刘春湘，谢锋：我国类行政组织应成为行政主体，湖南师范大学社会科学学报，2006年7月第35卷第 4期。不同视角得出不同的结论：从媒介作用性质角度出发，认为其具有显著的经纪行为: 从沟通政府与社会的关系出发，认为其为平衡社会利益冲突的组织；从是否盈利角度出发，认为社会
30、中介组织居于盈利与非盈利之间；从行政主体视角出发，认为社会中介组织是准行政机构或半行政机构，或者认为社会事务管理机构。但社会中介组织已很好地将国家行政与社会承受，政府管理与公众被管理紧密地联系起来，充分表明了相关组织的中介桥梁作用。类似行业协会、社区自治组织也只是定位于国家与公众之间的过渡，缺乏主体概念定义的内涵包容性，亦或是认识角度仅偏限于相应内涵功能性，未能充分揭示类似社会中介组织的行政组织特性。因此，从行政法学、公共行政管理角度出发，区别于国家行政主体的社会公行政主体即为社会公行政组织具有天然的概念内在朴实性和应有的概念发展的包容性。因此若从国家与社会二元分权的高度来看，可以直接将其他公
31、共行政主体称为社会公行政组织。社会公行政组织从内涵上充分体现了非政府组织及事业单位的共同特征，同时从外延上也充分将它们包含在内，解决了不同称谓之间带来的混乱， 是公共行政的概念回归。基于国内外对于社会公行政及其组织的研究现状，非政府组织这一概念早已在学术界内外得到普遍认同，本文从概念比较分析入手首次提出社会公行政组织这一概念并在此基础上，尝试着将社会公行政的完善与发展置于社会管理创新的大视野下加以考量。不过在以后的分析过程为便于行文，还是会较多的用到非政府组织等相似概念，主要是因为此概念由来已久，且在社会公行政组织活动中占据了较大比重，早已被人们习惯性接受，在社会现实生活中也逐渐形成了概念习惯
32、。（二）社会公行政的概念及特征社会公行政组织活动的必然结果社会公行政组织不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动即为社会公行政。以社会公行政组织活动的必然结果引出社会公行政概念，并不意味着社会公行政的行政活动与社会公行政组织主体之间的先后逻辑顺序，而只是为了简化概念定义，从更容易使人接受的路径出发。 社会公行政与国家行政互为补充，从国家与社会二元分权维度，充分实现国家与社会不同领域内的行政管理活动，推动公共行政社会化。与传统国家行政不同，社会公行政具有以下特征：（1）非政府性。社会公行政组织与国家行政主体质的不同决定了社会公行政与国家行政本质的区别，主
33、要体现在：第一、社会公行政组织具有自主性，内部实行自我管理，不受政府的直接控制; 第二、社会公行政主要经费来源不是国家财政拨款；第三、社会公行政的专业性， 具体的社会公行政活动是对某一特定公共领域的专门事务进行管理或服务。（2）差异性。传统国家行政从中央到地方早已形成一整套成熟完备的行政管理机构、体制和机制，且存在与之相适应的法律法规制度保障；而社会公行政的发展本身具有特殊性，不同社会专业领域的社会公行政组织相互之间不存在隶属性，且各个社会公行政组织具有各自鲜明的特征。（3）相对人差异。传统国家行政从广义上依据出生地国籍原则，一国之内的所有公民个体或组织都可以成为其行政相对人；而社会公行政与之
34、不同，社会公行政的相对人主要是基于以下两个原因产生：第一、相对人基于意思自治，自愿加入某社会公行政组织，如中华人民共和国工会法第2条第1款明确规定“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”第二、相对人受相关法律约束，必须加入某社会公行政组织，如注册会计师法第3条第2款明确规定：“注册会计师执行业务，应当加入会计师事务所。”又如律师法第45 条明确规定：“律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会。”（三）社会公行政的属性第一，社会公行政体现国家权力的社会化属性。伴随市场经济的发展，社会组织与公民自主自治意识的觉醒，在强烈的权利需求驱动下努力打破传统行政垄断一切的坚冰。同时由于政府承担的社会
35、服务职能过重和自身政府失灵的存在，政府也需要将一些本不该由它拥有的权力“下放”给非政府组织。这既可减轻政府的权力负担，也可以借此调动半官方或非政府组织所拥有的社会资源，更好地完成行政任务。郭道晖教授认为国家权力的社会化包括立法权的社会参与、行政权向社会的部分转移和司法权的社会性。而行政权的社会化，一般是通过参权、委托、授权、还权来实现。因此，社会公行政体现的即国家行政权的社会化属性，表明行政权已不再是国家垄断的权力，我国行政权多元化和部分地向社会转移的趋向已经出现， 尽管这一社会化属性趋势还面临着诸多现实的考量。第二，社会公行政体现政治民主化属性。公民权利意识觉醒，参政议政热情高涨，作为国家共
36、同体一份子，理应存在合理的参政渠道和平台，引导公民参政议政。 成熟而广泛的公民行政参与不仅可以丰富和充实公共管理的内容，强化政府的公共责任，而且还可以促进公民社会的形成，推进民主政治建设。扩大基层民主，主张基层自治，变间接选举为直接选举等等传统范式似乎已不能够满足大众的口味， 公民参与逐步由基层群众自治领域参与向公共服务与公共产品的供给参与中过渡。 国家分权于社会，鼓励、引导社会公行政的发展，通过充分的社会自治管理为公民自治自主参政议政提供了更为广阔理想的平台。与传统国家行政相比较，社会公行政的现实运行关乎这一共同体内公民的切身利益，且以一种貌似公民更容易接触掌控的方式即不断创新公民行政参与机
37、制实现公民行政参与的有效化和促进公民行政参与的组织化提升公民行政参与能力，从而达到社会治理与公民参与的双重效果，充分体现了社会公行政的政治民主化属性。第三，社会公行政体现权力配置多元化属性。国家分权于社会，打破了传统国家垄断一切的权力。法国学者莫里斯迪韦尔热说：“国家的权力并未当作天然与e郭道晖著：社会权力与公民社会，凤凰出版传媒集团译林出版社，2009年12月第1版，第37页。姜晓萍，郭金云：公民行政参与是发展社会主义民主政治的有效途径，公共管理科学，2008年第3期。 其他人类团体不同的权力。如果确实有什么不同之处，那是通过对所有人类团体中的权力进行比较研究后揭示出来的差别。”暂且不论国家
38、权力与社会权力的同源性问题，在现代民主国家，国家权力与社会权力都是作为治理国家和服务社会的手段而存在，其价值目标都是为保障人民利益、为社会谋幸福。国家权力与社会权力的并行，即体现了现代社会权力配置的多元化属性。二、社会公行政的理论渊源(一)市场与政府的双重失灵政府与市场以及两者之间的动态变化，对于人类社会经济发展影响颇为巨大， 尤其是在面临社会经济发展转型之际。抑或市场主导，抑或政府主导，都已在人类社会发展历程中留下深重的痕迹，在对于它们从未停止的争论过程中，两者的关系一直处于曲折的变化中，从重商主义学派主张的政府对社会经济生活的干预到自由主义者强调的“管得最少的政府是最好的政府”，从凯恩斯主
39、义的政府干预理论到新保守主义对市场自我调节功能的重新强调，历经变迁，在辨明厘清两者复杂关系的基础上，推动社会经济的发展。(1)市场失灵自由竞争时期，市场万能盛行。亚当斯密认为：在社会中虽然没有人统筹安排人们的生产、交换、消费和分配活动，但人们却可在市场这一看不见的手的指引下达到资源的最佳配置，创造极大的社会财富。然而随后爆发的资本主义经济危机打破了市场万能的神话，也充分验证了市场并非解决社会经济发展的惟一途径。多重因素阻碍制约着市场的理想化运作，使得市场难以具有持续稳定可靠的预示性， 也不能在非竞争领域提供相应的物品，更不能满足使其自身有效运转的各项条件。 市场失灵理论的问世，为政府干预社会经
40、济发展提供了理论基础。(2)政府失灵市场失灵，使得政府理所当然地全面介入社会经济生活，其规模和管辖事务得到了迅速的扩张，逐步走向了发展的另一个极端，呈现出了诸多不利态势：政府机构、人员规模的扩张加重了国家财政负担；组织形式的庞大及繁冗的办事程序严重制约了政府行为的灵活有效；加之政府自身的自利性倾向使得政府干预下的最优化资源配置也大打折扣。因此政府失灵也日益被人们接受，主要表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”, 不能维持市场机制正常运行的合理需要。或过度干预，即政府干预的范围和力度， 超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要。e
41、莫里斯迪韦尔热：政治社会学，华夏出版社，1987年版，第15页。黎军：行业组织的行政法问题研究，北京大学出版社2002年版，第18页。赵利华：准政府组织的行政法定位及其权力规制，硕士论文，第7-8页。市场与政府的双重失灵，印证了两者关系动态平衡的复杂性，更加表明在市场与政府之间迫切需要第三方主体的出现一一社会公行政组织（包括非政府组织和事业单位）应时应运出现。因此只能由外部提供市场正常运转所必需的客观环境和规范体系，除却政府以外，即是非制度体系的社会自律自治组织。这样便形成了政府、 市场与社会三者之间的关系，市场经济领域能自行解决的事务由市场解决；市场解决不了的可以社会组织进行调整；社会组织解
42、决不了的再由国家干预。” （二）行政分权与行政主体多元化郭道晖教授在其以社会权力制衡国家权力指出，政治经济和社会文化的多元化发展，促使不同利益多元化倾向，逐步打破国家和政府的权力垄断，部分权力已分散实现于各种社会团体。行政管理职权也并非是国家机构所独享，相当多地行政管理职权也已经向社会组织转移。社会发展的多元化促使权力多元化的形成。社会公共事务的多元化倾向，促进了国家权力的社会多元化，也必然会引起社会公行政内涵、外延的扩张，对非政府公共组织对社会公行政活动本身提出了更高的要求。 “在民主浪潮的推动下，国家行政逐渐向社会公行政的方向转变，公共行政作为对国家行政的不足的补正方式被推上了前台。”众所
43、周知，我国的行政主体概念属于舶来品，这种具有普适性的概念引进从根源上并不具有产生于其间的本土特性，简单的概念移植带来的缺陷主要表现在：第一，我国行政主体不同于法国行政主体不具有法人资格，导致理论研究范围不足， 不能解决全部行政组织法律问题；第二，行政主体的责任承担，单纯以享有行政权或者是法律法规授权，与行政管理的规律相悖。因此现有的行政主体理论已不能适应公共行政的发展变化，尤其体现在社会公行政发展的理论滞后性。行政主体不再局限于行政机关、法律法规授权组织，而是更多的体现公共行政权这一属性即行政主体多元化理论。国家从提高效率、加强民主等方面考虑，亦常常将其部分统治权授予其他组织，如地方自治团体，
44、职业团体等，从而亦使其取得行政主体资格，能够较为独立的进行公权力活动，这就造成了行政主体的外延呈现出多样化。“在我国法学界，郭道晖教授最早提出了建立三种权利（力）的观念，即除了国家权力和私人权利之外，还要建立社会权力。”“私权的核心是自由，社会权力的核心在于自治，国家权力的核心是强制力所谓社会权力是指社会主体以其所拥有的社会资源为打破国家权力垄断对国家和社会的影响力和支配力。社会权力的实现关键在于谋求社会的自治，充分实现社会权力的自主性。这样才能规范权力的运行，实现对国家权力的互动与制衡，保障社会主体权益的能动性。郭道晖：权利的多元化与社会化，法学研究2001年第1期，第223页。牛凯、毕洪海
45、：论行政的演变及其对行政法的影响，法学家2000年第3期。张树义：行政主体研究，中国法学，2000年第8卷第2期，第83页。江平：社会权力与和谐社会，2005年3月8日在中国人民大学的演讲。三、行政、国家行政与社会公行政行政作为一个科学范畴，至今仍歧义纷呈。辞海将“行政”解释为（1）泛指各种管理工作；如国家管理工作、社团管理工作等；（2）专指国家行政机关的组织管理活动。法学词典中将行政解释为：政府依法管理国家事务的活动。,从定义简单分析行政有广义和狭义之别。作为一种管理活动，行政既包含公共组织对公共生活的管理活动，也包括私人机构对各自事务的管理行为。因此，我们必须承认“行政”不仅仅是一个公法概
46、念; 对于行政的理解，学界历来存在诸多分歧，但归结起来主要是狭义和广义的差异。 狭义上的行政其实质等同于国家行政；而广义上的行政是指一种组织为完成共同目标而进行的组织与管理活动，它存在于所有的社会组织之中。尽管自古以来行政或行政管理始终存在于狭义层面上作为政治统治和王权行使的工具，但20世纪由威尔逊和古德诺提出的政治与行政二分原则打破了原有狭隘的认识误区，是真正意义上的公共行政的逻辑起点。“政治是国家意志的表达， 行政是国家意志的执行，制定政策是政治，执行政策是行政。”威尔逊指出“行政处于政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题这种行政与政治的区别就现在而言，很高兴地说，已是明确到不必要再进一
47、步讨论。尽管政治为行政设定任务, 但行政并不应受政治的控制。 这从根本上改变了长久以来人们将行政等同于政治的认识误区，同时也扭转了人们将行政简单等同于国家行政的传统观念。公共行政是指以国家行政机关为主的公共组织管理公共事务和提供公共服务的活动。公共行政是以政府为核心的公共部门整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。即公共行政除国家行政以外，还包括其他非政府公共组织的行政。即公共行政包括国家行政和社会公行政。任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，从宏观到中观到微观，都涉及社会公众的切身利益。除却政府主体外，还有许多其
48、他公共组织参与其中。这些非政府的公共组织不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动，即社会公行政。辞海（缩印本），上海辞书出版社1989年版，第897页。法学词典，上海辞书出版社1985年版，第333页。FJ古德诺：政治与行政，王元译，华夏出版社，1987年版，第5-13页。 Wilson W. .The Study of AdministrationJ.Political Scicence Quarterly, 1887, （2）.应松年、马庆铳主编：公共行政学，中国方正出版社，2004年1月第1版，第2页。毛昭晖编著：公共行政的法律基础，中国人民大学出版社，2003年2月第1版，第50页。姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2页。第二章社会公行政的兴起及发展一、社会公行政的兴起上世纪七十年代末席卷全球的公共行政改革运动，为凯恩斯主义神话破灭后解决经济“滞涨”危机带来新的生机。